城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新農(nóng)村建設(shè)研究

彭東海，王秋鳥

(1.海南(澄邁)金馬現(xiàn)代物流中心管理委員會，海南澄邁 571926；2.澄邁城市建設(shè)投資有限公司，海南澄邁 571900)

城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)國家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平或城鎮(zhèn)化水平發(fā)展到一定程度的必然選擇。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年我國城鎮(zhèn)化率為58.52%，比2016年提高1.17百分點(diǎn)，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中共十八大首次明確提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決中國“三農(nóng)”問題的根本途徑，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮[1]。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，這就必然要對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、人口、居民點(diǎn)等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，改變農(nóng)村落后的面貌，以此來推動城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程；同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，就要不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，讓更多的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，使農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口，新農(nóng)村建設(shè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然途徑和選擇。

現(xiàn)階段，隨著城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化不斷地發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)也取得了較大的成效：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)民收入大幅提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得新成效，民生問題不斷改善。但長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村，與城市仍存在較大差距，且在新農(nóng)村建設(shè)過程中存在諸多問題。

1 新農(nóng)村建設(shè)過程中存在的問題

1.1缺乏合理統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)，村莊建設(shè)集約化程度低，布局混亂規(guī)劃在新農(nóng)村建設(shè)中起著引領(lǐng)的作用，是新農(nóng)村建設(shè)的總藍(lán)圖，決定了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向，對規(guī)范、指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)起著舉足輕重的作用，然而當(dāng)前村莊規(guī)劃重點(diǎn)放在“集中開發(fā)新村”，偏重村居建設(shè)，對新農(nóng)村的建設(shè)缺少全盤考慮。由于沒有得到充分的社會參與和專家論證，缺乏合理統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)，村莊呈“蔓延式”向外擴(kuò)張，盲目、無序建設(shè)，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，土地利用粗放，造成了土地資源的極大浪費(fèi)[2-3]：一方面是“空心村”占用土地，耕不能耕，用不能用，造成大量土地閑置；另一方面是耕地資源不斷減少，不僅給耕地保護(hù)工作帶來很大壓力，而且影響到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

有些新農(nóng)村規(guī)劃不結(jié)合自身特點(diǎn)，只是照搬照抄、“重復(fù)模仿”城鎮(zhèn)規(guī)劃，或是跟著主觀走，忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際的功能定位、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等自身的發(fā)展因素，導(dǎo)致新村建設(shè)盲目無序，布局混亂，土地利用效率低下，使得新農(nóng)村建設(shè)難以實(shí)施，出現(xiàn)“只見新房、不見新村”的現(xiàn)象。

1.2基層干部認(rèn)識及觀念存在偏差，難以發(fā)揮正確的指導(dǎo)作用建設(shè)新農(nóng)村，規(guī)劃是“龍頭”，也是基礎(chǔ)，村莊規(guī)劃在促進(jìn)優(yōu)化村莊空間布局和統(tǒng)籌配置空間資源等方面起著引領(lǐng)作用。然而，目前基層規(guī)劃建設(shè)管理隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，對新農(nóng)村建設(shè)缺乏全面、系統(tǒng)、正確的認(rèn)識和理解，規(guī)劃中不仔細(xì)考察村莊的實(shí)際情況,只是聽聽匯報(bào)、看看樣圖就定目標(biāo)，對規(guī)劃的認(rèn)識不全面、不科學(xué)，使得新農(nóng)村建設(shè)難以按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求來進(jìn)行。

在建設(shè)管理過程中，以偏概全，只注重形式，將新農(nóng)村建設(shè)等同于“新村”建設(shè)，有些甚至認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)就是建新房、修道路，以蓋了幾棟房、建了幾幢樓、硬化幾條道路來衡量新農(nóng)村建設(shè)的成效，忽視了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、科技教育建設(shè)等方面的工作，缺乏引導(dǎo)農(nóng)村加快生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效措施。

1.3農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)較少，主體作用發(fā)揮不強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)過程中，政府部門缺少實(shí)地調(diào)查及宣傳，農(nóng)民沒有廣泛參與，意愿和利益訴求難以實(shí)現(xiàn)；甚至存在片面的政績觀，對村莊規(guī)劃建設(shè)的實(shí)效性不關(guān)注，完全沒有考慮到農(nóng)民的利益和意愿，損害了農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性[4]。有些村民對新農(nóng)村建設(shè)認(rèn)識模糊，認(rèn)為就是整個(gè)村莊全拆全建，新建住房會加重負(fù)擔(dān)，道路、管網(wǎng)及某些項(xiàng)目的實(shí)施會占用自家的土地，甚至出現(xiàn)抵觸情緒；有些則認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府工程，過分等待政府資金投入建設(shè)，依賴思想嚴(yán)重，缺乏自覺參與意識，因此參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性不高，沒有真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。

1.4土地制度不完善，土地流轉(zhuǎn)受阻我國現(xiàn)行土地制度禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，尤其是進(jìn)入房地產(chǎn)市場，這樣就造成了國有土地與集體土地產(chǎn)權(quán)的不平等，阻礙了農(nóng)民集體參加工業(yè)化、城鎮(zhèn)化,造成集體土地使用效率低，損害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益[5]。同時(shí)，由于缺乏完備的法律規(guī)定和規(guī)范的操作程序，當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)主要由地方政府和村集體組織為推動力量，甚至強(qiáng)行推動開展土地流轉(zhuǎn)，沒有尊重農(nóng)民的意愿，忽視土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民收益的主體地位，使他們的合法權(quán)益受到侵害，因此農(nóng)民不愿放棄自己手中的土地，使得土地流轉(zhuǎn)受到阻礙。

1.5公共服務(wù)供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善基本公共服務(wù)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段和總體水平，為保障社會全體成員的基本福利水平，滿足社會成員基本需求所提供的公共服務(wù)，主要包括基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)，也是廣大城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的公共服務(wù)。我國長期分立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加上推行的偏向城市型的公共服務(wù)供給機(jī)制，使農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給明顯不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的生存條件和發(fā)展機(jī)會不均等。

在義務(wù)教育方面，農(nóng)村學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備和師資水平都遠(yuǎn)低于城市，使得農(nóng)村學(xué)生無法享受同等數(shù)量和同等質(zhì)量的教育服務(wù)，影響其進(jìn)入高等教育階段的機(jī)會，進(jìn)而制約其個(gè)人能力的提升和以后就業(yè)的發(fā)展[6]。

在勞動就業(yè)領(lǐng)域，大多數(shù)的農(nóng)村剩余勞動力需要進(jìn)城解決就業(yè)問題，由于戶籍二元制度的壁壘，進(jìn)城務(wù)工人員面臨著不公平的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)條件，只能進(jìn)入工資待遇低、福利保障低和工作環(huán)境差的工作崗位。

在生活和社會保障方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)村居民收入來源少，城鄉(xiāng)居民收入差距較大，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和民政部2013—2016年公布的社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(表1)：近幾年，我國城鄉(xiāng)居民的人均年收入和低保補(bǔ)助都在不斷提高，文教娛樂消費(fèi)也有所增加，但農(nóng)村與城市相比仍然有較大差距，農(nóng)村居民的生活水平偏低。農(nóng)村基本公共服務(wù)的短缺，限制了農(nóng)村的發(fā)展，影響了農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，降低了農(nóng)村抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，加劇了城鄉(xiāng)差距，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的步伐。

表12013—2016年城鄉(xiāng)居民人均年收入、低保補(bǔ)助和文教娛樂消費(fèi)情況

Table1Theannualper-capitaincome,allowanceforlowincome,consumptionofeducationandentertainmentofurbanandruralresidentsfrom2013to2016元/(人·a)

年份Year人均可支配收入Annual per-capita income城市Urban農(nóng)村Rural低保補(bǔ)助Allowance for low income城市Urban農(nóng)村Rural文教娛樂消費(fèi)Consumption of education and entertainment城市Urban農(nóng)村Rural201326 4679 4303 6661 6091 988755201428 84410 4893 8451 6712 142859201531 19511 4224 2281 9002 383969201633 61612 3634 6472 2122 6381 070

注：數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和民政部歷年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

Note:The data came from theChinaStatisticalYearbookand statistical communique of social service development in the Ministry of Civil Affairs

在基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面，衛(wèi)生資源大多集中在城市，農(nóng)村公共衛(wèi)生投入不足, 農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員技術(shù)水平低，且每千人技術(shù)人員和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位較少，衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)備不齊全且比較落后，公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，基本醫(yī)療保障仍然處于較低水平；農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健消費(fèi)不足，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健消費(fèi)差距較大，農(nóng)村居民看病難的問題依然比較突出(表2)。

表22013—2016年城鄉(xiāng)每千人衛(wèi)生技術(shù)員、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位和醫(yī)療保健消費(fèi)情況

Table2Thenumberofhealthtechnicians,hospitalbeds,medicineandmedicalservicesperthousandurbanandruralresidentsfrom2013to2016

年份Year每千人衛(wèi)生技術(shù)員Number of health technicians per thousand people∥人城市Urban農(nóng)村Rural每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)Number of hospital beds per thousand people∥床城市Urban農(nóng)村Rural醫(yī)療保健消費(fèi)Health care consumption∥元/(人·a)城市Urban農(nóng)村Rural20139.183.647.363.351 13666820149.703.777.843.541 306754201510.213.908.273.711 443846201610.794.048.413.911 631929

注：數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》

Note: The data came from theChinaStatisticalYearbook

2 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)進(jìn)入“以工促農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)將是未來長期時(shí)間內(nèi)的任務(wù)和目標(biāo)。針對我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中新農(nóng)村建設(shè)過程中存在的問題，從以下5個(gè)方面探討推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇。

2.1全面科學(xué)編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局新農(nóng)村的建設(shè)需要規(guī)劃來引領(lǐng)，應(yīng)按照“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、分類指導(dǎo)”的原則，全面考慮地域環(huán)境、資源條件、產(chǎn)業(yè)特色和村莊的規(guī)模，分類分級地搞好村莊規(guī)劃，堅(jiān)持人與自然和諧相處，注重保護(hù)耕地，做到科學(xué)合理，統(tǒng)籌兼顧，并廣泛征求和吸納基層干部和農(nóng)民群眾的意見和建議，組織專家充分研究論證，保證規(guī)劃的科學(xué)性，提高可行性和可操作性。同時(shí)，應(yīng)摒棄以往城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃體系，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，編制完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃等，形成城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展[7]。

新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)龐大的社會系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，村莊規(guī)劃是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工作任務(wù)，必須采取相應(yīng)的保障措施，明確實(shí)施要求、操作規(guī)程、法律責(zé)任等，才能保障新農(nóng)村建設(shè)有步驟、有重點(diǎn)和循序漸進(jìn)地開展。

2.2強(qiáng)化基層干部規(guī)劃意識，提高基層管理隊(duì)伍素質(zhì)通過對基層干部進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)和參觀考察，強(qiáng)化他們的規(guī)劃意識，牢固樹立“規(guī)劃即法”的思想，任何單位和個(gè)人不得隨意更改，防止出現(xiàn)“一屆村委，一個(gè)規(guī)劃”的現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和連續(xù)性，要強(qiáng)化規(guī)劃管理監(jiān)督，建立完善的督促檢查機(jī)制，規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，就應(yīng)該把規(guī)劃的實(shí)施納入地方管理辦法，嚴(yán)格執(zhí)行，要求各級各部門認(rèn)真履行工作職責(zé)，共同推動新農(nóng)村建設(shè)的組織和實(shí)施。

規(guī)劃建設(shè)管理隊(duì)伍在新農(nóng)村建設(shè)過程中引領(lǐng)著農(nóng)村的發(fā)展方向，對新農(nóng)村建設(shè)起著重要的推動作用，因此應(yīng)建立健全村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)基層規(guī)劃建設(shè)和管理機(jī)構(gòu)人員，加強(qiáng)對現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)管理人員的技術(shù)知識培訓(xùn)，建立起高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍，提升規(guī)劃建設(shè)管理和引領(lǐng)發(fā)展的水平，推動新農(nóng)村建設(shè)深入、持久和健康地開展下去。

2.3調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，提高農(nóng)民素質(zhì)，培育新型農(nóng)民新農(nóng)村建設(shè)是億萬農(nóng)民群眾自身的事業(yè)，需要農(nóng)民的參與，應(yīng)走群眾路線, 深入農(nóng)村調(diào)查研究，尊重農(nóng)民的意愿，充分保障他們在新農(nóng)村建設(shè)過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；深入宣傳動員，把新農(nóng)村建設(shè)同思想觀念更新結(jié)合起來，積極引導(dǎo)農(nóng)民從舊傳統(tǒng)、舊觀念中解放出來，讓農(nóng)民知道什么是新農(nóng)村，建設(shè)新農(nóng)村對自己有什么好處，樹立“自己家園自己建”的思想，充分調(diào)動農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用[8]。

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，農(nóng)民素質(zhì)直接決定著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的速度和質(zhì)量，決定著新農(nóng)村建設(shè)的水平。為了提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，需要加大對廣大農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度,建立農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，多渠道、多層次、多形式地對農(nóng)民進(jìn)行文化和科技知識培訓(xùn)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。

2.4建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，完善土地流轉(zhuǎn)制度相關(guān)的法律規(guī)范建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，有利于土地生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間得到合理、優(yōu)化配置，加快新農(nóng)村的建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要的意義[9]。國家應(yīng)推進(jìn)土地制度改革，打破城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，逐步建立規(guī)范體系完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使得包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營承包權(quán)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的前提下，都可以自主、有序地進(jìn)入土地市場公平、平等交易。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，對于我國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展及“三農(nóng)”問題的解決都是極為關(guān)鍵的因素[10]。因此，需要明確土地產(chǎn)權(quán)主體，完善土地產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī),制定詳細(xì)和健全的操作程序；協(xié)調(diào)土地主體利益和行為關(guān)系，切實(shí)搞好土地市場的科學(xué)宏觀調(diào)控和社會保障，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道[11]，從而使土地要素在城鄉(xiāng)之間暢通無阻地流動起來，提高資源配置效率, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展互利共贏。

2.5加大農(nóng)村公共服務(wù)的投入，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，不僅是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求，而且也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵舉措[12]。為滿足廣大農(nóng)民的公共服務(wù)需求，政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政支出力度，加快對農(nóng)田水利工程的建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加農(nóng)民收入；將民生類的基本公共服務(wù)供給放在首要位置優(yōu)先解決，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障等，保障農(nóng)村居民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[13]。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均等，造成社會分配不公，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡[14]。因此，國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策，逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村及其重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，加快農(nóng)村發(fā)展；改革戶籍制度，促使有條件農(nóng)民工能夠在城市落戶，逐步取消城鄉(xiāng)戶籍差別，確立平等的城鄉(xiāng)居民身份，保障公平獲得公共服務(wù)的權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。