新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題及化解措施探討

改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入全新形勢(shì)當(dāng)中，但在此過(guò)程中也涌現(xiàn)出一些問(wèn)題，其中地方政府債務(wù)問(wèn)題引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注與討論。地方政府債務(wù)涵蓋了政府必須償還、具有償還義務(wù)、救助責(zé)任以及違規(guī)擔(dān)保引起的債務(wù)，近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，而這不僅會(huì)對(duì)該地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成干擾，同時(shí)對(duì)于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展也造成了負(fù)面的影響。在此背景下，圍繞地方政府債務(wù)問(wèn)題展開(kāi)研究是十分必要的，而這對(duì)于強(qiáng)化政府管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

一、新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題

（一）債務(wù)規(guī)模

我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出逐年遞增的局面。據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)到2016年年底的地方政府債務(wù)總額已經(jīng)超過(guò)15萬(wàn)億元以上，包括專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)5.5萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)超過(guò)0.6%；一般債務(wù)將近9.8萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)接近5.7%。對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算與推測(cè)后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)2017年的增長(zhǎng)后，我國(guó)地方政府債務(wù)將會(huì)超過(guò)18萬(wàn)億元，甚至于接近19萬(wàn)億元，且其中并不包含或有債務(wù)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)引起注意的是，根據(jù)國(guó)務(wù)院2015年的相關(guān)規(guī)定，地方政府債務(wù)所計(jì)算的僅包括一級(jí)政府發(fā)行的債務(wù)，實(shí)際上地方政府的債務(wù)額度會(huì)更高，債務(wù)規(guī)模更大，而這也顯示出新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

（二）債務(wù)特征

我國(guó)地方政府債務(wù)具有其顯著特征，并且與其他國(guó)家地方政府債務(wù)情況有著較大區(qū)別，尤其是與西方主權(quán)債務(wù)之間存在較大的差異性，是我國(guó)改革開(kāi)放環(huán)境下所特有的，主要從幾個(gè)方面展現(xiàn)。首先，舉債集中性。從2008年開(kāi)始，政府舉債行為進(jìn)入高峰期，同時(shí)債務(wù)期限設(shè)置不合理，這意味著各地政府債務(wù)的償還時(shí)間可能會(huì)集中在同一個(gè)階段當(dāng)中，進(jìn)而增加中央政府轉(zhuǎn)移支付難度，甚至出現(xiàn)違約現(xiàn)象，償債壓力巨大。其次，舉債形式多樣性。地方政府債務(wù)主要來(lái)源為銀行信貸，長(zhǎng)期以來(lái)銀行信貸在地方政府債款中的占比均達(dá)到一半以上，甚至更高；此外債券、建設(shè)-移交形式的舉債也占據(jù)較大比例，而舉債形式多樣化增加了政府債務(wù)管理的難度與復(fù)雜性。

（三）負(fù)面影響

地方政府債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。第一，不利于政府樹(shù)立正面形象。政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)籌資所依賴的是國(guó)家形象與信譽(yù)，一旦款項(xiàng)到期后地方政府無(wú)法按時(shí)還清貸款，或者出現(xiàn)拖欠銀行貸款的行為，而這一方面不利于我國(guó)信用機(jī)制的建立，起到了不良示范作用，另一方地方政府的不當(dāng)行為使得國(guó)家形象受損，社會(huì)效益較差。第二，不利于金融行業(yè)的發(fā)展。地方政府債務(wù)的主要來(lái)源為商業(yè)銀行，如果政府未能按期還款，則銀行面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，從而引起銀行不良貸款率升高，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下跌，而這會(huì)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)產(chǎn)生較為負(fù)面的影響。在這一情況下，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生干擾，貨幣、財(cái)政政策的實(shí)施也受到影響。

二、地方政府債務(wù)問(wèn)題形成原因

新形勢(shì)下我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的形成受到多種原因的影響。第一，體制因素。改革開(kāi)發(fā)后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的驅(qū)動(dòng)下，地方政府在投資建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中出現(xiàn)較大資金缺口，尤其是分稅制度、財(cái)政包干制度推行后，政府財(cái)政收入縮減，而借款便成為地方政府解決問(wèn)題的辦法。第二，政策因素。2008經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，國(guó)家選擇以金融救市的途徑發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這就使得地方政府加大投資力度，而地方政府投入資金的來(lái)源主要為借貸。第三，經(jīng)濟(jì)因素。債務(wù)的產(chǎn)生與經(jīng)濟(jì)之間有著必然的關(guān)聯(lián)性，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到全球范圍金融危機(jī)的影響，同時(shí)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也存有歷史遺留問(wèn)題；中央政府發(fā)行國(guó)債，其中很大一部分資金轉(zhuǎn)向地方政府，規(guī)定地方政府利用資金進(jìn)行地方建設(shè)，這也正是地方政府債務(wù)的早期來(lái)源；近年來(lái)地方政府盲目追求GDP，追求面子工程，很多投資項(xiàng)目收不抵支，資金產(chǎn)生缺口，最終形成債務(wù)。第四，監(jiān)管因素。地方官員在其任期內(nèi)大量舉債，將投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)為個(gè)人履歷，并不關(guān)心在其任期結(jié)束后是否能夠還清賬款，而這一過(guò)程并沒(méi)有進(jìn)行監(jiān)管，這一行為也未有處罰措施進(jìn)行約束。

三、新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題化解措施

（一）加快新形勢(shì)下的財(cái)稅制度改革

新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題的化解需要加快財(cái)稅制度改革。第一，地方政府承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重任，財(cái)政支出較高，承擔(dān)責(zé)任較大，在新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)明確劃分中央政府、地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)以及收支，建立完善的財(cái)政制度，確保地方政府的收入與支出保持平衡。第二，在分稅制度推行后，主要稅種基本均納入到中央政府范疇下，而地方政府的占比相對(duì)較小，針對(duì)這一情況應(yīng)當(dāng)推行改革制度，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、返還稅金等優(yōu)惠政策，同時(shí)完善稅制結(jié)構(gòu)，盡量增加地方政府的財(cái)政收入，避免出現(xiàn)資金缺口。第三，建立完善的政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，確保地方政府與中央政府之間財(cái)政收入有效調(diào)節(jié)，凸顯出一般性轉(zhuǎn)移支付的價(jià)值，并且調(diào)整一般支付、專(zhuān)項(xiàng)支付兩者之間的合理比例，同時(shí)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)支付進(jìn)行監(jiān)管。

（二）盡快適應(yīng)新形勢(shì)下政府角色轉(zhuǎn)換

地方政府應(yīng)當(dāng)盡快適應(yīng)新形勢(shì)下政府角色的轉(zhuǎn)換。第一，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，縮減行政審批事項(xiàng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的作用機(jī)制進(jìn)行資源合理配置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下只有把握政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，并且放權(quán)、管理有機(jī)結(jié)合，事前、事后及時(shí)審批，從而才能夠保證達(dá)到預(yù)期效果。第二，樹(shù)立全新理念，創(chuàng)新發(fā)展方式。“主官”的粗放發(fā)展重視官員個(gè)人的政績(jī)工程，產(chǎn)生了一定程度的資源浪費(fèi)。針對(duì)這一情況，應(yīng)關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)提高效率、質(zhì)量來(lái)代替數(shù)量上的增長(zhǎng)，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)效率。第三，實(shí)施成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目的資金投入占比，尤其是要對(duì)應(yīng)用研究、試驗(yàn)研究以及基礎(chǔ)研究提供支持，進(jìn)而才能夠創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）創(chuàng)建新形勢(shì)下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

新形勢(shì)下地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)要?jiǎng)?chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，才能及時(shí)察覺(jué)債務(wù)所潛在的危機(jī)，并將可能導(dǎo)致的不良后果縮減到最低。第一，對(duì)地方政府舉債行為加大約束監(jiān)管的力度與強(qiáng)度，切斷融資平臺(tái)與地方政府之間的關(guān)聯(lián)，促使有償還條件的融資平臺(tái)積極展開(kāi)市場(chǎng)化改革。同時(shí)，地方政府有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐e債，但應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督管理力度；在各城市地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中，鼓勵(lì)社會(huì)資本、公益資金的進(jìn)入，如大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式等，分擔(dān)地方政府的財(cái)政壓力。第二，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行定期檢測(cè)。根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，設(shè)置若干個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，在債務(wù)問(wèn)題觸及到相應(yīng)等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)后，啟動(dòng)相應(yīng)的解決方案，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。同時(shí)針對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的情況，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)政府的督促力度，促使地方政府盡快采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)相對(duì)中、下的情況，需對(duì)其進(jìn)行全程化跟蹤，持續(xù)監(jiān)管問(wèn)題的解決情況。第三，設(shè)置債務(wù)違約應(yīng)急資金。一旦地方政府債務(wù)危機(jī)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)階段，中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其引起重視，并且依照實(shí)際情況配備債務(wù)應(yīng)急資金，在必要的情況下利用應(yīng)急資金來(lái)解決問(wèn)題。同時(shí)，推行地方賬務(wù)債務(wù)考核機(jī)制，建立完整的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)地方關(guān)于任期內(nèi)不規(guī)范舉債行為進(jìn)行監(jiān)管與約束，尤其是要針對(duì)這一行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，引起地方政府的重視程度。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲取了穩(wěn)定發(fā)展，政府財(cái)政收入增加，但在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)引起注意的是，地方政府債務(wù)問(wèn)題日漸嚴(yán)重，損害了政府形象，對(duì)于金融行業(yè)以及宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展均產(chǎn)生了負(fù)面影響。地方政府負(fù)債問(wèn)題的產(chǎn)生與多方面因素有關(guān)，其中主要包括體制因素、政策因素、經(jīng)濟(jì)因素以及監(jiān)管因素等，而為了解決這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加快新形勢(shì)下的財(cái)稅制度改革，盡快適應(yīng)新形勢(shì)下政府角色轉(zhuǎn)換，創(chuàng)建新形勢(shì)下的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督與管理等，通過(guò)這樣的方式有助于地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決。（作者單位為杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院（杭州市投資項(xiàng)目評(píng)審中心） ）