英國影子內(nèi)閣的發(fā)展與演變

摘要：英國是實行兩黨制最為典型的國家。在過去的200年英國歷史的大部分時間當中，似乎出現(xiàn)了兩家壟斷性的政黨，即自由黨和保守黨，距離今天更近的是工黨和保守黨。自1945年以來，下議院中的多數(shù)席位屬于這兩大政黨。整個英國政體似乎都反映了兩大政黨的對立。有執(zhí)政黨和在野黨，有內(nèi)閣和影子內(nèi)閣。英國的兩大資產(chǎn)階級政黨根據(jù)在下院席位選舉中獲得席位的多少，來分為執(zhí)政黨和反對黨。英國的兩大政黨-保守黨和工黨在本質(zhì)上并沒有區(qū)別，都是為了爭取獲得下院的多數(shù)席位來組建內(nèi)閣，獲得下院多數(shù)席位的政黨，自然成為執(zhí)政黨，少數(shù)黨則成為反對黨。反對黨此時就會組建影子內(nèi)閣來對抗執(zhí)政黨。

本文從內(nèi)閣的起源，影子內(nèi)閣的歷史發(fā)展和英國兩大黨的構(gòu)成及影子內(nèi)閣的選舉單個方面來初步探討影子內(nèi)閣的構(gòu)成。

第一部分 內(nèi)閣的由來 在我們了解影子內(nèi)閣的時候，我們必須要先梳理英國內(nèi)閣的歷史由來。

第二部分 影子內(nèi)閣的歷史淵源。影子內(nèi)閣是在野黨為了對抗執(zhí)政黨而合法成立的。英國是典型的兩黨制，在英國的國家政黨中存在兩大政黨即保守黨和工黨，二者經(jīng)過大選來獲得下院多數(shù)席位從而決定執(zhí)政黨與在野黨。通過對保守黨及工黨的歷史發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)來了解兩黨在組織影子內(nèi)閣時期的不同政策。

第三部分 英國的影子內(nèi)閣評價 影子內(nèi)閣具有對于執(zhí)政黨直接的監(jiān)督，尋找時機使自身從“影子”成為真正的內(nèi)閣。其主要功能就是對執(zhí)政黨的監(jiān)督、制衡。

關(guān)鍵詞：內(nèi)閣 影子內(nèi)閣 保守黨 工黨 反對黨

英國是世界上最早出現(xiàn)資產(chǎn)階級政黨，并最先確立和實行兩黨制的國家。目前英國屬于議會內(nèi)閣制下的兩黨制。英國的兩黨制與內(nèi)閣制的結(jié)合的特點，使得內(nèi)閣由下院大選中獲得多數(shù)席位的政黨單獨組成。首相則是有下院多數(shù)黨的領(lǐng)袖擔任，而下院的最大反對黨可以建立影子內(nèi)閣，在法律允許的范圍內(nèi)對政府提出的一些議案進行反對。

影子內(nèi)閣的成立，對于兩黨的輪流執(zhí)政有著更為順暢的交接。目前國內(nèi)對于影子內(nèi)閣的相關(guān)文章較少，也沒有很系統(tǒng)的對于影子內(nèi)閣的相關(guān)知識進行綜合整理。本論文在借鑒學(xué)習前輩們的相關(guān)知識點基礎(chǔ)上來進行簡要的論述。

一、內(nèi)閣的由來

英國內(nèi)閣是由樞密院的外交委員會演變而來的。

十一世紀諾曼王朝時代，英王為了加強封建統(tǒng)治，設(shè)立了御前會議的組織，供其咨詢，并協(xié)助辦理一切立法、司法和行政事務(wù)。這是英國最早的中央政府機構(gòu)。到亨利六世時代，由于御前會議人數(shù)過多，不能經(jīng)常集會，就由其中分出一部分，另設(shè)立一個較小的機關(guān)，即樞密院。在查理一世時期，樞密院中設(shè)立若干委員會或局，分掌各項事務(wù)，委員會的都是國王的親信。國王凡遇有內(nèi)部重大事務(wù)，常常不再召開全體樞密官會議，而是將外交委員會的幾個親信召至皇宮議事堂的內(nèi)室進行秘密討論，因此，外交委員會便有內(nèi)閣之稱。喬治一世即位以前，習慣上由英王主持委員會的會議。從1717年起，喬治一世由于不懂英語而停止參加會議。于是內(nèi)閣會議由一位大臣主持，因而出現(xiàn)了首相的職務(wù)，并形成了英王不得參加內(nèi)閣會議的慣例?！皟?nèi)閣”一詞在1900年以前從未出現(xiàn)于正式文件中，1900年才第一次見之于議會的布告。根據(jù)1937年通過的“國王的大臣法”，內(nèi)閣這一名稱才有了法律的依據(jù)。

政黨是使選舉人能夠在不同的領(lǐng)導(dǎo)集團之間以及不同的政治計劃和觀點之間進行有效選擇的一種主要工具。沒有政黨，選舉人作為一個整體就很難對政府的形成或政府實行的政策產(chǎn)生重要影響。政黨是利益的聯(lián)合。他們將社會中各部分的利益整合集中起來，并努力將大量的需求轉(zhuǎn)變成大選期間擺在選舉人的一個富有凝聚力的計劃。他們要解決政府所面對的諸多相互抵觸的利益問題。政黨有效的控制著政府，通過政黨，選民能夠清晰的分辨出誰是負責人，并使他們能夠在另一任期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)政，以報答他們或者將其拋棄，轉(zhuǎn)而支持另一個政黨。

在過去的200年英國歷史的大部分時間當中，似乎出現(xiàn)了兩家壟斷性的政黨，即自由黨和保守黨，距離今天更近的是工黨和保守黨。自1945年以來，下議院中的多數(shù)席位屬于這兩大政黨。整個英國政體似乎都反映了兩大政黨的對立。有執(zhí)政黨和在野黨，有內(nèi)閣和影子內(nèi)閣，在下議院中有兩排相對的議員席，在其他國家議會席位基本呈半圓形排列的。

二、影子內(nèi)閣

（1）影子內(nèi)閣的歷史淵源。在英國，最早的“影子內(nèi)閣”是 1868 年 3—12 月間由格萊斯頓領(lǐng)導(dǎo)的反對黨上層集團。它以 1865 年 10 月下臺的自由黨羅素內(nèi)閣的班底組成，總共 7 人。議會休會時，他們常在格萊斯頓家中聚會，討論議案條款，制定反對黨在議會的行動計劃。影子內(nèi)閣的院外工作會議定期召開，自由黨兩院首席督導(dǎo)員不時出席。1874 年，格萊斯頓內(nèi)閣垮臺，翌年，格萊斯頓召集原內(nèi)閣成員，研商如何反對迪斯雷利內(nèi)閣的關(guān)于禁止外國奴隸上英國戰(zhàn)艦避難等問題。兩年后，格萊斯頓又召集影子內(nèi)閣就如何反對保守黨政府的近東政策而周密策劃，自由黨下院領(lǐng)袖哈廷頓則動員本黨議員在投票中支持本黨領(lǐng)導(dǎo)人，致使政府提案 1 項被修改，3 項被否決。影子內(nèi)閣的工作，增強了反對黨的政治實力。

“影子內(nèi)閣”并非是自由黨的專利品。1873年，格萊斯頓再次提出愛爾蘭教育改革議案，在分組投票時僅得 3 票，決定辭職。保守黨可以借機組建少數(shù)派政府。值此關(guān)鍵時刻，迪斯雷利召集保守黨原內(nèi)閣成員開會，商談是否出面組閣。會上得出了一致性的否定性意見。后世學(xué)者便把此次會議視為保守黨影子內(nèi)閣的起源。19 世紀 80 年代末和 1892—1895 年間，保守黨的影子內(nèi)閣已經(jīng)很好地組織和運行。影子內(nèi)閣同樣強調(diào)閣員行動的一致性和集體負責精神。1906年以來，連續(xù)數(shù)年，保守黨在反對自由黨政府財政法案時行動不夠堅決一致。于是，在由原保守黨內(nèi)閣閣員組成的影子內(nèi)閣會議上，該黨黨魁巴爾福講道：“如果影子內(nèi)閣是一個真正的內(nèi)閣，其中持不同意見者就必須遵循兩項原則中的一項：要么是少數(shù)持不同意見者辭職，要么緘口無言地服從多數(shù)成員的決議。”這些話并非妄語。翌年，沃爾特·龍就以實際行動體現(xiàn)了這一原則，果斷地離開了議會反對黨領(lǐng)導(dǎo)人的前排議席。而自由黨的黨內(nèi)反對派早在 19 世紀 90年代末已有類似之舉———三名持不同意見者，拒絕出席該黨影子內(nèi)閣會議，拒絕在議會中的反對黨前排坐席就座。

所謂“影子內(nèi)閣”，是指某些資本主義國家的在野黨為準備上臺執(zhí)政而設(shè)的預(yù)備內(nèi)閣班子，它往往由下議院中最大的反對黨領(lǐng)袖，物色下院中有影響的本黨議員，按內(nèi)閣形式組建而成。這種制度由英國保守黨首創(chuàng)，后為一些英聯(lián)邦國家所采用。

英國是典型的議會民主制的君主立憲制國家，其議會包括上院和下院。上院與君主非選舉產(chǎn)生，下院由選民選舉產(chǎn)生議會窮數(shù)覺領(lǐng)袖擔任英國首相，并由他負責挑選本黨人員組成內(nèi)閣。而最大的在野黨隨之成為正式的反對黨，并組織“影子內(nèi)閣”。一般來說，“影子內(nèi)閣”接受政府補助，成員都是有薪水的。我們有時會聽到說某某人是“影子內(nèi)閣”貿(mào)易與工業(yè)大臣，實際上是說他是在野黨負責貿(mào)易與工業(yè)的議員。

影子內(nèi)閣是由反對黨上層領(lǐng)導(dǎo)集團組成的后備政府。它有公認的黨魁，可以隨時出面組閣，可以從反對黨高層人物中任命“預(yù)備性”的內(nèi)閣成員和政府其他重要官職。但在兩黨制度形成之前，這些條件尚不夠完備。尤其是在反對黨隊伍發(fā)生分裂之際，反對黨缺少公認的領(lǐng)袖和穩(wěn)定明確的領(lǐng)導(dǎo)層；一旦得到執(zhí)政機會，總是倉促上臺組閣，由此決定內(nèi)閣成員中僅有一部分是新首相的比較理想的“內(nèi)定人選”，憑偶然性攀龍附鳳得以入閣者亦有人在。第二次議會改革后，議會內(nèi)外完備的政黨組織系統(tǒng)形成，兩黨制度迅速確立，1867—1915 間，保守黨和自由黨輪流執(zhí)政，平分秋色。迪斯雷利、格萊斯頓和索爾茲伯里侯爵都不止一次地領(lǐng)導(dǎo)組閣，人員相對穩(wěn)定的“影子內(nèi)閣”也及時出現(xiàn)。

影子內(nèi)閣的出現(xiàn)和發(fā)展，同樣強化了內(nèi)閣集體負責的原則，增強了內(nèi)閣的權(quán)勢和效能。

根據(jù)英國憲法的慣例規(guī)定，在大選中獲得下院多數(shù)席位的政黨即為“執(zhí)政黨”?！皥?zhí)政黨”領(lǐng)袖由英王任命為首相，再有首相選擇上院和下院中一些執(zhí)政黨議員為閣員大臣，組織內(nèi)閣。在下院中獲得次多數(shù)席位的政黨，則成為“英王陛下忠誠的反對黨”，組織影子內(nèi)閣，以待下屆大選時再次進行一場爭奪。反對黨領(lǐng)袖除領(lǐng)取議員津貼外，還從政府領(lǐng)取正式薪酬。（2）英國的兩大政黨

保守黨與工黨作為英國的兩大政黨，二者輪流執(zhí)政，一方成為執(zhí)政黨時另一方則變?yōu)樵谝包h。在野黨則成為最大的反對黨，影子內(nèi)閣是正式反對黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，作為英國的兩大政黨，其影子內(nèi)閣的產(chǎn)生方式是不同的。

①保守黨。保守黨的前身是托利黨。為了適應(yīng)1832年選舉改革后的形勢，于1833年采納托利黨人克羅克的建議，改稱為保守黨。保守黨是壟斷資本家、大地主和貴族的代表。保守黨的組織結(jié)構(gòu)分為領(lǐng)袖、下議院內(nèi)的保守黨議會黨團、下院外的保守黨組織“全國聯(lián)盟”、中央事務(wù)所四個部分。

②工黨。工黨于1900年以“工人代表委員會”的名稱成立，1906年改稱為工黨。1894年恩格斯在致弗·阿·左爾格的信中提到：“工人代表委員會”是英國職工大會發(fā)起建立的。“群眾本能地感到，工人必須建立自己的政黨來同兩個官方的政黨相對抗”。

（3）反對黨。反對黨就是有選舉失敗，獲得下議院次多數(shù)席位的政黨，不能組件內(nèi)閣，有議長指定最大的在野黨領(lǐng)袖作為英王任命的反對黨領(lǐng)袖。有其組建領(lǐng)導(dǎo)的各政黨聯(lián)合來監(jiān)督政府工作。其主要體現(xiàn)了在野黨的政策制度。

①反對黨的作用。反對黨在議會對政府實行監(jiān)督的合法性可以追溯到18世紀，這一點在成文法中有明確的規(guī)定，議長可以指定最大的在野黨領(lǐng)袖作為女王陛下任命的反對黨領(lǐng)袖。自1937年以來，反對黨領(lǐng)袖的工資也一直由國家財政作為行政經(jīng)費支出，這一點使英國有別于其他的歐洲國家。下院的運轉(zhuǎn)和特點，尤其是在議會辯論及表決時，都因為反對黨而增添了色彩。反對黨的存在就是為了提醒公眾，在他們選舉的政府之外，還有一個可供大家選擇的“影子內(nèi)閣”及一整套的政策來領(lǐng)導(dǎo)管理國家。

②反對黨的目的。反對黨的目的并不是為了促使政府下臺，因為促使政府下臺只能有兩個途徑即大選或者政黨分裂之一造成其失去政黨的多數(shù)。所以反對黨的目的是為了吸引外面的選民轉(zhuǎn)變成為自身的支持為目的。希望在下一屆政府選舉中比較少的票數(shù)變動或者吸引更多的議員支持來使政府下臺，讓反對黨當權(quán)執(zhí)政。選民基本上被兩大政黨所吸引，一方面是擁護政府的選民，一方面是反對政府的。主要反對黨所得的票數(shù)，通常只比執(zhí)政黨略微少一些，但是差距不是很大。所以在保留現(xiàn)有選民的前提下，爭取到更多的其他政黨議員以及流動選民的支持，在下一次政府選舉中能夠獲得多數(shù)支持來組建政府是反對黨最為主要的目的。

③反對黨的策略。反對黨的組織基本上就是與政府的組織結(jié)構(gòu)相同。它在議會中的主要目的不是辯護，而是要批評。反對黨的政策是有影子內(nèi)閣或者與其相當?shù)慕M織，或者由代他出面的反對黨領(lǐng)袖負責的。如果領(lǐng)袖得不到影子內(nèi)閣的同意便直接作出決定則會帶來相當程度的抱怨。因為英國基本上屬于兩大黨輪流執(zhí)政，所以反對黨就是在工黨和保守黨之間輪換。一方上臺執(zhí)政，另一方就會成為在野黨，在議會中就會成為成為反對黨。

三、對于影子內(nèi)閣的評價

影子內(nèi)閣的最終目的就是要尋找合適的機會取代執(zhí)政黨的地位，使自己成為真正的內(nèi)閣來管理政府。影子內(nèi)閣作為最大反對黨的核心機構(gòu)，擁有法律承認的合法地位。它可以合法的與執(zhí)政黨進行對抗。這也體現(xiàn)了反對黨對于執(zhí)政黨監(jiān)督力量的強大。

影子內(nèi)閣的存在給予執(zhí)政黨時刻以緊迫感，在制定相關(guān)政策必須要考慮的反對黨的反應(yīng)，從而促進國家治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。傾聽反對黨的聲音，從中周旋尋找一條更為合理的管理。影子內(nèi)閣負責領(lǐng)導(dǎo)下議院中本黨成員的一切活動，遇到議會辯論時，影子大臣往往會踴躍發(fā)言，在闡述本黨觀點的同時攻擊執(zhí)政黨的問題與缺陷。能夠有效的發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨的問題與漏洞，從而減少政策的不公。

來自競爭對手最為直接的監(jiān)督，是對于執(zhí)政黨的執(zhí)政能力最為直接的考驗。經(jīng)過200年的歷史發(fā)展，影子內(nèi)閣能夠存在至今，充分證明了其在英國存在的價值。有了合法性的存在對于執(zhí)政黨來說就是最大的監(jiān)督。兩大政黨的相互輪流執(zhí)政，角色地位的互換促進了英國的快速穩(wěn)定的發(fā)展。影子內(nèi)閣存在保持了政治的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

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（作者單位：中央民族大學(xué)）