轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下地方本科高校治理環(huán)境分析

張婷婷，胡景乾

（1.安康學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 安康 725000；2.安康學(xué)院 教務(wù)處，陜西 安康 725000）

高校治理是各利益相關(guān)者（包括舉辦者、管理者、教師、學(xué)生以及其他利益相關(guān)者）對高校事務(wù)、決策的參與過程。除此之外，高校運行還離不開法律法規(guī)的約束和政府的管理，以及社會、市場等的影響，這些因素共同構(gòu)成高校的治理環(huán)境。本文著重分析地方本科高校在轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下的治理環(huán)境及其困境，并進行治理路徑的設(shè)計。

一、高校治理環(huán)境概述

高校治理環(huán)境是直接或間接影響高校生存發(fā)展的各種人文、社會因素的總和。調(diào)整高校與政府、市場、社會等因素之間的相互關(guān)系，是高校治理的重要內(nèi)容之一，而高校的這些關(guān)系又與學(xué)校定位、發(fā)展理念緊密相關(guān)。因此，高校治理環(huán)境也是推進地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方面，事關(guān)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成敗得失。

（一）政府與高校

我國的公立高校是由政府出資舉辦的，為了實現(xiàn)公共利益，政府要求高校培養(yǎng)高素質(zhì)人才以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，還要求高校進行知識創(chuàng)新，并為社會提供知識性的服務(wù)。除以上工具性價值之外，政府對高校還擁有絕對的管理權(quán)，如高校領(lǐng)導(dǎo)任免、辦學(xué)經(jīng)費劃撥、辦學(xué)層次定位等等。令人欣喜的是，隨著國家教育體制改革的不斷推進，我國高校獲得了比較充分的辦學(xué)自主權(quán)。實際上，在世界高等教育發(fā)展的歷史進程中，一直存在著政府與大學(xué)之間的權(quán)利博弈，如何實現(xiàn)二者的平衡與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)高校治理環(huán)境的優(yōu)化，仍是當(dāng)前應(yīng)該關(guān)注的重要問題。作為轉(zhuǎn)型發(fā)展院校，積極回應(yīng)地方社會的需求，大力培養(yǎng)各類高素質(zhì)應(yīng)用型人才，致力于各類應(yīng)用性研究，努力破解地方經(jīng)濟社會發(fā)展的各種難題，正是回應(yīng)高校與政府良性互動、實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)平衡的現(xiàn)實要求。

（二）市場與高校

“管”與“放”相結(jié)合，這是高等教育體制改革以來，政府管理高等教育的一個新特征。隨著政府松綁，高校辦學(xué)自主權(quán)的回歸，政府減少了對高校的直接干預(yù)，而是通過法律、規(guī)劃、監(jiān)督等措施對高校實施間接管理，鼓勵高校依法自主辦學(xué)、自主發(fā)展。在此背景之下，高校開始遵循市場邏輯辦學(xué)，依據(jù)社會需求，自主開設(shè)專業(yè)，自行調(diào)整招生學(xué)科，自主開展社會服務(wù)；依據(jù)學(xué)校發(fā)展需要，自主調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，自主招聘教師，自主決定人事任免，自主確定績效工資分配。根據(jù)市場邏輯，政府也主動回應(yīng)社會需求，加快高等教育大眾化進程，支持社會力量辦學(xué)，積極發(fā)展民辦高等教育，民辦高校、獨立學(xué)院應(yīng)運而生。在高等教育供給能力、服務(wù)能力快速增長的情況下，公立高?！耙唤y(tǒng)天下”的局面已經(jīng)結(jié)束，隨之而來的是高校之間的市場競爭。既然是市場競爭，就必須遵循市場的法則，于是高校與市場之間建立起密不可分的聯(lián)系。

（三）社會與高校

在知識經(jīng)濟主導(dǎo)下，高校成為社會發(fā)展的核心。由此，高校一方面迎來了千載難逢的發(fā)展機遇；而另一方面也承載著巨大的發(fā)展壓力。我國已進入高等教育大眾化中后期，正在向普及化階段進發(fā)，高等教育總量的遽增，加大了政府財政的負擔(dān)。高校需要大量的資源投入，教育成本也逐年遞增，但政府（舉辦者）保障能力有限，所以高校只有從外部社會環(huán)境中籌措資金，滿足自身發(fā)展的需要，因而爭取社會支持是最重要的手段?，F(xiàn)代大學(xué)必須承擔(dān)起引領(lǐng)和支持社會發(fā)展的責(zé)任，而社會公眾對大學(xué)的期望也從未像今天這樣殷切，因此，社會聲譽也成為大學(xué)評價的一項重要指標(biāo)。高等教育地方化與大眾化結(jié)伴而行，目前地方本科高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展，從某種意義上講，也是對高等教育大眾化、地方化的回應(yīng)。作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方本科高校，如何實現(xiàn)高校與地方社會之間的積極融合、聯(lián)袂發(fā)展，也是現(xiàn)代大學(xué)治理環(huán)境的重要組成部分。

二、地方本科高校治理困境分析

目前，我國高校治理環(huán)境依然存在諸多問題，高校與政府、市場和社會的關(guān)系折射出行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡，表現(xiàn)出高校的政治化、市場化和官僚化等不正?，F(xiàn)象，高校治理面臨不少困境。

（一）高校政治化

一直以來，政府把高校視為政治工具，以政治規(guī)律替代學(xué)術(shù)規(guī)律，以政治原則替代教育教學(xué)原則，高校的改革也時常帶有政治色彩而成為一種政治行為。政府以集中控制為主要手段，使高校的創(chuàng)新與發(fā)展偏離了高校作為學(xué)術(shù)機構(gòu)的組織特性，也導(dǎo)致高校制度缺乏創(chuàng)新性。盡管隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的落實，這些現(xiàn)象有所改變，但由于長期以來的慣性思維，政府對高校的管理似乎一直處于“放”與“收”的搖擺之中。如果政府的政治權(quán)力在高校中居于不恰當(dāng)?shù)牡匚?，就會使教育行政部門過多的去約束和控制高校的內(nèi)外事務(wù)，從而壟斷高校資源，致使教育資源浪費，造成不公平競爭，導(dǎo)致高校教育同質(zhì)化，降低高校自主發(fā)展的積極性。

（二）高校市場化

在進入高等教育大眾化以后，高校的社會服務(wù)職能凸顯，同時也出現(xiàn)了一種不好的現(xiàn)象，即把學(xué)校視為經(jīng)濟的工具，扭曲了自身特性，使學(xué)校陷入了功利主義、工具主義的泥潭[1]。如果過分注重高校的經(jīng)濟效益，擴大市場的唯利趨向和自由主義，就會破壞高校制度體系的平衡，也會引發(fā)一系列問題，如教學(xué)質(zhì)量不斷降低、學(xué)校和教師短期行為不斷增加、課程設(shè)置的頻繁變化導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量不穩(wěn)定，校園文化、人文氣息欠缺等等。又如，高校因擴招降低分數(shù)，放低入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和要求，使學(xué)生整體素質(zhì)下降。此外，部分高校在轉(zhuǎn)型中“重術(shù)輕學(xué)”，學(xué)生理論基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展后勁不足，致使人才培養(yǎng)難以滿足社會需求。

（三）高校官僚化

在地方本科高校，尤其是部分新建本科高校中，學(xué)術(shù)力量還處在積累之中，行政力量居于絕對強勢地位，突出表現(xiàn)在行政機構(gòu)臃腫、層級管理固化，管理思維行政化、管理方式衙門化。在當(dāng)今社會上流傳一種說法：廳級領(lǐng)導(dǎo)一走廊，處級領(lǐng)導(dǎo)一禮堂，科級干部一操場，正是不少高校的真實寫照，高校的學(xué)術(shù)屬性正在被淡化。為了部門利益，部分中層干部不遺余力地強調(diào)自己部門的重要性，把管理權(quán)利發(fā)揮到極致，熱衷于“打造”亮點、“創(chuàng)造”特色，以強化自己的地位和影響，致使會議多、文件多、評比檢查多，看似你追我趕、熱火朝天，實則勞民傷財、百無一用。這種官僚化的弊端還帶來了教師價值的扭曲，特別是一些中青年教師，不安心于教學(xué)、科研工作，他們從官僚化、行政化中看到了實現(xiàn)自身價值的捷徑。一些學(xué)術(shù)上已有初步成就的教授們，也放棄學(xué)術(shù)追求，把自己已取得的學(xué)術(shù)成就作為撈取官位的資本，以使自身利益最大化。

如上所述，政治化、市場化、官僚化，都與高校作為學(xué)術(shù)組織的性質(zhì)是相悖的，直接或間接地阻礙了地方本科高校的健康發(fā)展，阻礙了知識的創(chuàng)新、傳播與應(yīng)用，也給重塑地方高校優(yōu)良的治理環(huán)境帶來了挑戰(zhàn)。

三、地方本科高校治理路徑設(shè)計

現(xiàn)代大學(xué)治理客觀要求處理好高校與政府、市場和社會等因素的良好互動關(guān)系，首先是完善法律法規(guī)和規(guī)范政府的行政管理，其次是市場調(diào)節(jié)和社會參與，同時高校的獨立自主更是尤為關(guān)鍵。

（一）健全和完善高校法律體系

高校治理的基本路徑是依法治校，其核心是強化高校法人地位，實現(xiàn)高校治理的法制化。改革開放以來，高等教育立法成效顯著，除《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等法律外，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布了《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》，教育部先后印發(fā)了《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》等規(guī)章，基本形成了“內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)嚴謹、層次分明、上下協(xié)調(diào)”的高等教育法規(guī)體系[2]，為依法治校提供了堅實的法律依據(jù)。

然而，對于一所具體的高校而言，僅有上述法律法規(guī)還顯得不夠完備。各高校情況千差萬別，其辦學(xué)宗旨、學(xué)科結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位、服務(wù)面向等也不盡相同，學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)怎樣設(shè)置，權(quán)力如何分配與制衡，教職工、學(xué)生有哪些權(quán)利義務(wù)，學(xué)校的資產(chǎn)、經(jīng)費、財務(wù)、后勤怎樣管理，學(xué)校與外部的關(guān)系如何處理，需要高校在遵循國家有關(guān)法律法規(guī)的前提下進行充分協(xié)商，形成各方認可的具有契約性質(zhì)的規(guī)范文件——高校章程，并依照法定程序，經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。高校章程不僅適用于內(nèi)部管理，也在一定程度上調(diào)整高校與政府、社會等外部關(guān)系，具有了“法律”的性質(zhì)，因此，高校章程也被稱之為大學(xué)的“憲章”。

目前，在國家引導(dǎo)部分地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，高校與企業(yè)、行業(yè)等外部的關(guān)系日趨緊密，因此，對于轉(zhuǎn)型院校，以“產(chǎn)教融合、校企合作”作為大學(xué)制度建設(shè)與創(chuàng)新的突破口，是有效促進應(yīng)用型院?？茖W(xué)定位及內(nèi)涵建設(shè)與轉(zhuǎn)型發(fā)展的新選擇[3]。深化校企合作、實現(xiàn)產(chǎn)教融合，應(yīng)當(dāng)成為轉(zhuǎn)型高校章程的重要內(nèi)容。

（二）進一步規(guī)范政府的角色定位

政府角色涉及政府的職能、權(quán)限、管理理念等方面，由于長期的計劃經(jīng)濟體制影響，政府習(xí)慣了大包大攬，尤其是地方政府常常以自我為中心，對高校管得過多、過死，侵害了高校的辦學(xué)自主權(quán)。隨著區(qū)域經(jīng)濟的興起和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，地方高校在轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索中，急切盼望地方政府轉(zhuǎn)變角色。首先，應(yīng)建立相應(yīng)的法律法規(guī)來約束和規(guī)范地方政府自身的決策和改革行為，建立糾錯問責(zé)和制衡機制，保障高校相關(guān)利益者的合法權(quán)益[4]，實現(xiàn)政府管理理念的創(chuàng)新。其次，切實轉(zhuǎn)變政府對高校的管理方式，變直接控制為依法宏觀管理，實現(xiàn)政府與高校關(guān)系的重新定位。政府依法決定高校的設(shè)立、變更與撤銷，依法確定學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，按照有關(guān)規(guī)定任免學(xué)校負責(zé)人，并對辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進行監(jiān)督；同時，政府有責(zé)任支持學(xué)校自主辦學(xué)、自主管理，保證辦學(xué)經(jīng)費投入，并維護學(xué)校的合法權(quán)益，為學(xué)校的改革發(fā)展提供必要保障。再次，政府應(yīng)支持地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過機制和平臺建設(shè)，為轉(zhuǎn)型高校實行產(chǎn)教融合、協(xié)同育人創(chuàng)造條件；通過地方專項、購買服務(wù)等形式給予轉(zhuǎn)型高校必要的專項資金支持；通過高層次人才隊伍共建共享，讓轉(zhuǎn)型高校享受到當(dāng)?shù)卣母邔哟稳瞬艃?yōu)惠政策。

（三）構(gòu)建市場多元參與的辦學(xué)新機制

在現(xiàn)代治理模式下，政府為促進市場體系建設(shè)，要培育多元化的市場主體，營造公平競爭的市場環(huán)境，從政府單邊治理向政府、企業(yè)、市場、社會、民眾等利益相關(guān)者共同參與的多邊治理轉(zhuǎn)變，通過高校社會服務(wù)的市場化模式，進行資源重新配置，拓寬高校辦學(xué)資源渠道。同時，高校應(yīng)樹立經(jīng)營理念，主動融入市場，把市場力量引入高等教育，與產(chǎn)業(yè)、第三部門等一起爭取更多的社會資源，進而形成財政撥款、學(xué)費收入、企業(yè)捐助、校友捐贈、社會融資以及社會服務(wù)、校企合作、成果轉(zhuǎn)讓、承擔(dān)橫向項目等多元化的資金籌措渠道，促成大學(xué)公共性和市場性的高效耦合，從而實現(xiàn)高校的科學(xué)發(fā)展。此外，大學(xué)生就業(yè)問題也成為我國高等教育利益沖突矛盾聚集的焦點，如何構(gòu)建政府、市場和社會多元參與的大學(xué)生就業(yè)體系，也成為當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，市場作用如何發(fā)揮，就業(yè)指導(dǎo)和信息服務(wù)體系怎樣完善。新的就業(yè)形勢和任務(wù)，客觀上要求政府、高校、市場以及大學(xué)生自身的多元參與、多渠道發(fā)力，方可破解大學(xué)生就業(yè)難題。

誠然，多元參與是優(yōu)化高校治理環(huán)境的一種良方，但市場機制并不是萬能的，高等教育有其內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)與真理是大學(xué)的核心價值所在。一部高等教育的發(fā)展史，就是學(xué)與商的博弈史，始終伴隨著理性主義與功利主義的較量[5]。所以，在高校治理路徑的設(shè)計中，一方面，應(yīng)積極構(gòu)建市場多元參與的辦學(xué)新機制；另一方面，必須堅守大學(xué)的核心價值。如果完全用市場效用原則來規(guī)制高等教育，必然深陷迷途，致使高校面臨危機。

（四）樹立以應(yīng)用為主的多元學(xué)術(shù)觀

高校作為一種學(xué)術(shù)性社會組織，必然與社會存在一定的權(quán)益關(guān)系，這種權(quán)益關(guān)系以知識的創(chuàng)新、應(yīng)用與傳承為紐帶。高校要想獲得健康科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，就必須注意保持與社會之間的權(quán)益平衡，通過人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)等職能活動造福社會，再從社會獲取辦學(xué)資源和其他支持，從而達到與社會之間的默契。前些年，一些高校領(lǐng)導(dǎo)愛說一句話：“以貢獻求支持，以服務(wù)求發(fā)展”，其實講的就是這個道理，他們用最淺顯的說法，揭示了高校與社會之間的這種權(quán)益關(guān)系。

作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方本科高校，不同于傳統(tǒng)的精英大學(xué)，在平衡自己與社會的權(quán)益關(guān)系過程中，必須積極主動地進行學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)大學(xué)學(xué)術(shù)的再造，樹立以應(yīng)用性、服務(wù)性為主的多元學(xué)術(shù)觀，即在堅持大學(xué)的學(xué)術(shù)基本屬性和價值取向的前提下，實現(xiàn)地方高校學(xué)術(shù)功能和形態(tài)的多元化[6]。學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是要求地方本科高校在“以學(xué)科建設(shè)為中心”與“以問題研究為中心”、“以基礎(chǔ)研究為主”與“以應(yīng)用研究為主”之間做出選擇。但這種選擇，不是非此即彼，而是主次有別，在于強調(diào)地方本科高校與傳統(tǒng)的精英大學(xué)在學(xué)術(shù)研究價值取向上的差異與變化。而這種差異與變化，反映了地方本科高校多元參與的辦學(xué)新機制的內(nèi)在訴求。

綜上所述，大學(xué)治理環(huán)境的再塑是一個系統(tǒng)工程，不僅需要高校在發(fā)展理念、辦學(xué)價值取向、學(xué)校治理方式等方面做出重大調(diào)整，更需要國家宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)，需要政府、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生及其家長，乃至全社會的共同努力。

[1]李立國，趙義華，黃海軍.論高校的“行政化”和“去行政化”[J].中國高教研究，2010（5）：2-4.

[2]劉淑華.試論我國高等教育立法的完善[J].教育與職業(yè)，2010（3）：171-172.

[3]王淑娟，溫景文，胡丹.社會轉(zhuǎn)型與應(yīng)用型院?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的思考[J].現(xiàn)代教育管理，2015（7）：72-76.

[4]錢志剛，劉慧.從管制走向服務(wù)：地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政府角色[J].教育發(fā)展研究，2015（21）：1-6.

[5]胡景乾.地方本科院校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[J].安康學(xué)院學(xué)報，2017（4）：97-102.

[6]李金奇.地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展與大學(xué)學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)型[J].高等教育研究，2017（6）：40-47.