四川省頁巖氣就地利用的政策與法律保障研究

南景毓

（1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢430072；2.四川文理學(xué)院政法學(xué)院，四川達(dá)州635000）

美國的“頁巖氣革命”推動了全球頁巖氣開發(fā)利用熱潮[1]。中國頁巖氣的可采儲量世界第一，已開采量世界第三。2017年，中國已成為與美國、加拿大比肩的頁巖氣生產(chǎn)大國。其中，四川省頁巖氣的資源量約為27.5萬億立方米，占全國頁巖氣總量的20.52%；四川省頁巖氣的可采資源量達(dá)6.44萬億立方米，占全國頁巖氣總量的23.42%，兩項(xiàng)指標(biāo)均居全國第一。近幾年，四川省已在宜賓、自貢、內(nèi)江、瀘州等地開發(fā)和就地利用頁巖氣。

受頁巖氣開采量和管道運(yùn)輸能力等因素的影響，當(dāng)前我國開采的頁巖氣基本上是就地利用。頁巖氣的就地利用有利于優(yōu)化資源地的能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源地頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加資源地的稅收，改善資源地的民生狀況。可能是受頁巖氣就地利用深度和廣度不足的影響，筆者尚未發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)界有人對頁巖氣就地利用的政策和法律保障進(jìn)行研究。深入推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新時代，頁巖氣的開發(fā)利用符合世界各國追求清潔能源的發(fā)展趨勢，我國必然會加大頁巖氣開發(fā)利用的力度。因此，有必要以四川省為樣本對頁巖氣就地利用的政策與法律進(jìn)行研究。

一、頁巖氣開發(fā)利用政策的效用與局限

（一）國家頁巖氣開發(fā)利用政策的效用與局限

為加快發(fā)展頁巖氣產(chǎn)業(yè)，國家能源局制定了《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，財政部和國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼政策的通知》，國家能源局制定了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》。

《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》鼓勵頁巖氣就近利用和接入管網(wǎng)；按頁巖氣開發(fā)利用量，對頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)行補(bǔ)貼；鼓勵地方財政根據(jù)情況對頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)，研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策。鼓勵頁巖氣就近利用為頁巖氣就地利用提供了政策依據(jù)。它的其余激勵政策使頁巖氣開發(fā)利用的直接財政扶持加大和間接稅收鼓勵范圍擴(kuò)大[2]，減輕了頁巖氣就地利用成本負(fù)擔(dān)。

《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼政策的通知》細(xì)化了對頁巖氣開發(fā)利用企業(yè)財政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、資金申請和撥付程序。這為頁巖氣就地利用提供了資金支持。

《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》明確指出，根據(jù)頁巖氣產(chǎn)能建設(shè)和全國天然氣管網(wǎng)建設(shè)及規(guī)劃情況，支持頁巖氣接入管網(wǎng)或就近利用。這為頁巖氣就地利用提供了政策依據(jù)。

國家頁巖氣開發(fā)利用政策雖然為頁巖氣的就地利用提供了政策依據(jù)和資金支持，但它們并非直接針對頁巖氣就地利用而設(shè)，無法滿足頁巖氣就地利用的內(nèi)在需要，如未涉及頁巖氣就地利用的氣量留存和生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償?shù)葐栴}。

（二）四川省頁巖氣開發(fā)利用政策的效用與局限

近幾年，四川省委、省政府將頁巖氣產(chǎn)業(yè)列為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的高端成長型產(chǎn)業(yè)之一，出臺了一系列推進(jìn)頁巖氣開發(fā)利用的政策性文件。

2014年8月，根據(jù)省委、省政府的部署，四川省科技廳組織產(chǎn)學(xué)研單位聯(lián)合編制了《四川省頁巖氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖》，擬將四川省建成全國最大的頁巖氣生產(chǎn)基地、體制機(jī)制示范基地和全國重要的裝備制造服務(wù)基地。這一愿望的落實(shí)能為四川省頁巖氣就地利用提供充足的氣源、必要的制度和有力的設(shè)施支撐。

2014年9月，四川省政府審議通過《頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作推進(jìn)方案》。該方案以頁巖氣優(yōu)先改善民生為抓手，提出了拓寬頁巖氣就地利用渠道的要求，明確了篩選頁巖氣就地利用項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。這有利于四川省頁巖氣就地利用的創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展。

2016年4月，四川省政府發(fā)布了《四川省頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展2016年度實(shí)施計劃》。該計劃擬大力推進(jìn)四川省頁巖氣的產(chǎn)能建設(shè)，建成頁巖氣產(chǎn)能35億立方米/年，頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到25億立方米以上；開展頁巖氣開發(fā)利用的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)研究，實(shí)現(xiàn)安全綠色發(fā)展。這些舉措的落地既能為四川省頁巖氣就地利用提供足夠的氣源，也推動了四川省頁巖氣就地利用的綠色發(fā)展。

除此之外，四川省頁巖氣資源所在地還出臺了貫徹省政府推進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的政策性文件。譬如2014年12月25日，宜賓市政府出臺了《宜賓市貫徹四川省頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作推進(jìn)方案的意見》，明確了宜賓市頁巖氣優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用氣需求，其優(yōu)先用于資源地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的態(tài)度有利于該市頁巖氣就地利用的推進(jìn)。

四川省頁巖氣開發(fā)利用的政策能為四川省頁巖氣就地利用提供充足的氣源、必要的制度和有力的設(shè)施支撐，能推動四川省頁巖氣就地利用的創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展，為四川省頁巖氣就地利用明確了制度。但這些政策是為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展設(shè)計的，不是專門為頁巖氣的就地利用制定的，無法滿足頁巖氣就地利用的多方面需求，比如資源地失地農(nóng)民的社會保障等問題并沒有在政策中得到體現(xiàn)。

二、頁巖氣就地利用法律的缺位及其影響

作為常規(guī)能源的重要補(bǔ)充，在非常規(guī)天然氣這個大家庭中，頁巖氣的發(fā)展備受矚目[3]。雖然頁巖氣的開發(fā)利用廣受關(guān)注，但頁巖氣開發(fā)利用的法律一直空缺，更遑論頁巖氣就地利用的法律了，這影響了頁巖氣就地利用的安全、高效和可持續(xù)發(fā)展。

（一）頁巖氣就地利用法律的缺位

目前,我國已經(jīng)有《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》共4部單行的能源法律，有《礦產(chǎn)資源法》《水法》《清潔生產(chǎn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等30多部相關(guān)法，有30多部國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，有200多部部門規(guī)章，有近千部地方性法規(guī)和規(guī)章。我國的能源法律體系已經(jīng)初具雛形[4]。但起龍頭作用的能源基本法缺失；子體系不完整，石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的能源法律至今缺位；缺少能源公共事業(yè)法[5]。與之相適應(yīng)，國家層面上的頁巖氣就地利用法律仍告闕如。

我國的西南地區(qū)、西北地區(qū)、華中地區(qū)、東北地區(qū)、華北地區(qū)和華南地區(qū)均不同程度地蘊(yùn)藏著頁巖氣，部分地區(qū)已經(jīng)鉆井、產(chǎn)氣并實(shí)施了頁巖氣就地利用，但頁巖氣資源地并沒有出臺頁巖氣就地利用方面的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

（二）頁巖氣就地利用法律缺位的影響

頁巖氣就地利用法律的缺失使得我國的頁巖氣就地利用沒有相應(yīng)的法律對之進(jìn)行規(guī)制，頁巖氣的就地利用處于放任自流的自然狀態(tài)，頁巖氣就地利用的諸多問題難以得到合法、合理和長效地解決。比如頁巖氣就地利用的氣量一旦增加，資源地就要向頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)爭取增加頁巖氣的供應(yīng)量，而頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)是否增加頁巖氣的供應(yīng)量取決于頁巖氣市場價與供應(yīng)價的比較、資源地與頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)系好壞。在企業(yè)利潤“去地方化”的產(chǎn)業(yè)背景下，資源地頁巖氣的就地利用會時不時地受到氣量不足的限制。再比如頁巖氣就地利用會占用農(nóng)民的土地，但頁巖氣就地利用企業(yè)不會主動地和長期地考慮失地農(nóng)民的社會保障，資源地政府如何敦促頁巖氣就地利用企業(yè)承擔(dān)應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任也是令資源地政府經(jīng)常頭疼的問題。

三、四川省頁巖氣就地利用政策的制定與推行

（一）頁巖氣就地利用政策的制定

中國的資源分布不附帶任何感情色彩：煤炭北多南少，天然氣西多東少，水能西多東少[6]。然而，我國的能源消費(fèi)區(qū)域差別明顯。經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，能源非常短缺，但是能源消耗卻很大[7]。廣袤的西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，能源卻非常豐富，能源消耗并不大。由于我國能源的地域分布失衡與能源消費(fèi)的地域差異之間的矛盾使得我國能源的大范圍轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略難以改變[8]。當(dāng)四川省的頁巖氣規(guī)?；_采之后，四川省的頁巖氣也極有可能走上地域轉(zhuǎn)移之路。能源的地域轉(zhuǎn)移與能源就地利用之間的矛盾沖突使得國家很難在政策層面上較全面地扶持頁巖氣就地利用。四川省頁巖氣的就地利用需要制定與之匹配的地方政策推動其實(shí)施。四川省現(xiàn)有的頁巖氣政策是針對泛化的頁巖氣開發(fā)利用的，它們無法為四川省頁巖氣的就地利用提供直接的政策支持。

為此，四川省政府和設(shè)區(qū)的市政府應(yīng)該積極響應(yīng)國家的能源政策，責(zé)令職能部門根據(jù)省市的具體情況單獨(dú)或聯(lián)合制定關(guān)于頁巖氣就地利用的財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和資源地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等政策，為四川省頁巖氣的就地利用提供具體而有力的政策扶持。但這些環(huán)境政策都屬于環(huán)境管制政策，政策執(zhí)行的成本高昂，管制者往往疲于應(yīng)付，容易助長企業(yè)偷排等環(huán)境違法行為[9]。資源地政府和民眾應(yīng)在環(huán)境管制政策之外積極推動頁巖氣就地利用企業(yè)實(shí)施減少環(huán)境違法行為的自愿性環(huán)境政策，提高環(huán)境政策的實(shí)施效率。

（二）頁巖氣就地利用政策的推行

目前，四川省已經(jīng)成立了省頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)小組辦公室，旨在研究解決頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的重大問題。四川省頁巖氣所在地的市也應(yīng)當(dāng)成立市級頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)小組辦公室，協(xié)調(diào)解決市級范圍內(nèi)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的棘手問題。省市兩級頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)小組辦公室應(yīng)協(xié)同監(jiān)督和敦促相關(guān)的職能部門推進(jìn)頁巖氣就地利用政策的實(shí)施。此外，頁巖氣就地利用企業(yè)自愿性環(huán)境政策的形成和增長會緩解環(huán)境管制政策推行的壓力，提高環(huán)境政策實(shí)施的整體水平。

四、四川省頁巖氣就地利用法律的創(chuàng)制與實(shí)施

源自政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的兩種基本工具，環(huán)境政策和環(huán)境法律均在當(dāng)下環(huán)境保護(hù)議題中發(fā)揮著重要的作用，各自具有不可替代的價值和功能[10]。頁巖氣開發(fā)利用政策穩(wěn)定性差和非強(qiáng)制性的工具性缺陷使得頁巖氣就地利用法律的制定和實(shí)施十分必要。

（一）四川省頁巖氣就地利用法律的創(chuàng)制

四川省頁巖氣就地利用法律的創(chuàng)制涉及兩個法律問題：一個是由哪級立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，一個是它由哪些立法內(nèi)容構(gòu)成。

1.頁巖氣就地利用法律立法機(jī)關(guān)

由于我國能源基本法和油氣法等的空缺，近年內(nèi)國家制定頁巖氣開發(fā)利用方面的法律幾無可能，頁巖氣就地利用法律只能寄希望于頁巖氣所在地的地方立法。

四川省的頁巖氣資源遍布川南的自貢、瀘州、內(nèi)江、宜賓、樂山，川西的眉山和川東北的南充等城市。在這些地級市，頁巖氣開發(fā)以后都會就地利用。如果這些設(shè)區(qū)的市都制定頁巖氣就地利用的法律，就會導(dǎo)致四川省設(shè)區(qū)的市頁巖氣就地利用法律的井噴和相互雷同。為此，筆者主張由四川省人大常委會制定一部全省統(tǒng)一適用的頁巖氣就地利用的法律。

2.四川省頁巖氣就地利用法律的內(nèi)容

筆者建議的四川省頁巖氣就地利用法律宜采用“四川省頁巖氣就地利用條例”(下文稱“該條例”)名稱。該條例應(yīng)重在實(shí)用，而不追求立法體例的大而全。

立法產(chǎn)生于利益沖突與調(diào)適之中，其基本功能在于實(shí)現(xiàn)多元利益沖突的衡量與選擇[11]。四川省頁巖氣的開發(fā)利用必須努力實(shí)現(xiàn)開發(fā)一方資源、帶動一方產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓的目的。否則，四川省頁巖氣的開發(fā)利用照樣會陷入“資源詛咒”的怪圈。因此，該條例要平衡頁巖氣開發(fā)利用者之間的利益，維護(hù)資源地的利益，改善資源地的民生。

頁巖氣的就地利用必須實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的利益共享，改變過去企業(yè)利潤“去地方化”的舊有格局；頁巖氣的就地利用可能會污染和破壞資源地的生態(tài)環(huán)境，而環(huán)境治理的費(fèi)用卻由資源地獨(dú)自承擔(dān)，故立法規(guī)定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償尤為重要；頁巖氣勘探開發(fā)的成本較高，如果沒有政策支持，頁巖氣就地利用的成本會隨之增高，政策扶持應(yīng)是立法必不可少的內(nèi)容?？梢姡搸r氣的就地利用應(yīng)遵循利益共享、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、可持續(xù)發(fā)展和政策扶持的原則。

法的效力范圍，又叫法的適用范圍或生效范圍，意指法對什么人、在什么時間和什么空間有效[12]。該條例應(yīng)適用于本省范圍內(nèi)頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)、就地利用企業(yè)、資源地的民眾、政府及其相關(guān)職能部門圍繞頁巖氣就地利用開展的活動。

頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)雖然處于頁巖氣就地利用之外，但其是頁巖氣就地利用氣源的提供者，它們提供氣源的多少直接關(guān)系著頁巖氣就地利用的命脈。如果任由它們按照市場規(guī)律和國家的政策決定供氣量，頁巖氣就地利用企業(yè)極有可能會經(jīng)常出現(xiàn)斷供的情況。因此，該條例應(yīng)把頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)納入到該法的規(guī)制之下并課以頁巖氣留存的義務(wù)。

根據(jù)以往我國能源就地利用的經(jīng)驗(yàn)，部分能源就地利用企業(yè)會將總部建在省會市，實(shí)行向省會市繳稅的“總部經(jīng)濟(jì)”，這些企業(yè)也基本上使用自己的員工。該條例應(yīng)課以頁巖氣就地利用企業(yè)向資源地招工和納稅的義務(wù)。與此同時，頁巖氣就地利用企業(yè)還要保護(hù)和改善資源地的生態(tài)環(huán)境，積極投身資源地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，踴躍參加資源地的社區(qū)活動。這是頁巖氣就地利用企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的社會義務(wù)。

頁巖氣的就地利用會占用農(nóng)民的耕地，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地，進(jìn)而喪失基本的生活保障和發(fā)展的基礎(chǔ)。相反，頁巖氣就地利用企業(yè)則會從頁巖氣及其產(chǎn)品售賣之中獲取較為豐厚的利潤。從利益平衡的角度考量，頁巖氣就地利用的法律應(yīng)當(dāng)要求頁巖氣就地利用企業(yè)力能所及地解決失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題。在立法中，它是法律對利益的選擇與宣示[13]。畢竟，頁巖氣就地利用侵犯了失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，作為弱勢群體的失地農(nóng)民理應(yīng)受到頁巖氣就地利用法律的保護(hù)。

當(dāng)前，我國油氣的管道由少數(shù)幾個大型油企壟斷。這非常不利于油氣資源的調(diào)度、價格改革和節(jié)約管道建設(shè)資金，故該條例應(yīng)規(guī)定頁巖氣管道的統(tǒng)一規(guī)劃、共同建設(shè)和共享使用，以節(jié)約頁巖氣管道的建設(shè)、維護(hù)和使用費(fèi)用。

頁巖氣就地利用項(xiàng)目不能盲目上馬、重復(fù)建設(shè)和危害資源地的環(huán)境，故該條例應(yīng)規(guī)定資源地政府對頁巖氣就地利用項(xiàng)目的評估和審核義務(wù)。為了資源地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，資源地的環(huán)境保護(hù)部門要對頁巖氣就地利用項(xiàng)目的環(huán)境影響評價和“三同時”制度進(jìn)行審查。

根據(jù)《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼政策的通知》，2016-2020年，中央財政對頁巖氣開采企業(yè)給予補(bǔ)貼。2016-2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/立方米，2019-2020年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米。隨著國家財政補(bǔ)貼的不斷減少，未來頁巖氣開發(fā)利用的成本問題必然凸顯[14]。頁巖氣資源地若要繼續(xù)實(shí)施頁巖氣就地利用，就需要給予頁巖氣就地利用企業(yè)必要的政策優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，故該條例應(yīng)規(guī)定資源地政府對頁巖氣就地利用的政策扶持義務(wù)。

頁巖氣就地利用企業(yè)聘用資源地的民眾是改善資源地民生的重要組成部分。為了打破以往能源就地利用企業(yè)大多使用本企業(yè)員工的慣例，該條例應(yīng)賦予資源地勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)對頁巖氣就地利用項(xiàng)目的用工情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

構(gòu)建和諧的新型企地發(fā)展關(guān)系，要做好企業(yè)反哺地方的工作，最大限度地減少和降低企業(yè)生產(chǎn)的負(fù)外部性，積極承擔(dān)企業(yè)的社會責(zé)任[15]。為此，該條例應(yīng)設(shè)置頁巖氣就地利用優(yōu)惠政策撤銷、受益返還、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償、基礎(chǔ)設(shè)施維修與損害賠償、行政處罰等措施敦促頁巖氣就地利用企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任。其中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)是現(xiàn)行的國家環(huán)境資源立法沒有規(guī)定的，但在頁巖氣就地利用中又有可能發(fā)生的，故該條例應(yīng)規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。但變化是事物發(fā)展的必然趨勢，不是所有的變化都需要修復(fù)。同時，修復(fù)是人為措施，也受認(rèn)識限制，具有風(fēng)險，千萬不能因修復(fù)造成新的破壞[16]。因此，在生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)上，該條例還應(yīng)規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，而不能僅僅停留在生態(tài)修復(fù)責(zé)任的追究上。頁巖氣的勘探開發(fā)伴隨著眾多環(huán)境要素的污染和生態(tài)的破壞。如果市級人民政府再不嚴(yán)把頁巖氣就地利用項(xiàng)目的準(zhǔn)入關(guān)，就可能會造成資源地生態(tài)環(huán)境的惡化。該條例應(yīng)規(guī)定市級人民政府的行政責(zé)任。當(dāng)然，資源地的各職能部門也要積極地履行部門的職責(zé)，為頁巖氣的就地利用創(chuàng)造有利的環(huán)境，故該條例應(yīng)要求資源地的職能部門各司其職。

該條例不可能事無巨細(xì)地規(guī)定四川省頁巖氣的就地利用事宜，故應(yīng)授權(quán)設(shè)區(qū)的市人大常委會制定實(shí)施細(xì)則或者由省市級人民政府出臺政策性文件以解決未盡事宜。

（二）頁巖氣就地利用法律的實(shí)施

筆者建議制訂的“四川省頁巖氣就地利用條例”若在近期得以進(jìn)入立法程序并盡快頒布實(shí)施，將不僅僅是四川省的一部地方性法規(guī)，它還可能是我國頁巖氣就地利用的第一部法律。如果它能夠有效地實(shí)施并對四川省頁巖氣的就地利用起到良好的推動作用，那么它將對全國頁巖氣就地利用法律的制定起到示范作用。同時，四川省頁巖氣資源地設(shè)區(qū)的市人大常委會還可以制定實(shí)施細(xì)則，推動條例的實(shí)施。四川省頁巖氣資源地的政府及其職能部門、人民法院和人民檢察院可通過實(shí)施該條例及其實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容，切實(shí)履行自己的職責(zé)，平衡頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)、頁巖氣就地利用企業(yè)、資源地人民和政府之間的利益。

五、余論

政策在完善自身的同時為法律積累了經(jīng)驗(yàn)，法律在改進(jìn)自身的同時為政策提供了參考，二者相互影響、相互建塑、優(yōu)勢互補(bǔ)、互聯(lián)耦合，構(gòu)成一個完整的社會規(guī)范體系[17]。四川省頁巖氣的就地利用同樣離不開環(huán)境政策和環(huán)境法律的齊抓共管。這注定了四川省頁巖氣就地利用環(huán)境政策和環(huán)境法律的融合。盡管四川省頁巖氣就地利用的環(huán)境政策和環(huán)境法律都要對頁巖氣就地利用的財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和資源地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等有所體現(xiàn)，但環(huán)境法律宜對此作出原則性規(guī)定，環(huán)境政策宜細(xì)化其操作性規(guī)定?？傊?，作為兩種具有內(nèi)在合理性的制度工具，環(huán)境治理需要環(huán)境政策和環(huán)境法律的雙管齊下，各自發(fā)揮應(yīng)有的作用[18]。毋庸置疑，四川省頁巖氣的就地利用也需要環(huán)境政策和環(huán)境法律的齊心協(xié)力和優(yōu)勢互補(bǔ)。為此，本文勾勒了四川省頁巖氣就地利用的環(huán)境政策和環(huán)境法律，以期能對四川省頁巖氣的就地利用有所助益。

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