民間應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)與能力評定標(biāo)準(zhǔn)*

趙阿興 馬 倩

1.中國災(zāi)害防御協(xié)會 2.中國科協(xié) 中國國際交流中心

毋庸置疑，我國是一個自然災(zāi)害與事故災(zāi)難頻發(fā)的國家。以2017年為例，洪澇、臺風(fēng)、干旱、地震、風(fēng)雹、低溫冷凍、雪災(zāi)、崩塌、滑坡、泥石流和森林火災(zāi)等各類自然災(zāi)害共造成全國1.4億人次受災(zāi)，881人死亡，98人失蹤，525.3萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，170.2萬人次需緊急生活救助；15.3萬間房屋倒塌，31.2萬間嚴(yán)重?fù)p壞，126.7萬間一般損壞；農(nóng)作物受災(zāi)面積18478.1千公頃，其中絕收1826.7千公頃；直接經(jīng)濟損失3018.7億元。

此外，我國每年還有巨量的交通事故和安全生產(chǎn)事故發(fā)生，以及火災(zāi)、溺水、野外迷失與突發(fā)疾病的應(yīng)急救援。因此，除國家級的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍之外，大量的民間應(yīng)急救援隊伍，如雨后春筍，在全國各地涌現(xiàn)出來。

但是，不論是專業(yè)的還是民間的，我國的應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)與能力評定標(biāo)準(zhǔn)，到目前為止，仍屬空白。急需呼吁政府主管部門，組織有關(guān)的海內(nèi)外專家學(xué)者和應(yīng)急救援隊伍的指揮員、戰(zhàn)斗員攜手共進，填補和完善相關(guān)的管理規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)化文件，為了建設(shè)總體國家安全的和諧社會，規(guī)范行為、建章立制。

1 應(yīng)急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活

古今中外無數(shù)的案例和以生命為代價的經(jīng)驗教訓(xùn)揭示的一項淺顯的道理就是：應(yīng)急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活，僅靠無限的熱情和使不完的力氣是無法達(dá)到目的的。

說到應(yīng)急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活，就不得不按照技術(shù)的學(xué)科分類方法和適用范圍，將應(yīng)急救援按照技術(shù)的適用范圍、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和等級要求進行區(qū)別和劃分。

按照組織機構(gòu)的管理體系和應(yīng)急救援范圍，大致可以劃分為國家級應(yīng)急救援隊伍、地方性應(yīng)急救援隊伍和民間應(yīng)急救援隊伍。按照應(yīng)急救援任務(wù)，可以劃分為國際救援、海外維權(quán)、衛(wèi)生防疫、核事故應(yīng)急、礦山救援、海洋救助、災(zāi)害救援（地震、海嘯）、消防救援、院前急救救援、重特大安全生產(chǎn)事故緊急救援、交通事故救援、山地搜救救援、傷者轉(zhuǎn)運救援等等。以上所列舉的每一項應(yīng)急救援任務(wù)的執(zhí)行，對于戰(zhàn)斗員而言，不僅僅具有很大的危險性，而且需要豐富的經(jīng)驗、堅實的理論與實踐的基礎(chǔ)。這些看似細(xì)微的小事，在應(yīng)急救援的過程中，都有可能成為功敗垂成的關(guān)鍵決定因素。

因此，養(yǎng)兵千日的枯燥訓(xùn)練、成千上萬次的實際操作、深入到骨髓的肌肉記憶、水到渠成的下意識反應(yīng)，都是應(yīng)急救援隊員在專業(yè)領(lǐng)域里的必備要求。如何將這些要求以標(biāo)準(zhǔn)化的語言呈現(xiàn)出來，并且成為可識別、可操作、可檢驗、可評價的能力評定標(biāo)準(zhǔn)，至關(guān)重要。

2 中國的應(yīng)急救援力量組成及其分布

2.1 中國武裝力量是應(yīng)急救援的國家隊

眾所周知，我國在《2010年中國的國防》白皮書中向全世界莊嚴(yán)宣告：中國武裝力量是搶險救災(zāi)的突擊力量。參加政府組織的國際災(zāi)難救援行動，履行國際人道主義義務(wù)，是中國武裝力量義不容辭的責(zé)任。2009年1月，中國組建以軍隊力量為主體的抗洪搶險應(yīng)急部隊、地震災(zāi)害緊急救援隊、核生化應(yīng)急救援隊、空中緊急運輸服務(wù)隊、交通應(yīng)急搶險隊、海上應(yīng)急搜救隊、應(yīng)急機動通信保障隊、醫(yī)療防疫救援隊等8支國家級應(yīng)急專業(yè)力量，兵力規(guī)模5萬人。2001年，由北京軍區(qū)工兵團官兵、武警總醫(yī)院醫(yī)護人員和中國地震局專家組成的中國國際救援隊，開始參與國際災(zāi)難緊急救援行動，迄今已8次赴受災(zāi)國執(zhí)行救援任務(wù)。2010年1月，中國國際救援隊和人民解放軍醫(yī)療防疫救護隊赴海地參與地震救援，執(zhí)行人員搜救、緊急救護、衛(wèi)生防疫等任務(wù)，累計救治當(dāng)?shù)貍T6500人次。

依據(jù)2006年中央軍委批準(zhǔn)頒布實施的《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，大陸軍隊?wèi)?yīng)急任務(wù)主要包括處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護社會穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共安全事件5大類型。

2.2 軍地共建的預(yù)備役隊伍是應(yīng)急救援的地方軍

在2008年大陸軍方應(yīng)急部隊組建的同時，“后搶險救災(zāi)效應(yīng)”開始在地方發(fā)酵。據(jù)報道，廣州軍區(qū)將1633名民兵納入“省級應(yīng)急專業(yè)搶險力量”，實施軍事化管理。云南軍地共同組建1000人以上規(guī)模的省級地震災(zāi)害緊急救援隊，加強日常訓(xùn)練。最近，針對大亞灣、嶺澳兩座大型核電站及2000多家化工企業(yè)所貯存的大量核材料以及化工產(chǎn)品、原材料，深圳計劃組建核生化應(yīng)急救援常設(shè)隊伍，以應(yīng)對發(fā)生重大自然災(zāi)害的隱患存在。

我國目前的應(yīng)急管理遵循“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的體制。據(jù)統(tǒng)計，目前所有省政府和96%的市級政府、81%的縣級政府確立了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)。由國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，以及各級地方政府的應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案和舉辦大型活動的應(yīng)急預(yù)案體系，目前總計約有240多萬個。

2.3 民間應(yīng)急救援隊伍是應(yīng)急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵

中國是世界第一大人口國。陸地面積約960萬平方千米，大陸海岸線1.8萬多千米，島嶼岸線1.4萬多千米，內(nèi)海和邊海的水域面積約470多萬平方千米。海域分布有大小島嶼7600多個，其中臺灣島最大，面積35798km2。陸地同14國接壤，與6國海上相鄰。

廣袤的國土面積與巨大的人口密度，使得災(zāi)害與災(zāi)難事件時有發(fā)生。對于個體的或者是小范圍的災(zāi)害與災(zāi)難事件而言，調(diào)用國家隊或者地方軍開展應(yīng)急救援，不論從時間上還是成本上都是遠(yuǎn)水不解近渴的事情。

只有“生于斯，長于斯，奮斗于斯、奉獻(xiàn)于斯、成就于斯”的民間應(yīng)急救援隊伍，由于對事發(fā)當(dāng)?shù)氐母鞣N情況較其他外來者更熟悉，是應(yīng)急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵。往往是這些民間應(yīng)急救援隊伍在第一時間趕到事發(fā)現(xiàn)場開展應(yīng)急救援。

民間應(yīng)急救援隊伍的絕大多數(shù)是當(dāng)?shù)赜兄居趹?yīng)急救援的志愿者，是自發(fā)的社會組織或團體。雖然是應(yīng)急救援的志愿者，由于“術(shù)業(yè)有專攻”，很多的民間應(yīng)急救援隊伍在某一特定的救援領(lǐng)域，具有很高的專業(yè)性技術(shù)，甚至是國際先進的救援設(shè)備。譬如某水上救援隊，就一直是活躍在該城市的水上應(yīng)急救援力量，具有很高的知名度。

但是，毋庸諱言，由于社會力量的應(yīng)急救援體制機制的不順暢，很多地方的民間應(yīng)急救援隊伍在組織歸屬與管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)、能力提升與拓展、設(shè)備獲取與更新等方方面面，還存在著諸多亟待解決的問題。

3 民間應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)方向、任務(wù)區(qū)劃與管理機制的思考

專業(yè)救援力量與民間救援力量是一個整體，從整體思維的角度看待問題，既然定位于民間應(yīng)急救援隊伍是應(yīng)急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵，筆者認(rèn)為，其建設(shè)方向、任務(wù)區(qū)劃與管理機制就應(yīng)該明顯區(qū)別于地方軍和國家隊。這樣的模式更有利于民間應(yīng)急救援組織的發(fā)展，也更有利于防患于未然，以防為主，防抗救并舉的綜合減災(zāi)目標(biāo)的實現(xiàn)。

相對于應(yīng)急救援的國家隊和地方軍而言，星羅棋布分散于鄉(xiāng)間、社區(qū)、城鎮(zhèn)的民間應(yīng)急救援隊伍更能夠切實堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

如何保障民間應(yīng)急救援隊伍做到可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)方向、任務(wù)區(qū)劃與管理機制，就應(yīng)該遵循“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的體制，以《安全生產(chǎn)法》為依據(jù)，將民間應(yīng)急救援隊伍歸屬所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等基層政府機構(gòu)的應(yīng)急救援力量，由其進行行政指導(dǎo)，并對其應(yīng)急救援的任務(wù)區(qū)劃進行規(guī)范。與相關(guān)部門結(jié)合，譬如中國災(zāi)害防御協(xié)會、中國消防協(xié)會、中國醫(yī)學(xué)救援協(xié)會等，對其能力建設(shè)進行分級分類的技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)級別評價。

在一般的災(zāi)害或者災(zāi)難事件的應(yīng)急救援中，由屬地所在的民間應(yīng)急救援隊伍為排頭兵進行自救互救的應(yīng)急處置。在區(qū)域性的災(zāi)害或災(zāi)難事件的應(yīng)急救援中，民間應(yīng)急救援隊伍可以為預(yù)備役隊伍所組成的應(yīng)急救援地方軍的先頭部隊提供現(xiàn)場情況和參謀建議。在巨災(zāi)狀態(tài)下，民間應(yīng)急救援隊伍做為先遣部隊，協(xié)同和參與應(yīng)急救援的國家隊一同執(zhí)行任務(wù)。

民間應(yīng)急救援隊伍的組成，除熱心參與救援事業(yè)的志愿者外，吸收從應(yīng)急救援國家隊和地方軍退伍、退役、復(fù)轉(zhuǎn)的，曾經(jīng)接受過嚴(yán)格訓(xùn)練的專業(yè)人士參與其中，甚為重要。

另外，民間應(yīng)急救援隊伍參與者的救援能力，也應(yīng)當(dāng)做為職能訓(xùn)練和技術(shù)水平的審核給與社會認(rèn)可與承認(rèn)。

民間應(yīng)急救援隊伍的相關(guān)經(jīng)費開支，除社會捐助之外，必要的政府補貼，乃至按照《安全生產(chǎn)法》中所規(guī)定的安全生產(chǎn)費用、甚至保險企業(yè)防災(zāi)防損費用中，均可以考慮承擔(dān)部分開支。

4 制定民間應(yīng)急救援隊伍能力評定的團體標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫

目前，我國已經(jīng)建立了較為完整的災(zāi)害緊急救援體系。以地震災(zāi)害為例，這一體系以解放軍、武警部隊為突擊力量，以消防、安全生產(chǎn)、地震專業(yè)救援隊為骨干力量，以企事業(yè)單位、社會基層救援隊和志愿者隊伍為輔助力量。截止到2018年5月，我國已建成國家地震災(zāi)害緊急救援隊1支、480人，省級地震救援隊80支、1.2萬人，市級地震救援隊1000多支、10.6萬人，縣級地震救援隊2100多支、13.4萬人，地震救援志愿者隊伍1.1萬支、69.4萬人。

主要由地震救援志愿者隊伍組成的民間救援力量已經(jīng)成為了我國自然災(zāi)害搶險救災(zāi)工作中從不缺席的一員，不過對于這支新生力量，也并非只有正面評價。在歷次重大災(zāi)害應(yīng)急救援過程中，都有不經(jīng)報備、不聽指揮的民間救援隊伍直插災(zāi)區(qū)，而其自身卻沒有足夠的后勤保障，或者是應(yīng)急救援的技術(shù)能力與水平，不能夠滿足應(yīng)急救援第一時間的需求。這不僅僅影響了民間救援的聲譽，也在一定程度上削弱了公眾對民間救援的信賴。

從國際先進經(jīng)驗看來，發(fā)展成熟的民間救援團體，確實能通過其反應(yīng)速度和靈活性方面的優(yōu)勢，在災(zāi)后救援中為官方救援起到良好的補充和輔助作用。然而，地震災(zāi)害事件畢竟是發(fā)生概率小且人員和財產(chǎn)損失大的偶發(fā)事件。對于絕大多數(shù)人而言，窮其一生也很難親身遭遇破壞性地震的經(jīng)歷。

如何培育好我國的民間救援力量，第一時間在廢墟上開展生命救援？如何做到“處變不驚”，“泰山崩于前而不亂”？如何引導(dǎo)1萬多支，近70萬人的地震應(yīng)急救援志愿者隊伍在面對巨災(zāi)的時刻“幫忙不添亂”，是政府和社會應(yīng)當(dāng)思考的重要課題與迫切要求。

2018年初進行的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中提出組建應(yīng)急管理部。其主要職責(zé)是：組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練。建立災(zāi)情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作。指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治。負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。

方案中特別說明，一般性災(zāi)害由地方各級政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

由此可見，新組建的應(yīng)急管理部，以及有可能出現(xiàn)的各省市自治區(qū)政府組成部門的應(yīng)急管理廳（局），將具體負(fù)責(zé)各地方的應(yīng)急力量的統(tǒng)籌建設(shè)與應(yīng)急救援指導(dǎo)。

在新的形勢下，制定民間應(yīng)急救援隊伍能力評定的團體標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循總體國家安全觀，在堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一方面有所突破。

具體而言，首先要樹立民間應(yīng)急救援隊伍的基本技能，及其能力評定標(biāo)準(zhǔn)。對于任何應(yīng)急救援隊伍而言，其最根本的基本技能就是自給、自保能力。應(yīng)急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活。在能力不足的情況下貿(mào)然進入災(zāi)區(qū)，往往會陷入“救人不成反受困”的窘境，給災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援工作帶來更大負(fù)擔(dān)。

其次，是整體能力的技術(shù)水平和綜合評定。應(yīng)急救援過程中既需要高超的單兵技術(shù)以解決困境于水火之中，也需要對于現(xiàn)場危險性的前瞻性即時評價。而后者往往是多種經(jīng)驗與學(xué)科知識的綜合，是一項綜合能力的評價。

第三是地方特色與信息溝通。民間應(yīng)急救援隊伍的行政指導(dǎo)的隸屬關(guān)系應(yīng)該是當(dāng)?shù)氐幕鶎诱Ｆ鋺?yīng)急救援任務(wù)與科目設(shè)置必然要與當(dāng)?shù)氐纳鐣?gòu)成與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。在保證信息溝通長期順暢的條件下，才有可能獲得穩(wěn)定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和能力訓(xùn)練。各級政府和管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)鼓勵民間應(yīng)急救援隊伍向著常態(tài)化、固定化的方向發(fā)展。

第四是統(tǒng)一的救援能力評定標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。

5 結(jié)論

民間救援力量已經(jīng)成為了我國自然災(zāi)害搶險救災(zāi)和事故災(zāi)難中不可或缺的一員。在新的形勢下，制定民間應(yīng)急救援隊伍能力評定的團體標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。

這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循總體國家安全觀，在堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一方面有所突破。

民間應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)方向、任務(wù)區(qū)劃與管理機制，應(yīng)遵循“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的體制，以《安全生產(chǎn)法》為依據(jù)，將民間應(yīng)急救援隊伍歸屬所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等基層政府機構(gòu)的應(yīng)急救援力量，由其進行行政指導(dǎo)，并對其應(yīng)急救援的任務(wù)區(qū)劃進行規(guī)范。

建議，民間應(yīng)急救援隊伍參與者的救援能力，應(yīng)當(dāng)做為職能訓(xùn)練和技術(shù)水平的審核給予社會認(rèn)可與承認(rèn)。民間應(yīng)急救援隊伍的相關(guān)經(jīng)費，除社會捐助之外，必要的政府補貼，乃至按照《安全生產(chǎn)法》中所規(guī)定的安全生產(chǎn)費用、甚至保險企業(yè)防災(zāi)防損費用中，均可以考慮承擔(dān)部分開支。