淺談黃河下游淤背區(qū)土地的開(kāi)發(fā)利用

黃河下游淤背區(qū)土地是黃河基層河務(wù)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源和得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。多年來(lái)，黃河淤背區(qū)土地資源既是基層河務(wù)單位開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，也是其管理的難點(diǎn)。黃河基層河務(wù)單位在淤背區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)踐中進(jìn)行了多種嘗試，取得了一定的成效，但隨著沿黃區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，如何更好地發(fā)揮黃河淤背區(qū)土地資源的優(yōu)勢(shì)，深入挖掘黃河淤背區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)潛力與效益，實(shí)現(xiàn)淤背區(qū)土地可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，還需要進(jìn)行深入探索。筆者從開(kāi)封第二黃河河務(wù)局近5年來(lái)淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐入手，探討黃河下游淤背區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)利用管理模式。

開(kāi)封第二黃河河務(wù)局淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)實(shí)踐

開(kāi)封第二黃河河務(wù)局位于開(kāi)封市祥符區(qū)（原開(kāi)封縣） 境內(nèi)， 轄區(qū)河道長(zhǎng)25.5 公里，管轄的堤防總長(zhǎng) 35.16 公里，河道工程總長(zhǎng)度 12.4公里。所轄工程范圍內(nèi)可用來(lái)種植樹(shù)木的淤背區(qū)面積有 3545 畝，臨河柳蔭地 1090 畝，護(hù)壩地 430 畝，總計(jì)可利用土地面積 5065 畝。

（1）淤背區(qū)發(fā)展思路的確立。開(kāi)封第二黃河河務(wù)局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，勇于探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、自主育苗、集體管理、成果共享的原則，通過(guò)對(duì)淤背區(qū)土地集中開(kāi)發(fā)管理，發(fā)展苗木育植事業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)“以單位集體所有權(quán)為主體，多種管理機(jī)制相結(jié)合”的綠色發(fā)展思路。淤背區(qū)發(fā)展思路的形成過(guò)程是復(fù)雜而艱難的，其間遇到了很多問(wèn)題和矛盾，也正是在逐步解決問(wèn)題和化解矛盾的基礎(chǔ)上，發(fā)展思路不斷明晰。

（2）淤背區(qū)發(fā)展思路的探索過(guò)程。開(kāi)封第二黃河河務(wù)局是黃河縣級(jí)河務(wù)局的典型代表，單位經(jīng)濟(jì)困難、工程管理基礎(chǔ)薄弱。淤背區(qū)土地離村莊近，群眾違章種植，管理困難，嚴(yán)重影響工程面貌。要利用淤背區(qū)土地發(fā)展苗木，需要投入大量資金，購(gòu)置樹(shù)苗進(jìn)行栽培，但是單位無(wú)法負(fù)擔(dān)此項(xiàng)開(kāi)支。從多年實(shí)踐來(lái)看，單位集體項(xiàng)目開(kāi)發(fā)往往成功的少、失敗的多，以往也是年年花大力氣種樹(shù)，但由于后期管理跟不上，大多是種植的苗木多、長(zhǎng)成商品的苗木少，在這方面沒(méi)少交學(xué)費(fèi)。

面對(duì)這么多的困難和問(wèn)題，首先要抽絲剝繭，抓住主要矛盾和問(wèn)題源頭，解決沒(méi)有資金進(jìn)行苗木采購(gòu)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多次調(diào)研，決定自己開(kāi)展苗木培育工作，通過(guò)育苗滿足本單位需要。考察苗木市場(chǎng)，掌握苗木習(xí)性，對(duì)比確定培育良種；綜合考慮各方面因素，比較篩選育苗基地位置。僅投入了不足1萬(wàn)元，就建立起了13畝的育苗基地。通過(guò)規(guī)范管理，科學(xué)育苗，堅(jiān)持走規(guī)范化、科學(xué)化的路子，注重加強(qiáng)苗木后期管理。結(jié)合苗木生長(zhǎng)狀況，及時(shí)挑選較大樹(shù)苗進(jìn)行移栽，逐步擴(kuò)大苗木間距，同時(shí)也不斷增加苗木種類。經(jīng)過(guò)細(xì)心照料，通過(guò)4年的精心培養(yǎng)，已發(fā)展欒樹(shù)765畝、白蠟樹(shù)182畝、柳樹(shù)50畝、合歡樹(shù)20畝、大葉女貞樹(shù)17畝、椿樹(shù)5畝，加上21畝苗圃，共計(jì)有各類苗木1060畝、約40萬(wàn)株，成活率達(dá)到98%。

（3）成效分析。一是生態(tài)效益明顯。打造生態(tài)景觀線一直是工程管理的重要任務(wù)，本著“資源共享，互利互惠，務(wù)求實(shí)效”的原則，將植樹(shù)造林打造綠化生態(tài)環(huán)境定為終極目標(biāo)。新培育苗木和移植樹(shù)木在防洪工程上產(chǎn)生了生態(tài)景觀線和綠色長(zhǎng)廊的效果。對(duì)近堤村莊段毀壞樹(shù)木情況，組織水政、運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)職工進(jìn)行重點(diǎn)看護(hù)，經(jīng)常性地巡查，減少了破壞現(xiàn)象，逐步遏制違章種植現(xiàn)象，工程管理面貌顯著改善。另外，還在淤背區(qū)樹(shù)木周圍實(shí)行“圍欄式”管理。

二是節(jié)約了成本。首先，購(gòu)買種子投入較少，多數(shù)育苗基地抽取黃河水灌溉，減少了養(yǎng)護(hù)成本。其次，苗木成活率高，與從市場(chǎng)上購(gòu)買的苗木相比，自己培育的苗木避免了長(zhǎng)時(shí)間運(yùn)輸，能夠做到隨挖隨栽，而且土質(zhì)、氣候條件基本相同，苗木成活率顯著提高，節(jié)約了因苗木死亡而重復(fù)投入的資金。最后，更新方便?？梢灾鲃?dòng)對(duì)淤背區(qū)苗木進(jìn)行有計(jì)劃更新，形成良性循環(huán)發(fā)展，不斷產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。僅對(duì)已完成的1000 余畝淤背區(qū)土地上的苗木進(jìn)行更新、銷售帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益就有300萬(wàn)元左右。

三是經(jīng)濟(jì)效益顯著。目前1株樹(shù)干直徑10厘米以上的欒樹(shù)，保守估計(jì)市場(chǎng)價(jià)在150元左右，再經(jīng)過(guò)2年的發(fā)展，達(dá)到樹(shù)干直徑10厘米以上的欒樹(shù)有 25 萬(wàn)余株，經(jīng)濟(jì)效益比較可觀，只要認(rèn)真做好日常養(yǎng)護(hù)管理，未來(lái)將收到“綠色工管”“綠色銀行”帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

當(dāng)前黃河下游淤背區(qū)開(kāi)發(fā)管理存在的問(wèn)題

目前，對(duì)于黃河下游淤背區(qū)的開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理還存在一些問(wèn)題，亟待解決。

（1）缺少頂層設(shè)計(jì)。對(duì)于淤背區(qū)開(kāi)發(fā)利用的總體規(guī)劃不夠具體明確，難以有效指導(dǎo)基層單位對(duì)淤背區(qū)的實(shí)際開(kāi)發(fā)利用。土地使用權(quán)的政策界限不夠清晰，有關(guān)政策制度辦法不能給予基層河務(wù)單位有力的政策支撐。

（2）管理方式不夠靈活。淤背區(qū)土地管理體系尚不健全，一些條條框框束縛了基層河務(wù)單位開(kāi)發(fā)的積極性。在黃委機(jī)關(guān)與基層一對(duì)一幫扶過(guò)程中，基層單位提出，為了脫貧致富，必須有土地開(kāi)發(fā)利用的靈活政策，給錢給物不如給政策。另外，以包代管也存在諸多弊病，對(duì)外租賃承包經(jīng)營(yíng)，其結(jié)果可能“富了和尚窮了廟”，而內(nèi)部承包又缺乏開(kāi)發(fā)資金，人力資源也有限。分片包干的形式不利于土地的集約經(jīng)營(yíng)，限制了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（3） 開(kāi)發(fā)資金不足?；鶎雍觿?wù)單位基本上是“吃飯經(jīng)濟(jì)”，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，除保證正常的工資性支出外，幾乎沒(méi)有結(jié)余，缺乏土地集約規(guī)模開(kāi)發(fā)的資金，制約了淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（4）城市周邊淤背區(qū)土地管理難度加大。隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，人們的休閑時(shí)間越來(lái)越多。每逢節(jié)假日，城市周邊黃河堤防沿線游人如織，如鄭州花園口、開(kāi)封柳園口、濟(jì)南濼口等黃河水利風(fēng)景區(qū)，車水馬龍、人山人海，有的游人還在淤背區(qū)樹(shù)林里支起了燒烤爐野炊，假期過(guò)后，垃圾遍地，一片狼藉。游人的急劇增加對(duì)于黃河淤背區(qū)的管理保護(hù)的影響是一個(gè)新的課題。

對(duì)黃河下游淤背區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)利用的認(rèn)識(shí)

根據(jù)權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，黃河下游淤背區(qū)土地總量為154630畝，科學(xué)開(kāi)發(fā)利用將會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益?？梢詮膭?chuàng)新體制機(jī)制、創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式、設(shè)立淤背區(qū)開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金等方面進(jìn)行探索。

（1）創(chuàng)新體制機(jī)制。加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，盡早制定黃河下游淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用管理辦法。淤背區(qū)屬國(guó)有土地，通過(guò)征用，管理使用權(quán)在黃委，這一點(diǎn)必須堅(jiān)定不移。政出多門、多頭管理是不利于土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，黃委必須出臺(tái)權(quán)威性的黃河下游淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用管理辦法。這樣，基層河務(wù)單位才有法可依，有章可循，便于有序開(kāi)發(fā)土地資源，更好地發(fā)展黃河經(jīng)濟(jì)。

（2）創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式。黃河淤背區(qū)土地開(kāi)發(fā)可以采取“因地制宜，分類管理”的模式。土地是最大的有形資產(chǎn)，管理模式是最大的無(wú)形資產(chǎn)。20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，生產(chǎn)力得到快速發(fā)展。30多年過(guò)去了，隨著社會(huì)的變革和生產(chǎn)關(guān)系的變化，土地又開(kāi)始流轉(zhuǎn)，向種地能手集中，由家庭聯(lián)產(chǎn)承包向集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大大解放了勞動(dòng)生產(chǎn)力，有利于提高我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。黃河下游淤背區(qū)土地的開(kāi)發(fā)也要以提高生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)因地制宜，多種經(jīng)營(yíng)，分類管理，宜包則包，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林。比如，在游人較多的堤段建設(shè)停車場(chǎng)，有償使用，以解決城市周邊游人多，車輛擁堵的問(wèn)題。這既可以保證防汛交通線的暢通，又可以為防汛搶險(xiǎn)提供充足的場(chǎng)地，還方便了平時(shí)游客停車，也能為基層河務(wù)單位增加收入。

（3）設(shè)立淤背區(qū)開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，土地集約經(jīng)營(yíng)是發(fā)展方向，這樣既有利于基層河務(wù)單位對(duì)淤背區(qū)土地的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，也有利于防洪工程的管理。土地資源產(chǎn)生的效益歸集體所有，全員參與管理，有利于調(diào)動(dòng)職工的積極性，增加基層河務(wù)單位收入，改善職工生活。但是，土地的集約開(kāi)發(fā)，需要大量的資金投入，基層河務(wù)單位經(jīng)濟(jì)上捉襟見(jiàn)肘，需要上級(jí)單位支持。比如，可設(shè)立黃河淤背區(qū)開(kāi)發(fā)專項(xiàng)基金，有償使用，以支持基層河務(wù)單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能提高全河職工的收入和生活水平。

黃河下游淤背區(qū)土地資源豐富，經(jīng)濟(jì)潛力巨大，只要上下同心，齊心協(xié)力，解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，挖掘潛力，加快發(fā)展，這塊富饒的土地，必定會(huì)結(jié)出累累碩果。