基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制存在的問題及對策措施

漆亮亮

永修縣安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊

基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作主要由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級安全監(jiān)管職能的政府部門承擔(dān)?，F(xiàn)行的基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，為有效開展安全生產(chǎn)工作、促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)保障[1]。長期以來，大多數(shù)安全生產(chǎn)事故發(fā)生在縣級以下的生產(chǎn)經(jīng)營單位[2]，基層安全監(jiān)管工作是我國安全監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，是國家安全生產(chǎn)工作有效開展的基本保障。因此，研究我國基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制中存在的問題，并制定切實可行的對策措施，對于推動我國安全監(jiān)管水平具有重要的現(xiàn)實意義。

1 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制問題分析

1.1 基層安委會的綜合協(xié)調(diào)功能薄弱

縣級安委會對安全生產(chǎn)工作的順利開展起到了積極的作用，但安委會是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不設(shè)置專門的人員經(jīng)費，它通過在縣級安監(jiān)部門設(shè)立安委會辦公室（以下簡稱“安委辦”）來處理具體事務(wù)，安委辦的日常工作基本由安監(jiān)部門承擔(dān)，而基層安監(jiān)部門面臨人手不足和任務(wù)繁重的局面。因此，安監(jiān)部門在安委會中起到的作用更多是組織會議和印發(fā)文件，難以真正綜合指揮協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作，基層安委會的綜合協(xié)調(diào)功能大大削弱。

1.2 相關(guān)職能部門的安全監(jiān)管責(zé)權(quán)不清

《安全生產(chǎn)法》中第九條明確規(guī)定縣級安監(jiān)部門負(fù)責(zé)履行綜合監(jiān)管職能，行業(yè)安全監(jiān)管職能則由縣政府有關(guān)職能部門承擔(dān)。但在實際工作中，行業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管的關(guān)系沒有理順，職責(zé)指向性不明，在界定綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的職能時，安監(jiān)部門和其它職能部門有著很大的認(rèn)知差異，于是就出現(xiàn)了職能交叉、職責(zé)不清，關(guān)鍵時刻各部門間推諉扯皮的現(xiàn)象[3]。有些行業(yè)領(lǐng)域是由多部門形成的“九龍治水”的監(jiān)管格局，更使得綜合監(jiān)管難以得到有效的實施和落實。雖然我國明確了“管行業(yè)必須管安全”，但在具體的安全生產(chǎn)工作中很難劃分各個職能部門的具體安全監(jiān)管職責(zé)，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的范圍被無限擴大，安監(jiān)部門承擔(dān)了許多本屬于行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作。

1.3 基層安監(jiān)部門責(zé)權(quán)不匹配

大多數(shù)的安全生產(chǎn)行政審批權(quán)限集中在省、市兩級，日常安全監(jiān)管工作由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級安監(jiān)部門落實。在對央企所屬的企業(yè)的安全監(jiān)管，縣級安監(jiān)部門只有監(jiān)管權(quán)限沒有行政處罰權(quán)。在《安全生產(chǎn)法》等法律中，并未明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力，雖然縣級安監(jiān)部門可將部分行政執(zhí)法權(quán)委托至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于缺乏法律強制力作為保障，委托執(zhí)法落實情況參差不齊。在基層安監(jiān)部門有限的權(quán)利后面，安監(jiān)系統(tǒng)“盡責(zé)免責(zé)”機制卻還未健全，基層安全監(jiān)管人員由于監(jiān)管不力而受到行政處分甚至是刑事追責(zé)的案例不在少數(shù)?；鶎影脖O(jiān)部門“責(zé)大權(quán)小”，面臨監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任不匹配的問題。

1.4 基層安全監(jiān)管人員激勵機制不健全

基層安全監(jiān)管人員面臨巨大的工作壓力和繁瑣的工作任務(wù)，卻不能公平享受相應(yīng)的待遇。部分基層安監(jiān)部門定為公益一類事業(yè)單位，其崗位等級有限且晉升機制不完善，監(jiān)管人員不能享受公務(wù)員職務(wù)與職級并行的發(fā)展方式，上升空間受限。安監(jiān)崗位津貼待遇差，基層安全監(jiān)管干部要經(jīng)常深入危險環(huán)境工作，卻與公安、政法等部門的崗位津貼補助待遇存在差距。

1.5 基層安全監(jiān)管力量單一

我國安全監(jiān)管工作以政府監(jiān)管為主，監(jiān)管力量相對單一，而西方發(fā)達國家職業(yè)安全監(jiān)管中工會組織、保險公司、安全協(xié)會、行業(yè)協(xié)會協(xié)同政府機構(gòu)或完全受權(quán)進行監(jiān)管工作。雖然安全監(jiān)管權(quán)力集中有利于政令貫徹執(zhí)行，但在實際基層安全監(jiān)管工作中，政府“獨攬大權(quán)”和安全監(jiān)管人員配置嚴(yán)重不足、安全監(jiān)管人員專業(yè)素養(yǎng)不足之間的矛盾卻異常突出。

2 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制問題對策

2.1 強化安委會的綜合協(xié)調(diào)職能

為解決安委辦綜合指揮協(xié)調(diào)力量薄弱的問題，可將安委辦從安監(jiān)部門中剝離，設(shè)置專門的人員經(jīng)費，實現(xiàn)獨立辦公。林佳[4]等提出安委辦作為安委會的日常工作機構(gòu)，要準(zhǔn)確定位自己的安全監(jiān)管職責(zé)，絕不能越位、錯位開展安全監(jiān)管工作，要善于爭取和依靠政府領(lǐng)導(dǎo)和各安委會成員單位的支持，在綜合協(xié)調(diào)中逐步樹立自己的社會認(rèn)知度和權(quán)威性，強化安委會的綜合協(xié)調(diào)職能。從國家層面改革?；泛头敲旱V山領(lǐng)域的安全監(jiān)管方式，危險化學(xué)品的安全監(jiān)管可以仿照國家煤礦安全監(jiān)察體制，設(shè)立專門的?；钒踩O(jiān)管機構(gòu)，同時，將非煤礦山的安全監(jiān)管納入國家煤礦安全監(jiān)察體制，這樣安監(jiān)部門就可以騰出空余的“手”來實現(xiàn)綜合監(jiān)管的職能。

2.2 落實行業(yè)主管部門安全監(jiān)管職責(zé)

為督促各行業(yè)主管部門各司其職，抓好各自領(lǐng)域的安全監(jiān)管工作，安委會通過建立各行業(yè)領(lǐng)域登記建檔機制，使各生產(chǎn)經(jīng)營單位都能找到自己的行業(yè)主管部門。此外，重視制度建設(shè)，如例會制度，協(xié)調(diào)溝通機制，督查機制，考核機制等，通過制度的建立和落實來督促各部門履行安全監(jiān)管職責(zé)。為改變部分行業(yè)領(lǐng)域是由多部門監(jiān)管的“九龍治水”的監(jiān)管格局，安委會下可設(shè)置專門的行業(yè)安委會，由行業(yè)安委會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌解決本行業(yè)的重大安全生產(chǎn)問題。

2.3 賦予基層安全監(jiān)管機構(gòu)權(quán)限

針對大多數(shù)的安全行政審批權(quán)限集中在省、市兩級的現(xiàn)實，省、市安監(jiān)部門可在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)下放部分的行政審批權(quán)。國家要完善基層安監(jiān)立法工作，將縣級安監(jiān)部門定為行政執(zhí)法機構(gòu)，賦予縣級安監(jiān)部門對中央所屬企業(yè)的行政處罰權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機構(gòu)行政執(zhí)法主體資格，使基層安全監(jiān)管“權(quán)責(zé)相當(dāng)”。詹瑜璞[5]等提出建立縣區(qū)安監(jiān)局直屬的安全工程監(jiān)測站，取代現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安監(jiān)站，定性為事業(yè)機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，建立一支安全技術(shù)專業(yè)人員隊伍，以加強其力量，開展所有的安全工程監(jiān)測等技術(shù)服務(wù)工作。

2.4 完善安全監(jiān)管獎懲機制

基層政府要明確“盡責(zé)免責(zé)”原則，對已經(jīng)依法履行了安全監(jiān)管職責(zé)的人員，不應(yīng)追究其罰責(zé)不對等的法律責(zé)任，從事安全監(jiān)管的人員也要認(rèn)真履職，馬超[6]從做好崗位本職工作、工作方法方式、落實責(zé)任主體等方面進行了闡述如何做到盡責(zé)免責(zé)。將縣級安監(jiān)部門定為行政執(zhí)法機構(gòu)，享受公務(wù)員應(yīng)有的待遇。此外，提高安監(jiān)崗位津貼補助等福利待遇。

2.5 借社會力量“助力”安全監(jiān)管

基層安監(jiān)部門除了要優(yōu)化自身人員專業(yè)結(jié)構(gòu)外，還應(yīng)充分利用社會力量。政府部門可以利用組織優(yōu)秀企業(yè)或安全員的力量彌補基層安全技術(shù)支撐不足的缺陷。政府還可以采取購買中介技術(shù)服務(wù)的方式，將精力放在企業(yè)安全規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及開展執(zhí)法監(jiān)察上，提高安全監(jiān)管的效能，企業(yè)也能避免因缺乏專業(yè)技術(shù)監(jiān)管人員而導(dǎo)致一些事故隱患不能得到及時排查和治理的狀況。模仿西方發(fā)達國家職業(yè)安全監(jiān)管方式，讓工會組織、保險公司、安全協(xié)會、行業(yè)協(xié)會協(xié)同政府機構(gòu)或完全受權(quán)進行監(jiān)管工作。陳國華[7]提出加快構(gòu)建各行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)及其與政府層級綜合監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，鼓勵各中介組織、機構(gòu)、廣大團體參與到安全生產(chǎn)監(jiān)督工作當(dāng)中，形成全社會共同參與的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。

3 結(jié)束語

中國政府網(wǎng)公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中就明確提出改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制改革勢在必行。本文通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行基層安監(jiān)部門體制機制存在的問題，主要有基層安委會的綜合協(xié)調(diào)功能薄弱，相關(guān)職能部門安全監(jiān)管責(zé)權(quán)不清，基層安全監(jiān)管責(zé)權(quán)不匹配，安全監(jiān)管人員激勵機制不健全，安全監(jiān)管力量單一等體制機制性問題，這些問題制約著我國基層安全生產(chǎn)工作的良性發(fā)展，對此，本文在充分考慮基層監(jiān)管工作的特點和實際的基礎(chǔ)上從強化安委會的綜合協(xié)調(diào)職能，落實行業(yè)主管部門安全監(jiān)管職責(zé)，賦予基層安全監(jiān)管機構(gòu)權(quán)限，完善安全監(jiān)管獎懲機制，借社會力量“助力”安全監(jiān)管等六個方面提出了相對應(yīng)的對策措施，具有一定的理論和實際意義。

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[5] 詹瑜璞,孔繁燕.基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制研究——關(guān)于安全生產(chǎn)法律制度實施與完善的研究（一）[J].中國安全生產(chǎn)學(xué)報,2009,19(10)：59-65

[6] 馬超.試議安全生產(chǎn)事故盡職免責(zé)[J].電子世界,2014,(4)：199-200

[7] 陳國華,王新華.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期廣東省安全生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀及其發(fā)展模式研究[J].工業(yè)安全與環(huán)保,2013,39(2)：71-74