基于亳州市利辛縣實(shí)踐的空心村形成機(jī)理及治理研究

錢曉鐘，吳曉月，宋鑫煜

(1.安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽合肥 230036)

2005年安徽省總?cè)丝?常住人口，下同)6 114.00萬，其中農(nóng)村人口3 943.53萬，城鎮(zhèn)化率為35.5%；2015年全省總?cè)丝? 143.60萬，其中農(nóng)村人口3 041.10萬，城鎮(zhèn)化率為50.5%。也就說，2005—2015年，安徽省農(nóng)村人口減少了902.43萬，城鎮(zhèn)化率提高了15百分點(diǎn)。所以，從理論上講，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)村人口減少，村莊用地面積也應(yīng)隨之減少。但實(shí)際上，2005年安徽省農(nóng)村村莊用地面積103.0萬hm2，2015年為113.3萬hm2，即隨著農(nóng)村人口的減少，村莊用地面積卻增加了10.3萬hm2。這10年，安徽省通過實(shí)施“整村推進(jìn)、土地整治”“增減掛”等項(xiàng)目，還復(fù)墾了大量的村莊用地，騰出的指標(biāo)用于發(fā)展城鎮(zhèn)和補(bǔ)充耕地等?！笆濉逼陂g，安徽省整治農(nóng)村建設(shè)用地1.5萬hm2，復(fù)墾騰退農(nóng)村村莊用地1.2萬hm2，即全省農(nóng)村建房占地速度與規(guī)?？煊谵r(nóng)村村莊用地整治復(fù)墾速度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，造成上述現(xiàn)象的根本原因是農(nóng)民違法占地建房。在新增宅基地中，70%以上屬于違法占地，使“一戶多宅”“超標(biāo)準(zhǔn)占地”“建新不拆舊”成為常態(tài)，很多是宅田合一的“田中房”。新建農(nóng)房中，有的是老一輩為小一輩“置業(yè)”，無人居??；大多數(shù)是年輕人結(jié)婚，女方要求男方必須建一棟樓房，婚后小兩口外出務(wù)工，導(dǎo)致“人走樓空”，使農(nóng)村原本已有大量閑置農(nóng)房“雪上加霜”[1]。鑒于此，研究新空心村形成機(jī)理及其治理方略，既是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、有效保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論需求，更是實(shí)踐的要求。

1 空心村形成及其演變特征

1.1空心村演變階段分析農(nóng)村居民點(diǎn)空心化主要分為2個(gè)階段，即空心村階段和新空心村階段。空心村階段包含了萌芽期、擴(kuò)張期、形成期、穩(wěn)定期，而新空心村階段則是回復(fù)期[2]。

1.1.1空心村階段。

(1)萌芽期。新中國成立后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分富裕起來的農(nóng)民開始有了建造新住宅的能力和打算。由于新中國社會穩(wěn)定，形成了“夜不閉戶，路不拾遺”的良好社會風(fēng)尚。因此，為了尋求良好的居住環(huán)境，這些先富起來的人開始在村莊外圍選地建房，村內(nèi)老宅基地殘存，空心村開始出現(xiàn)。這一時(shí)期，富裕起來的農(nóng)民畢竟少數(shù)，因而空心村發(fā)展緩慢，處于萌芽時(shí)期。

(2)擴(kuò)張期。改革開放后，很多外出務(wù)工農(nóng)民的收入普遍提高，同時(shí)20世紀(jì)60年代出生的人口到了成婚年齡，急需新建住房[3]。于是，在村莊外圍修建新房的浪潮開始出現(xiàn)，村莊規(guī)模擴(kuò)大，開始了漫長的空心村擴(kuò)張期。

(3)形成期。21世紀(jì)初，由于城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，高額的工資收入吸引了大批農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工。這一時(shí)期，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村人口迅速下降，農(nóng)村住宅大量空置，甚至整個(gè)村莊荒蕪，為空心村形成期。

(4)穩(wěn)定期。中共十六大以后，由于新農(nóng)村建設(shè)逐漸開展，農(nóng)村受到城市驅(qū)動(dòng)的影響減弱。新農(nóng)村建設(shè)過程中農(nóng)村生活環(huán)境得到了極大的改善，農(nóng)民即便處于農(nóng)村也能有一個(gè)不錯(cuò)的收入來源，此時(shí)農(nóng)村受到城市的吸引減弱，人口相對穩(wěn)定下來，空心村的擴(kuò)張進(jìn)入了一個(gè)相對穩(wěn)定的時(shí)期[4]。

1.1.2新空心村階段。新空心村形成主要是因?yàn)榈诙r(nóng)民工達(dá)到成婚年齡后，在農(nóng)村建房成婚后繼續(xù)返回城市務(wù)工，空置出大量新房的現(xiàn)象。由于建設(shè)用地指標(biāo)緊張，政府無地供給，所以絕大多數(shù)新宅都是違法占用自己的承包地建成的。

新空心村階段即回復(fù)期，由于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的新村占用大量土地，而第二代農(nóng)民工在成婚建房后并沒有在農(nóng)村定居下來，而是繼續(xù)返回城市租房打工，形成了“兩棲現(xiàn)象”[5]。

1.2空心村演變特征

1.2.1外圍擴(kuò)張型。外圍擴(kuò)張型是最初的空心村演變形態(tài)，在人們生活水平提高后，原本緊湊型的居住環(huán)境不再符合人們需求，人們開始在村莊外圍建設(shè)新房，村莊的內(nèi)部逐漸空置。

1.2.2村莊撤并型。村莊撤并型即對幾個(gè)村莊實(shí)施村莊合并的方式，拆除原本的舊房，將農(nóng)戶的居住地集中起來建立新房。這種方式可以很好地節(jié)約土地資源，改善農(nóng)民的生活條件和居住環(huán)境[6]。

1.2.3“馬路經(jīng)濟(jì)”型。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通的通達(dá)程度成為了農(nóng)戶建房考慮的重要因素，當(dāng)前，新房建設(shè)往往是沿著公路兩側(cè)而建，導(dǎo)致老宅基地空置[7]?！榜R路經(jīng)濟(jì)”下農(nóng)戶對道路的追求主要是由于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施不完全，公路等設(shè)施不健全，鄉(xiāng)村的通達(dá)度不夠，農(nóng)戶只能依公路兩側(cè)建設(shè)新房。

1.2.4新村重建型。在新村建設(shè)的過程中，統(tǒng)一規(guī)劃的新村大量落成，但大多數(shù)新房都處于空置狀態(tài)，同時(shí)受到傳統(tǒng)觀念的影響，許多老宅人們不愿意拆除[8]。

1.2.5整村荒蕪型。在我國一些偏遠(yuǎn)山區(qū)或者貧困農(nóng)村地區(qū)，由于當(dāng)?shù)剡^于貧困，新一代青年基本都選擇外出求學(xué)或打工，富裕起來的人們開始遷居到條件較好的城鎮(zhèn)，村莊原流失的勞動(dòng)力得不到補(bǔ)充，人口急劇縮減，村莊開始出現(xiàn)荒蕪現(xiàn)象。

1.3空心村成因

1.3.1經(jīng)濟(jì)因素。隨著城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)差異不斷擴(kuò)大，農(nóng)村發(fā)展既缺少勞動(dòng)力又缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)比較效益低使得農(nóng)民不再有種地的積極性，而是選擇進(jìn)城務(wù)工或投資開辦小企業(yè)，農(nóng)村留守人群基本是老人、婦女和兒童，無法支撐農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另一方面，年輕勞動(dòng)力在城市依靠其智力和體力較容易賺錢，很少愿意回鄉(xiāng)種地，他們中的一部分人賺錢回鄉(xiāng)后攀比建房，導(dǎo)致大量耕地被占。這些年輕人建房后并不居住，再次進(jìn)城后形成一批新的空心村。

土地曾是農(nóng)民的命根子，但是，因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受市場因素的影響，收益的不確定性讓農(nóng)民逐漸放棄了土地耕種。農(nóng)民用承包地建房帶來的效益遠(yuǎn)比種糧食高，擁有新房滿足了農(nóng)民主觀上的要求，這種滿足程度超過了放棄耕地帶來的損失。放棄耕地建設(shè)房屋已經(jīng)成為大多數(shù)農(nóng)村耕地承包者的選擇[9]。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有限，農(nóng)村道路的建設(shè)滯后，雖然現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村有了水泥路，但是在新空心村形成的前期，農(nóng)村道路幾乎沒有排水系統(tǒng)；此外農(nóng)村的老房子也因?yàn)槟昃檬蕹蔀槲７?。交通不便加上房屋安全隱患，村民選擇另擇地址新建房屋或者直接搬走，形成了新空心村。

1.3.2制度因素。我國農(nóng)村城市發(fā)展水平差異大，主要體現(xiàn)在戶籍制度及其附屬的各種保障和社會福利。擁有城市戶口的城市居民享有多方面的社保，而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民雖然為城市建設(shè)做出了很大貢獻(xiàn)，卻不能獲得城市戶口并享受其種種福利和保障，他們不能在城市終老[10]。因此，這些人就會選擇在農(nóng)村自己建房，作為回鄉(xiāng)的后盾和保障，致使新空心村形成。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善也是形成新空心村不可或缺的因素。農(nóng)村土地雖然屬于集體所有，可是屬于哪一級所有仍很模糊，給土地管理帶來了相當(dāng)大的困難。法律的滯后性難以保障農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的既得收益，造成了農(nóng)民寧愿將農(nóng)村住房空置也不愿意轉(zhuǎn)讓的問題，即農(nóng)民在外圍建造新宅后，因舊宅無法得到有效的處置而形成了空心村[11]。

1.3.3觀念因素。一是農(nóng)民封建意識濃厚。很多人迷信風(fēng)水隨意選擇宅基地，造成村莊無規(guī)劃，建房散亂無秩序，形成空心村。二是舊宅的翻建難度大。因農(nóng)民對舊宅有一種根的情節(jié)，認(rèn)為是上一代傳承下來的，不可以輕易處置，導(dǎo)致建新房不拆舊房而形成空心村。三是節(jié)約集約用地意識不強(qiáng)。很多農(nóng)民認(rèn)為，建了房子土地就是自己的，沒有意識到土地的所有權(quán)問題，隨意侵占土地，認(rèn)為占地規(guī)模越大越氣派，導(dǎo)致土地粗放利用成為常態(tài)，形成現(xiàn)實(shí)意義上的空心村。

1.3.4法律因素。法律的執(zhí)行力度不夠。在當(dāng)前的執(zhí)法過程中，由于空心村已經(jīng)大量形成，相關(guān)政府部門在執(zhí)法的過程中遇到的是“法不責(zé)眾”的難題，有的干部擔(dān)心解決了違法占地的老問題，可能會引起人命關(guān)天的大問題，于是對違法占地建房聽之任之，造成新空心村的形成。

1.4空心村危害

1.4.1不利于有效利用土地資源。土地資源是人類社會生產(chǎn)過程中最重要的資源，是諸多生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)。我國人口眾多，人均耕地少,農(nóng)村宅基地閑置更加劇了人地矛盾?？招拇宓拇罅繑U(kuò)張，嚴(yán)重?fù)p耗了土地資源。

1.4.2不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市，農(nóng)民逐漸富裕起來，而在農(nóng)村大量建造新宅卻不居住的做法，既浪費(fèi)了耕地資源，又浪費(fèi)了大量的資金，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。

1.4.3不利于社會的穩(wěn)定。農(nóng)民和農(nóng)村問題始終是社會穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵,社會現(xiàn)代化的難點(diǎn)在農(nóng)村,農(nóng)民富裕、鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)?？招拇宓漠a(chǎn)生會導(dǎo)致人地矛盾加劇，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢下農(nóng)村逐漸將成為重心，因而如果不解決空心村問題，在以后的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中勢必引起各種矛盾，破壞社會的和諧穩(wěn)定。

2 亳州市利辛縣空心村治理實(shí)證研究

2.1利辛縣村鎮(zhèn)發(fā)展概況利辛縣農(nóng)村居民基本是自然聚居形成的,規(guī)模小，數(shù)量多，呈分散布局狀。村莊內(nèi)部住房布局混亂，占地規(guī)模大,占用耕地較多,基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境較差,不能形成聚居形態(tài)。大多數(shù)的村莊居民點(diǎn)布局都不合理，七零八落。

最近幾年,由于農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌向城市,從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不少人在城鎮(zhèn)安家落戶或是圍繞舊宅建新房等造成了舊宅基地閑置、荒蕪。而在建造新宅時(shí)往往大量侵占耕地，嚴(yán)重違反了國家法規(guī)。

2.2利辛縣空心村治理實(shí)踐

2.2.1對農(nóng)村宅基地合理規(guī)劃。首先對于空置宅基地，政府對其進(jìn)行整合改造轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地；其次對于成片空置的宅基地，政府采用有償退出的方式將土地整合利用；最后對于占用農(nóng)地的農(nóng)村宅基地，依法采用勸告、協(xié)調(diào)等方式制止違法行為[12]。

2.2.2制定農(nóng)村宅基地有償退出政策。利辛縣政府對閑置的農(nóng)村宅基地治理主要采取農(nóng)民自愿、合理補(bǔ)償、統(tǒng)一規(guī)劃的方式。對于申請宅基地退出的農(nóng)戶，可以向鎮(zhèn)政府提出申請，經(jīng)過嚴(yán)格審核后，方可批準(zhǔn)并開展宅基地有償退出工作。

宅基地的補(bǔ)償工作主要分為新村建設(shè)房和貨幣補(bǔ)償。對于退出宅基地后仍有意愿在農(nóng)村居住的農(nóng)戶，可以在規(guī)劃建設(shè)的新村為其解決一套新建房作為補(bǔ)償。對于宅基地退出后在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶，可以直接以貨幣的方式對其進(jìn)行補(bǔ)償。

退出后的宅基地，其處置方式主要是建造基礎(chǔ)設(shè)施、修建交通設(shè)施、轉(zhuǎn)化耕地和建設(shè)用地指標(biāo)等。如果退出后的宅基地規(guī)劃為建設(shè)用地，要根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理集體土地征收手續(xù)，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)[13]。

3 基于空心村治理實(shí)證研究的思考

3.1解決“法不責(zé)眾”的問題我國農(nóng)村住房建設(shè)過程中大量出現(xiàn)超占土地、占用農(nóng)村承包地等現(xiàn)象，在很大程度上是由于農(nóng)戶法律意識淡薄，沒有意識到超占土地或侵占耕地屬于違法行為，甚至誤認(rèn)為農(nóng)村承包地的承包經(jīng)營權(quán)為所有權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村違法建房成為常態(tài)，幾乎家家或多或少都存在類似行為，使得執(zhí)法難的問題長期存在。因此，安徽省應(yīng)依法適時(shí)啟動(dòng)地方立法權(quán)，制定相關(guān)法規(guī)，妥善解決“法不責(zé)眾”的問題，杜絕因?yàn)椤胺ú回?zé)眾”就擱置難題。

3.2探索宅基地有償退出機(jī)制

3.2.1確定農(nóng)村宅基地退出對象及退出規(guī)模。安徽省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作已基本完成，農(nóng)戶擁有宅基地的“家底”已基本摸清，即有關(guān)部門已經(jīng)掌握了每戶農(nóng)戶實(shí)有的宅基地規(guī)模。下一步，要結(jié)合安徽省不同區(qū)域的法定人均或戶均擁有的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村宅基地退出對象及退出規(guī)模。因此，通過農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒發(fā)給農(nóng)戶的《土地證》上要補(bǔ)充載明該農(nóng)戶應(yīng)有宅基地面積和實(shí)有宅基地面積，以及權(quán)源狀況等，為精準(zhǔn)識別宅基地退出對象，推進(jìn)“因類施策”的宅基地退出機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

3.2.2建立農(nóng)村宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化必須要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題和城鎮(zhèn)建設(shè)的地源問題。與之對應(yīng)，必須同步推進(jìn)兩大舉措。

(1)發(fā)揮政府配置資源的引導(dǎo)作用。要依據(jù)中共十八大以來的一系列文件精神，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)和交易市場，搭建退出宅基地的供需平臺；要建立信息互通、共享的省、市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))4級交易平臺，解決宅基地供需信息不對稱的問題；依據(jù)宅基地“三權(quán)”分置的現(xiàn)狀和權(quán)源性質(zhì)，合理分割宅基地資產(chǎn)，解決宅基地交易后的利益分配問題；要確保市民化的農(nóng)民“住有所居，勞有所得，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，學(xué)有所教”，逐步降低土地的保障功能。

(2)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要遵循土地權(quán)利平等的原則，實(shí)行退出的宅基地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，充分顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，讓農(nóng)民有獲得感，激勵(lì)其自愿釋放手中所擁有的宅基地。

3.2.3推進(jìn)“因類施策”的宅基地退出倒逼機(jī)制。“一戶一宅”是農(nóng)民依法享有的居住權(quán)，“一戶多宅”“建新不拆舊”“超標(biāo)準(zhǔn)占地”等現(xiàn)象，屬于違法行為，必須糾正。實(shí)際運(yùn)作中，要依據(jù)權(quán)源性質(zhì)，因類施策，循序漸進(jìn)地推進(jìn)，切忌“一刀切”。

(1)屬于繼承房產(chǎn)的，采取收購的方式激勵(lì)其退出，對不愿退出的繼承人采用有償使用制度；對于“建新不拆舊”的，采取加成收費(fèi)或補(bǔ)貼退出的辦法加以解決；對于極個(gè)別“搞特殊”形成一戶多宅的，要依法嚴(yán)肅處理。

(2)屬于歷史形成的超占農(nóng)戶，若其自愿退出，應(yīng)給予合理的補(bǔ)貼，不愿退出的采用有償使用制度；屬于新超占農(nóng)戶，超出部分應(yīng)依法收歸集體所有，或加成收費(fèi)。

3.3有序推進(jìn)宅基地“三權(quán)”分置2018年中央一號文件提出，要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。遵循“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變”的改革原則，推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的基本思路就是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，其根本目的是盤活閑置宅基地和其上的閑置農(nóng)房。

3.3.1推進(jìn)農(nóng)房改客房，為鄉(xiāng)村旅游提供住宿保障。鄉(xiāng)村旅游的首要問題是居住和餐飲，這個(gè)問題不解決將嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，因?yàn)闊o地建房。安徽省望江縣雷池鎮(zhèn)在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，采取租賃農(nóng)房或農(nóng)房入股的形式，將農(nóng)房改為客房。

3.3.2推進(jìn)農(nóng)房改景房，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)房改造融合發(fā)展。有幾百年乃至上千年歷史的徽派建筑具有深厚的文化底蘊(yùn)，但卻經(jīng)過了“破舊立新”“拆房異地建景”等多次浩劫。一些散布于鄉(xiāng)村的莊院，古樸優(yōu)雅，卻被千篇一律的現(xiàn)代建筑所取代。痛心疾首之余，人們開始痛定思痛，亡羊補(bǔ)牢。當(dāng)今，一些地方政府開始在對古建筑進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，實(shí)施搶救性保護(hù)措施，統(tǒng)一修繕，修舊如舊，留住鄉(xiāng)愁，將農(nóng)房改造成景觀房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

3.3.3嘗試宅基地“返租倒包”，變農(nóng)民為股民。安徽省合肥市廬陽區(qū)三十崗鄉(xiāng)利用區(qū)位優(yōu)勢，由村集體出面租賃閑置農(nóng)房，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造后再進(jìn)行發(fā)包，用于發(fā)展農(nóng)家樂等城郊型旅游產(chǎn)業(yè)。村集體再將租賃的農(nóng)房租金折算成股份參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，年終分紅，使農(nóng)民成為“股民”。

4 結(jié)語

村莊聚合是村莊發(fā)展的特定規(guī)律和形式，城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程同時(shí)應(yīng)是農(nóng)村村莊用地減少的過程。但是，空心村的形成卻與上述規(guī)律相悖。研究結(jié)果表明，空心村治理與整治，首先，要解決“法不責(zé)眾”的問題，讓違法占地建房的農(nóng)民敬畏法律，消除違法侵占耕地的僥幸心理；其次，要建立宅基地有償退出機(jī)制，要“因類施策”，不能搞“一刀切”；第三，要采取不同模式，有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，盤活閑置農(nóng)房，這是解決空心村問題的根本途徑。