國家治理模式轉(zhuǎn)型中的公共資源公地悲劇治理對策

董士忠，董夏馨

(1.安陽師范學(xué)院，河南 安陽 455000；2.華東政法大學(xué) 商學(xué)院，上海 松江 200063)

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是中央首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題，是黨在治國理政理念上的重大理論創(chuàng)新，標(biāo)志著黨對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律和社會主義建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了一個(gè)全新的高度。2017年習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利》中再次強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持全面深化改革?！粩嗤七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……?！眻?bào)告中提出了“國家治理體系”“社會治理體系”“鄉(xiāng)村治理體系”“網(wǎng)絡(luò)治理體系”“社區(qū)治理體系”“環(huán)境治理體系”“全球治理體系”等概念，豐富了國家治理的內(nèi)涵。

在國家治理、社會治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理、環(huán)境治理等領(lǐng)域中，公共資源的管理是治理的重要內(nèi)容，如果公共資源缺乏管理或管理不當(dāng)，常常會導(dǎo)致“公地悲劇”發(fā)生，治理的目標(biāo)也就最終難以如期實(shí)現(xiàn)。因此，如何采取有效措施或有效治理模式加強(qiáng)對公共資源管理以防范公地悲劇的負(fù)效應(yīng)，是提高公共資源管理能力和效能的關(guān)鍵所在。加強(qiáng)對公地悲劇治理問題的研究，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)重大理論和現(xiàn)實(shí)課題。

一、公共資源、公地悲劇的界定

1.公共資源

一般來說，人類群體在社會生產(chǎn)和生活中公有共用的基本資源都屬于公共資源，它包括自然界自然形成的自然資源，也包括社會中通過人類活動而形成的公共設(shè)施、公共物品，如各種公共教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施與服務(wù)，以及國防、司法、行政資源等。[1]這些自然資源(如森林、草原、礦藏、河流、空氣、陽光等)、公共設(shè)施(如公路、橋梁、港口、鐵路等)、公共信息(如政府公開信息、進(jìn)入公共領(lǐng)域的技術(shù)信息等)、公共產(chǎn)品(如政府提供的社會福利、社會治安秩序、法律規(guī)范等)等，通常為國家或特定社區(qū)的人們共同擁有或共同利用，產(chǎn)權(quán)一般不歸屬于個(gè)人，因而具有公共性特征。

2.公地悲劇

1968年，美國學(xué)者加列特·哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公地悲劇》(The Tragedy of the Commons)一文，提出了著名的公地悲劇理論，并迅速成為重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論被人們所普遍接受。哈丁以假設(shè)的對所有人都開放的公共牧場(即自然資源)為基礎(chǔ)，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為條件，“在這樣一個(gè)人人都被理性規(guī)則鎖定的系統(tǒng)里，每個(gè)人都被驅(qū)使在一個(gè)有限的牧場上無節(jié)制地增加自己的牲畜，結(jié)果是每個(gè)人都在追求自己最大利益的道路上走向共同毀滅。”[2]也就是說，在理性經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行個(gè)體理性選擇的邏輯下，對完全開放的稀缺性公共資源利用的結(jié)果必然導(dǎo)致資源的衰竭或毀滅，此即公地悲劇。公地悲劇理論最初應(yīng)用的主要領(lǐng)域是與人類生存密切相關(guān)的自然資源利用問題，后來逐漸擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境問題(如全球氣候變化、大氣污染、河流污染等)，進(jìn)而突破生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域而被廣泛應(yīng)用于各種公共資源治理問題。

二、公地悲劇治理的模式及利弊分析

造成公地悲劇的根源在于：個(gè)體對公共資源可以任意索取，個(gè)體的理性經(jīng)濟(jì)人行為使資源被無限度地索取，集體非理性行為加劇資源的破壞或枯竭，使用公共資源的人們可以將利用公共資源獲得的收益全部歸于個(gè)人，而將對公共資源利用帶來的資源破壞或枯竭、資源利用無序或不公平等后果歸由整個(gè)群體或社會共同承擔(dān)。

在國家治理層面上，公共資源管理始終是國家治理的核心，正是公共資源支撐著整個(gè)國家、社會和公民體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著現(xiàn)代社會日益嚴(yán)峻的自然資源枯竭、生態(tài)環(huán)境危機(jī)和人民群眾對獲得高質(zhì)量美好生活所需要的公共產(chǎn)品需求的日益提升，高效能的公共資源管理成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的內(nèi)容，也是防范公地悲劇產(chǎn)生的有效手段。國內(nèi)外學(xué)者對公共管理中的公地悲劇治理提出了多種理論，提供了不同的公地悲劇治理思路。

(一)單一主體治理模式

1．政府治理模式

古希臘哲學(xué)家亞里士多德指出，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！盵3]亞里士多德在這里揭示了個(gè)人對公共事務(wù)不關(guān)心或關(guān)心不足的境況。曼瑟爾·奧爾森更透徹地指出，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們的共同的或集團(tuán)的利益?！盵4]

這些認(rèn)知成為千百年來和當(dāng)代的人們探索公共資源治理路徑的理論基礎(chǔ)?！叭绻藗兿胍谶@個(gè)混亂的世界上避免毀滅，就必須對外在于他們個(gè)人心靈的強(qiáng)制力表示臣服?！盵5]因此，人們在公共資源治理路徑選擇上自然而然優(yōu)先選擇了政府治理，即依靠政府權(quán)威、警察體制和制裁實(shí)現(xiàn)治理的模式。實(shí)踐證明，人類社會共同體、國家、社區(qū)或團(tuán)體想要維系其共同的生存環(huán)境和秩序，就必須由國家或團(tuán)體中的權(quán)威者制定行為規(guī)范和制度，并要求成員共同遵循。創(chuàng)設(shè)制度規(guī)則從外部施加強(qiáng)制約束，可以有效克服或抑制人們在公共資源消費(fèi)中的集體非理性。

在政府治理模式中，單一依靠政府管控公共資源，需要處理好中央政府與地方政府的關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門之間的職能協(xié)調(diào)，需要政府頒行一系列的法律法規(guī)、政策、命令等規(guī)范，建立統(tǒng)一的制度體系，并且需要完備的政府組織機(jī)構(gòu)和人員以科層制方式完成管理和監(jiān)督事務(wù)。政府管理能力常常難以與社會生活的復(fù)雜性完全實(shí)現(xiàn)匹配，政府無力做到事無巨細(xì)均管理到位；政府在信息獲取、決策有效性、公職人員責(zé)任心、處理問題的時(shí)效性等方面存在的信息不對稱、決策偏差、管理成本過高、效率低下等方面的不足。這些不足抑制了政府單一主體治理的效能，政府失靈成為難以避免的現(xiàn)象。

2.產(chǎn)權(quán)私有下的市場治理模式

市場治理模式實(shí)質(zhì)上是在價(jià)值規(guī)律、市場價(jià)格機(jī)制、市場供求機(jī)制和市場法律制度體系共同作用下，由市場發(fā)揮對資源配置的決定性作用過程中，各類市場主體按照市場規(guī)則而形成的對公共資源利用和公地悲劇治理的行為模式。

在公地悲劇理論提出后，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)為公共資源治理和防范公地悲劇的負(fù)效應(yīng)開出的第一劑藥方是產(chǎn)權(quán)私有化。西方學(xué)者提出，“在自然資源和野生動植物問題上，要想避免公地悲劇，其唯一方法，就是創(chuàng)立一種私有財(cái)產(chǎn)制度來取代資源公有制度?！盵6]公共資源產(chǎn)權(quán)私有化理論以心理激勵(lì)理論和市場價(jià)值理論的結(jié)合為基礎(chǔ)，對提高公共資源管理的效能具有科學(xué)的一面，因?yàn)榍逦漠a(chǎn)權(quán)把對公共資源利用的收益和風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體得失直接聯(lián)系起來，只要市場供求關(guān)系、資源價(jià)格機(jī)制具有完備性，市場自身的資源配置功能必定對促進(jìn)公共資源利用趨向最優(yōu)狀態(tài)具有推進(jìn)作用。

然而，產(chǎn)權(quán)私有下的市場治理模式并不是全能的解決方案，其本身也存在不足。美國著名法學(xué)家和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Heller在1998年曾指出，資源或產(chǎn)權(quán)過度分割將造成碎片化，導(dǎo)致公共資源局部排他性過強(qiáng)，進(jìn)而造成資源使用不足，這就形成了“反公地悲劇”。因此，產(chǎn)權(quán)私有如果導(dǎo)致反公地悲劇，就大大減損了公共管理的效能。此外，比如流經(jīng)一國或特定社區(qū)且屬于共同生活基礎(chǔ)的河流、政府為社會提供的社會治安等公共產(chǎn)品，根本無法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)劃分；局部自然資源私有化誘發(fā)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)失衡將導(dǎo)致嚴(yán)重的整體負(fù)效應(yīng)，等等。因此，并不是所有的公共資源都適合產(chǎn)權(quán)私有化。更為重要的是，由于市場主體信息不對稱和利益訴求多元化，市場價(jià)格扭曲、市場機(jī)制失靈常常發(fā)生，由此造成的巨大資源浪費(fèi)是市場治理模式自身所無法避免的。

3.社區(qū)組織的自主治理模式

2009年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾利諾·奧斯特羅姆針對公共資源管理領(lǐng)域的公地悲劇，提出了社區(qū)自主組織自主治理模式的解決方案，為公地悲劇治理提供了又一條新的思路，此理論成就其獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。她認(rèn)為：在共同享有公共資源的特定群體中，在沒有政府管理模式和產(chǎn)權(quán)私有化下的市場模式存在的情況下，群體成員仍然可以在共同的價(jià)值、信念等共同意識的基礎(chǔ)上，借助于群體內(nèi)的輿論、信譽(yù)的約束力，通過合作在群體成員內(nèi)部達(dá)成一定的規(guī)則或規(guī)范，這些規(guī)則能夠?qū)δ承┕操Y源實(shí)現(xiàn)有效的自主治理。

但是，自主組織自主治理模式在某些類型的公共資源治理中具有獨(dú)特作用，但對另外一些領(lǐng)域公共資源的治理往往也會出現(xiàn)失靈，并不能解決所有公共資源治理問題，這一點(diǎn)與政府治理模式和市場治理模式都存在失靈的情況具有相似之處。此外，自主治理模式能夠形成并發(fā)揮作用，更多地依賴自主組織全體成員或大多數(shù)成員形成共同意識和持合作態(tài)度，在無政府狀態(tài)下，自主組織形成自主治理的效率低下，組織成本偏高，治理能力普遍較低。

(二)多主體協(xié)同治理模式

協(xié)同治理理論是在自然科學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同論和社會科學(xué)領(lǐng)域的治理理論融合的基礎(chǔ)上，形成的一種新興的社會治理理論。協(xié)同論是由西德的理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯于1971年創(chuàng)立的，是一門研究普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學(xué)。[7]協(xié)同論產(chǎn)生后，不僅在自然科學(xué)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，而且迅速遷延到社會科學(xué)領(lǐng)域，成為社會軟科學(xué)研究的方法論。治理一詞很早已經(jīng)被人們使用，原意是控制、操縱和引導(dǎo)，自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞后，治理就開始被廣泛地應(yīng)用于國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動或者政治活動領(lǐng)域之中。

公地悲劇治理是國家公共事務(wù)領(lǐng)域的一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。一方面，從治理對象看，由于公共資源自身的多樣性使不同資源具有不同的特征和層次，防范公地悲劇的治理措施需要具有針對性、靈活性和層次性，偏離特定的條件就會失靈；另一方面，從治理主體角度審視，政府治理模式、市場治理模式和社區(qū)組織的自主治理模式各有其有效運(yùn)行的特定條件和領(lǐng)域，本身的局限性難以自行彌補(bǔ)。正是基于這些認(rèn)識，公共資源多主體協(xié)同治理模式的明顯優(yōu)勢和可適用性逐步得到人們廣泛的重視。

協(xié)同治理理論內(nèi)容包括：一是治理主體的多元化；二是多主體所處子系統(tǒng)之間的協(xié)同性；三是制定出各治理主體都認(rèn)可的共同規(guī)則。也就是說，協(xié)同治理是政府與自組織之間、自組織與自組織之間達(dá)成協(xié)同，“協(xié)同治理的前提就是治理主體的多元化。這些治理主體，不僅指的是政府組織，而且民間組織、企業(yè)、家庭以及公民個(gè)人在內(nèi)的社會組織和行為體都可以參與社會公共事務(wù)治理。由于這些組織和行為體具有不同的價(jià)值判斷和利益需求，也擁有不同的社會資源，在社會系統(tǒng)中，它們之間保持著競爭和合作兩種關(guān)系。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會沒有任何一個(gè)組織或者行為體具有能夠單獨(dú)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的知識和資源?！盵8]協(xié)同治理“強(qiáng)調(diào)政府不再僅僅依靠強(qiáng)制力，而更多的是通過政府與民間組織、企業(yè)等社會組織之間的協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來管理社會公共事務(wù)”[8]。正如治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙(James. N. Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》一書中對治理與統(tǒng)治兩個(gè)概念給出區(qū)分時(shí)所指出的那樣：治理與統(tǒng)治兩者雖然都涉及目的性行為、目標(biāo)導(dǎo)向的活動和規(guī)則體系，但是政府統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行；而治理則既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。[9]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出：“治理所指，是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自的內(nèi)部的界線均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁?！盵10]

目前，協(xié)同治理理論作為新興理論，理論架構(gòu)尚不完善，實(shí)證研究不足，運(yùn)用于實(shí)踐中的效能尚不能驗(yàn)證，但其在公地悲劇治理中的適用前景十分廣闊，具有極大的生命力。

三、構(gòu)建有效防范公地悲劇的治理對策體系

(一)充分發(fā)揮政府治理模式的主導(dǎo)作用

公共管理是以政府為核心，整合各種社會力量，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升管理績效，向社會提供公共產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)公共福利與公共利益。政府管理在公共管理中居于主導(dǎo)地位。

政府掌控著憲法和法律賦予的統(tǒng)治權(quán)，在對公共資源的管理中始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位。政府對公共資源的歸屬、利用方式、管理方式、資源管理體制的改革等，擁有頂層設(shè)計(jì)、制定法律制度、推動資源利用和管理制度變革的權(quán)力；政府對公共資源利用的理念引領(lǐng)著全民對公共資源的思想文化觀念走向；法律責(zé)任體系是推動全民接納并遵守政府對公共資源管理政策的巨大強(qiáng)制力。因此，在對公共資源進(jìn)行管理和對公地悲劇治理過程中，政府治理始終處于主導(dǎo)地位。

政府治理模式充分發(fā)揮作用，需要政府從以下幾個(gè)方面作出安排：一是政府必須承擔(dān)起社會整體利益代表者的角色，在公共資源管理中不能缺位，不能錯(cuò)位，不能虛位；二是政府必須對公共資源管理和公地悲劇治理做好頂層設(shè)計(jì)與宏觀指導(dǎo)，從宏觀上對自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的提供等涉及公共資源的事項(xiàng)做好科學(xué)規(guī)劃，防范短視行為，防止中央和地方政出多門、政令不一，克服資源歸屬和制度管理的碎片化，培育“國家—社會—市場”多元共治格局；三是政府要制定和完善公共資源相關(guān)的公共政策、法律法規(guī)，規(guī)制公共資源管理、分配、歸屬關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)與非發(fā)達(dá)地區(qū)、中心城市與非中心城市均衡配置，提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和數(shù)量；四是進(jìn)一步提高政府對公地悲劇治理的意志力、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力，能夠充分動員、協(xié)調(diào)、利用社會公眾力量形成共治。

(二)培育社會組織發(fā)揮自主治理功能

國家治理體系“包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是國家治理體系中三個(gè)最重要的次級體系”[11]。十八屆三中全會《決定》就“國家與社會的關(guān)系”給予高度關(guān)注，并把社會組織自治作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在公共資源管理方面，社會組織自主治理無疑是實(shí)現(xiàn)公地悲劇治理的有效途徑之一。

我國目前處于“強(qiáng)政府弱社會”的現(xiàn)狀，國家權(quán)力具有極強(qiáng)的控制力，而社會組織在公地悲劇治理和社會全面治理中作用十分薄弱。規(guī)制國家權(quán)力，讓國家權(quán)力適度合理地收縮并規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，釋放社會活力，逐步建立起“強(qiáng)政府強(qiáng)社會”的治理格局，必然依賴對社會組織的培育和對社會組織自主治理能力的認(rèn)可。

我國改革開放以來，社會組織的地位、作用在不斷增強(qiáng)。形成這種新格局的原因，一方面由于經(jīng)濟(jì)體制改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府統(tǒng)制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場主體自主，公民、企業(yè)、社區(qū)、社會組織逐步成為具有自主性的獨(dú)立主體；另一方面，政府開始有意識、有選擇地逐步從部分社會領(lǐng)域中收縮權(quán)力，通過“放管服”、政府權(quán)力清單等措施，減少權(quán)力對社會的束縛，公民、企業(yè)、社區(qū)、社會組織獲得了更大的自主自治空間。十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)能力，激發(fā)社會組織活力，這表明黨和政府在社會管理體制方面發(fā)生了觀念的變革，已經(jīng)充分認(rèn)識到社會組織自主治理對實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大價(jià)值。

培育社會組織重點(diǎn)要關(guān)注兩類組織體：一是社會團(tuán)體的培育和自主治理能力的提升。社會自治組織在此主要指社會團(tuán)體*根據(jù)2016年2月6日修改的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，“社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！?，包括經(jīng)濟(jì)意義上的社會自治組織(如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種行業(yè)協(xié)會、中介性職業(yè)的行業(yè)協(xié)會組織等)、社會公益組織(如環(huán)境保護(hù)社團(tuán)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會等)等等。這些社會組織是增強(qiáng)市場主體、社會主體參與公共資源管理和公地悲劇治理的結(jié)構(gòu)性力量，需要大力培育。在社會團(tuán)體培育過程中，要改革社團(tuán)登記制度，對行業(yè)協(xié)會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會團(tuán)體成立和登記實(shí)行直接登記制，既要對社團(tuán)成立給予便利，又要促進(jìn)其依法成立并在法律范圍內(nèi)活動。在治理能力培養(yǎng)方面，賦予相應(yīng)的社會團(tuán)體參與社會治理的主體資格，鼓勵(lì)社會團(tuán)體參與公地悲劇治理。比如，經(jīng)過多年的探索，我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)初步形成社會團(tuán)體參與公地悲劇治理的法律制度機(jī)制：環(huán)境保護(hù)公益社團(tuán)可以自發(fā)成立并在民政部門登記；2012年《中華人民共和國民事訴訟法》、2014年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，均賦予了環(huán)境保護(hù)公益社會團(tuán)體參與自然資源保護(hù)、環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和提起公益訴訟的主體地位；在實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)公益社會團(tuán)體參與自然資源、環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)的公益訴訟如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，*2018年3月9日最高人民法院院長周強(qiáng)在《最高人民法院工作報(bào)告》中指出，過去5年社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件有252件。對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公地悲劇治理取得了良好社會效果。*如騰格里沙漠環(huán)境污染系列公益訴訟案等。二是培育社區(qū)自治組織。城鄉(xiāng)社區(qū)無疑是社會治理的基本單元，是公地悲劇治理的參與者、利益共享者甚至是治理的組織者。2017年6月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，要求增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、政府治理和居民自治良性互動。社區(qū)和居民自治組織將成為我國未來國家治理體系中的重要主體。*2017年10月1日施行的《民法總則》確認(rèn)了村(居)民委員會具有基層群眾性自治組織特別法人資格的法律地位。此后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》，民政部迅速在全國范圍內(nèi)部署開展賦予村(居)民委員會基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會信用代碼工作，將為全國10萬多個(gè)居民委員會、55萬多個(gè)街道村民委員會頒發(fā)統(tǒng)一社會信用代碼。社區(qū)組織身份的法制化，將進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，有助于激發(fā)基層活力，提升社區(qū)治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。11月3日，民政部部長黃樹賢向北京市東城區(qū)東華門韶九社區(qū)頒發(fā)了全國首張基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會信用代碼證書，這標(biāo)志著我國基層群眾性自治組織正式開始獲取特別法人“身份證”。

(三)制定和完善公地悲劇治理方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)制度供給

無論是單一主體治理模式還是多元主體協(xié)同治理模式，人們對外部強(qiáng)制力在治理中的作用形成了基本共識：實(shí)現(xiàn)公共資源有效治理和防范公共資源陷入公地悲劇的有效途徑之一，就是建立外部強(qiáng)制力量，加強(qiáng)制度供給，通過創(chuàng)設(shè)制度規(guī)則從外部施加約束，克服或抑制人們在公共資源消費(fèi)中的集體理性缺陷以及各治理主體之間的不合作行為帶來的消極后果。

公共資源管理和公地悲劇治理必須納入法治框架，這是公地悲劇治理的制度化、法治化，也是依法治國的必然要求。全社會首先應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)公地悲劇治理的法律意識和法治文化；其次，應(yīng)當(dāng)建立和完善法律制度體系，通過立法彌補(bǔ)公共資源管理領(lǐng)域存在的制度漏洞，增加公地悲劇治理的制度供給；最后，加強(qiáng)公地悲劇治理方面既有法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，為公地悲劇治理保駕護(hù)航。