農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的制度分析

張明飛

（安陽工學院，河南安陽455000）

一、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的含義

從詞義的角度看，質(zhì)量包含質(zhì)和量兩個方面，質(zhì)可分為單質(zhì)和多質(zhì)，量有程度的區(qū)別。現(xiàn)實世界中的絕大多數(shù)產(chǎn)品都存在質(zhì)量的多維性。以西瓜為例，其質(zhì)量包含諸如新鮮程度、糖分和纖維的粗細等多種度量。隨著認知和生產(chǎn)技術(shù)的提升，質(zhì)量標準會向多樣化發(fā)展，如增加西瓜中重金屬含量等度量。同時，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是既定局限下資源使用的選擇結(jié)果，而調(diào)節(jié)資源投入的數(shù)量和比例，能在一定范圍內(nèi)改變農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，但要受效率準則對應(yīng)的等邊際條件的約束，其中的困難是如何有效地利用反映等邊際條件的質(zhì)量信息。

因此，不在指定的價格與局限下探討，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量就是含義模糊的問題。從表面上看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量主要是由微生物病原體、多源性組織污染、農(nóng)藥殘留和重金屬超標、轉(zhuǎn)基因等“潛在危害”造成的，但從經(jīng)濟學的角度看，其實質(zhì)是成本約束下評價調(diào)節(jié)機制的問題。以市場機制處理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，能較好地以競爭匯集個體擁有的分散信息，并降低交易的實施成本，但市場的運行需要政府界定產(chǎn)權(quán)和抑制尋租等支持。在某些領(lǐng)域政府調(diào)節(jié)有節(jié)約交易費用的優(yōu)勢，但如何實施政府調(diào)節(jié)卻是充滿爭議的。如果忽視交易費用的差異，就容易偏執(zhí)于某種調(diào)節(jié)機制，要么是不顧價格機制的代價而極端地推崇市場，要么是忘記應(yīng)對尋租和利用質(zhì)量信息的困難而過度信賴政府調(diào)節(jié)[1]。

二、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的多源性

影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的因素有著多樣性，而人們對這些因素的認知差異與相關(guān)的尋租利益共同決定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的范圍與強度。

首先，農(nóng)耕條件制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的發(fā)展，使其滯后于農(nóng)產(chǎn)品需求的變化，包括質(zhì)量的標準化、供應(yīng)的規(guī)?；蜕a(chǎn)的集約化等。中國現(xiàn)有的農(nóng)耕條件與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等，共同降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的調(diào)節(jié)彈性。一方面，人均耕地面積不足1.35畝，且田塊分割細密。從戶籍統(tǒng)計看，2016年仍有約7億人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模很小。盡管戶籍統(tǒng)計并未有效地反映諸多實際，但從側(cè)面顯示了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革尚未完成，耕地等生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)組合依然要與戶籍掛鉤。耕地產(chǎn)權(quán)的模糊性使得集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的數(shù)量和規(guī)模都遠為不足，導致難以有效地引入成熟的生產(chǎn)技術(shù)和組織形式，同時，深加工的農(nóng)產(chǎn)品需要匯集多種來源的低層次產(chǎn)品，低層次產(chǎn)品在多方面影響著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

其次，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈逐漸延長且品種范圍日益拓展，使產(chǎn)品偏離既定質(zhì)量標準的因素分布極為廣泛。在農(nóng)產(chǎn)品的選種、生產(chǎn)、運輸、收儲、檢測和加工等環(huán)節(jié)中，存在產(chǎn)品規(guī)格波動、農(nóng)藥殘留、多源性的污染、摻入雜質(zhì)以及霉變等影響產(chǎn)品質(zhì)量的諸多因素，而技術(shù)創(chuàng)新和補貼政策也影響著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，其典型代表是圍繞轉(zhuǎn)基因技術(shù)影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的爭議。盡管現(xiàn)有技術(shù)并未證實轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品會對人類健康形成不利影響，但轉(zhuǎn)折的文化認知和理想化的價值評價，共同使得反對力量強大[2]。事實上，成本約束導致不可能完全消除所有安全影響，承擔一定的風險以獲取豐富且品質(zhì)優(yōu)良的食品，是成本和競爭的基本含義。同樣，雖然農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)都有質(zhì)量檢測技術(shù)，但要受信息費用等成本的約束與選擇。如果以理想化的視角考察，類似的爭議就會普遍存在。

最后，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也是一個評價差異的問題。除了諸如氣候與污染等因素對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的客觀影響，人們對不同調(diào)節(jié)機制的認知差異也有著重大影響。從現(xiàn)實約束看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量總是呈現(xiàn)有關(guān)質(zhì)量與價格的多種對應(yīng)關(guān)系。若不考慮信息不對稱，低價格往往是與低質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品相對應(yīng)的，高價格則與高質(zhì)量相對應(yīng)。而信息不對稱問題則與調(diào)節(jié)機制密切相關(guān)。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的實質(zhì)是如何看待市場與政府的關(guān)系。反對市場失靈的觀點認為，不同質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品對應(yīng)著既定局限下不同消費者的收入或作為支付意愿的邊際價格。在不改變局限和平均收入的前提下，直接監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量往往難于實現(xiàn)預期目標。支持市場失靈的觀點則認為，信息不對稱會導致道德風險和逆向選擇等問題，使質(zhì)量與價格失調(diào)，如消費者對低質(zhì)量的產(chǎn)品支付高價格。而要消除市場失靈，就需要實施監(jiān)管。對市場調(diào)節(jié)機制的不信任，可以是認知偏差的結(jié)果，也可以是尋租促成的結(jié)果。

三、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的困難

首先，政府監(jiān)管面臨著信息費用的局限。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的多維性及各維度呈連續(xù)分布的特征，是消費者在既定局限下的選擇結(jié)果。同時，個體實施選擇所需的信息大都難以用文本形式統(tǒng)計，而更多地只能由消費者自身感知把握。哈耶克將依賴此類信息的決策模式稱為分散決策體系，并認為信息與激勵條件的差異是市場調(diào)節(jié)在效率上優(yōu)于計劃調(diào)節(jié)的重要原因。因為政府往往不是具體的交易主體，或即便是交易主體，也會因產(chǎn)權(quán)界定問題而不是直接利益承擔者，導致價格與成本等約束具體交易主體的獎懲機制難于發(fā)揮傳遞、積累和利用信息的功能。因此，對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的治理，政府監(jiān)管會因信息障礙而缺乏比較優(yōu)勢，在事前監(jiān)管方面更是如此。而基于信息不對稱的分析通常遺漏了決定經(jīng)濟效率的現(xiàn)實局限，如交易費用，也忽視了同類交易活動同時存在多種調(diào)節(jié)機制的可能。

其次，繞開監(jiān)管和尋租的行為會使監(jiān)管的預期目標落空。信息的局限會導致監(jiān)管標準趨于理想化，并促成繞開監(jiān)管的創(chuàng)新和馴服監(jiān)管以便尋租的行為，使監(jiān)管難于實現(xiàn)預期效果，或雖然達成了既定的監(jiān)管目標，卻是以整體效率下降為代價的局部利益提升。常見的現(xiàn)象是受監(jiān)管的質(zhì)量維度會滿足監(jiān)管標準的要求，而監(jiān)管之外的質(zhì)量維度則會扭曲變化。1986年版《生鮮牛乳收購標準》（GB6914-86）中規(guī)定牛奶的蛋白質(zhì)含量為≥2.95%，細菌指標分為4級，其中Ⅰ級平皿細菌總數(shù)為≤50萬個/mL，Ⅱ級為≤100萬個/mL，Ⅲ級為≤200萬個/mL，Ⅳ級為≤400萬個/mL。為通過收購檢測，養(yǎng)殖戶實施了兩項“創(chuàng)新”：其一是通過添加三聚氰胺提高牛奶的含氮量，以繞開蛋白質(zhì)含量的檢測；其二是添加抗生素以通過菌落總數(shù)的檢測。這些“創(chuàng)新”是在劣勢且分散的奶牛養(yǎng)殖環(huán)境約束下應(yīng)對嚴苛標準的選擇，其實際效果是乳品質(zhì)量嚴重下降。2010年版《食品安全國家標準·生乳》（GB19301-2010）將生乳蛋白質(zhì)指標調(diào)整為≥2.8g/100g，菌落總數(shù)為≤2×106tg（mL），雖然因此廣受批評，卻使得乳制品質(zhì)量事故大為減少。

再如，2009版《國家食品安全法》為改進監(jiān)管效果，規(guī)定“消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價款十倍的賠償金”，并實施允許舉報等制度。因為懲罰性賠償，職業(yè)打假人與食品生產(chǎn)者的競爭將爭端逐步推向成文法中質(zhì)量界定的模糊地帶，并放大這種模糊地帶。職業(yè)打假表面上改進了監(jiān)管效率，代價卻是司法成本急劇上升。為固化疑似違法的證據(jù)，打假人往往申請政府信息公開以索賠，索賠不成時就舉報，而在處境不利時則要求行政復議，乃至行政訴訟。統(tǒng)計顯示，食品安全監(jiān)管部門中約95%的政府信息公開申請、99%以上的行政復議和100%的行政訴訟。都來自于職業(yè)打假人。因此，2016年的法律修改征求意見稿強調(diào)，“不支持以贏利為目的的維權(quán)”。

最后，政府監(jiān)管存在自我強化的傾向，而約束監(jiān)管行為的機制也不利于交易費用的節(jié)約。市場中的質(zhì)量認證受價格和成本等機制的約束，需要努力契合市場信息以降低成本，并傾向于協(xié)助產(chǎn)品供給者消除問題，而政府監(jiān)管行為則主要受政府預算、既定考核規(guī)則和領(lǐng)導評價等形式的約束，并傾向于不斷放大現(xiàn)存的問題。除了監(jiān)管部門會自利地拓寬約束的邊界，約束監(jiān)管行為的機制還存在諸多問題：一方面，監(jiān)管目標、預算約束和考核機制通常是事先設(shè)定的，會在不同程度上偏離市場實際，也會因產(chǎn)權(quán)界定問題而難于迅速調(diào)節(jié)矯正，這在領(lǐng)導評價中表現(xiàn)得尤為明顯。另一方面，決定這些評價機制的成文法律本身也存在調(diào)節(jié)彈性低的問題。此外，地方政府還會以監(jiān)管來維護地區(qū)利益，造成統(tǒng)一大市場的分割，并破壞政府抑制尋租的功能[3]。

四、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的成因

農(nóng)產(chǎn)品的供給者會以多變的形式發(fā)送產(chǎn)品信息，以降低交易費用。此時，從傳統(tǒng)經(jīng)濟理論看，供應(yīng)行為似乎存在多種偏離效率準則的問題，從而得出需要監(jiān)管的結(jié)論。監(jiān)管可能是源于輿論的壓力，也可能是出于政府利益的考慮，還可能是出于社會利益的權(quán)衡。選擇監(jiān)管，是因為在某些活動領(lǐng)域政府調(diào)節(jié)具有降低交易費用的優(yōu)勢。

首先，政府監(jiān)管能在一定程度上緩解相關(guān)質(zhì)量信息的問題。評價農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的信息費用高昂，某些質(zhì)量評價活動由政府統(tǒng)一實施，能節(jié)約大量的費用。例如，圍繞轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品等的爭議通常難以得出清楚的結(jié)論，同時，很多重要信息是經(jīng)濟活動本身的副產(chǎn)品。如果放任爭議，其代價往往是錯失以實踐檢驗特定論斷，進而獲得與關(guān)鍵局限相關(guān)信息的機會。而以政府獨有的強制力界定產(chǎn)權(quán)，則具有獨特的優(yōu)勢。其次，政府可能出于自利的考慮而實施監(jiān)管，尤其是在公共事務(wù)中自求免責，這也是政府存在的重要基礎(chǔ)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題引發(fā)的影響安全穩(wěn)定的行政問責機制，使政府為節(jié)約監(jiān)管成本而確立考核準則，以界定政府自身的權(quán)利。政府通過對不良的供應(yīng)行為施以與執(zhí)法者收入無關(guān)的警告、宣示或懲處等，以減少農(nóng)產(chǎn)品安全事故。最后，對市場機制的不信任容易促成政府監(jiān)管。但其中的問題是，由政府實施監(jiān)管，既不能有效利用市場參與者擁有的分散信息，又需要引入缺乏成本優(yōu)勢的監(jiān)管體系，如針對農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)的諸多質(zhì)量安全監(jiān)管體系，包括ISO、GMP、HACCP、QS等，并引發(fā)復雜的博弈行為，導致交易費用急劇攀升[4]。

五、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的選擇

綜上所述，需要基于節(jié)約交易費用的比較優(yōu)勢確定政府與市場在治理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量中的分工邊界。具體而言，實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的基本選擇包括：

首先，應(yīng)充分尊重市場生成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量調(diào)節(jié)機制，如第三方認證等，而只在市場調(diào)節(jié)無效的情況下實施監(jiān)管。在必須實施監(jiān)管時，還應(yīng)確立較低水平的質(zhì)量底線，如運用強制性標準限制產(chǎn)品的最低質(zhì)量標準，以界定政府責任的邊界，同時，運用強制認證實現(xiàn)事先確權(quán)的目的，以便低成本地界定事故責任承擔的主體和范圍。因此，需要重新理解監(jiān)管手段的經(jīng)濟含義，如發(fā)放牌照的目的可以是為了降低界定行為主體及其權(quán)利的費用。

其次，政府監(jiān)管應(yīng)當盡量使用更具彈性的間接調(diào)節(jié)機制。在必須實施監(jiān)管時，應(yīng)當積極運用個體間的成本差異來消除監(jiān)管中的租值消散，也應(yīng)考慮運用相關(guān)制度調(diào)節(jié)來實現(xiàn)監(jiān)管的預期目標。同時，監(jiān)管應(yīng)著眼于整體效率，而盡力避免局部性思維。

最后，應(yīng)該強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的事后監(jiān)管。在質(zhì)量事件發(fā)生之后，相關(guān)證據(jù)確鑿，方便政府依據(jù)基本的法律實施審判，并將審判作為產(chǎn)權(quán)界定的支持。

[1]李功奎，應(yīng)瑞瑤.“檸檬市場”與制度安排:一個關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的分析框架[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2004（3）：15-20.

[2]鐘真，孔祥智.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的原因與治理措施[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2013（3）：125-129.

[3]魯敏.國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管及啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2017（4）：103-106.

[4]朱敏娟.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)的研究[J].三農(nóng)論壇，2017（4）：199-200.