我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式的研究

長期以來，隨著人口老齡化的加重，我國養(yǎng)老方式以家庭養(yǎng)老服務(wù)為主，社會養(yǎng)老服務(wù)為輔，越來越多的家庭面臨著“4-2-1”的家庭模式，中年家庭負(fù)擔(dān)日趨沉重，而目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)存在很多問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容單一，既沒有完善的保健和娛樂設(shè)施，也沒有健全的醫(yī)療體系，僅僅只是家政服務(wù)項(xiàng)目。不能滿足老年人口的多重需求，專業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)匱乏，所以，有必要對我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式，研究政府建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民營部門經(jīng)營管理的這種新模式，更好地促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

一、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

1.我國人口現(xiàn)狀

人口老齡化是指因?yàn)槟贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加，從而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)。國際上通常采用的方法是計(jì)算60歲以上或65歲以上的人口占該國總?cè)丝诒壤?，如果該?0歲以上人口的比例達(dá)到10%或者65歲以上的占比達(dá)到7%，就意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》數(shù)據(jù)顯示，2000年65歲及以上人口達(dá)到8821萬人，占總?cè)丝诘?%，2015年65歲及以上人口達(dá)到14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，我國人口老齡化已經(jīng)成為不容置疑的事實(shí)。

雖然全球都面臨著人口老齡化的難題，人口老齡化成為辨別國家經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)的一個重要因素，但是由于我國人口基數(shù)大，過度增長的人口需求與日趨減少的物質(zhì)供給無法達(dá)到平衡。同時，我國老年撫養(yǎng)比也在逐年增加。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。從經(jīng)濟(jì)角度，老年撫養(yǎng)比是反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》數(shù)據(jù)顯示，我國的老年撫養(yǎng)比從2000年的9.9%增長到2015年的14.3%，人口老齡化加重了社會的負(fù)擔(dān)。

2.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)養(yǎng)老的性質(zhì)，可將養(yǎng)老服務(wù)方式分為三種，分別是家庭養(yǎng)老服務(wù)、社會養(yǎng)老服務(wù)以及個體養(yǎng)老服務(wù)。家庭養(yǎng)老服務(wù)是目前我國大多數(shù)家庭的養(yǎng)老服務(wù)方式，即由老人的子女或其他親屬提供經(jīng)濟(jì)來源資助，社會養(yǎng)老服務(wù)是由政府組織，對空巢老人和高齡老人提供最基本的生活需求的社會服務(wù)。個體養(yǎng)老服務(wù)是老年人以自身的多年儲蓄作為生活來源，服務(wù)自己。社會養(yǎng)老包含機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的提出一定程度上緩解了由于人口老齡化所引起的社會負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以老年人口為服務(wù)對象，給老年人口提供了物質(zhì)方面和精神方面的服務(wù)或產(chǎn)品。隨著人口老齡化的加劇，相關(guān)政策隨之產(chǎn)生。在2017年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好第一批中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》（民發(fā)〔2017〕54號；民政部下發(fā)《關(guān)于應(yīng)用全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展監(jiān)測的通知》（民函〔2017〕56號）。

3.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一直被定義為社會福利機(jī)構(gòu)，所以由財(cái)政撥付全部經(jīng)費(fèi)。但是根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在政府職能轉(zhuǎn)型緩慢的前提下，中國很難拿出大量的資金投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)還存在很多問題。

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量匱乏，養(yǎng)老床位供求不均

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量從2009年的4萬個下降至2014年的3.4萬個，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率由2009年的77.5%下降至2014年的39.2%。民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在大量的資源閑置。但是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然存在著床位不足的問題。在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展過程中，既存在公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象，也存在民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“床位閑置”的現(xiàn)象。

（2）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)人才匱乏，服務(wù)內(nèi)容單一

目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員大多是下崗職工或者難以找到其他穩(wěn)定工作的人。在專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度這方面就有很大缺陷。日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需求與人才匱乏的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以達(dá)到平衡狀態(tài)，并且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容單一，既沒有完善的保健和娛樂設(shè)施，也沒有健全的醫(yī)療體系，僅僅只是家政服務(wù)項(xiàng)目。這樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難吸引那些中產(chǎn)階級的老年人，繼而導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展萎靡甚至倒閉。

（3）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困難

公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡。有調(diào)查顯示，我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)40%長年虧損，能盈利的不足9%。因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目盈利少，投入大，不少投資人望而卻步，不愿意進(jìn)行這項(xiàng)“虧本”的買賣。同時，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地困難，既要保證機(jī)構(gòu)場所大，老年人能夠進(jìn)行多項(xiàng)保健和娛樂項(xiàng)目，又要保證環(huán)境優(yōu)雅，易于老年人的身心健康，這無疑是與醫(yī)院、學(xué)?！皳層玫亍?。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的新模式——PPP模式

1.PPP模式定義

歐盟委員會認(rèn)為，PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。加拿大國家PPP委員會認(rèn)為，PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合伙經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。美國國家PPP委員會認(rèn)為，PPP模式是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者的特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

總而言之，PPP模式就是政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的特征。PPP模式較為典型的成功案例之一就是北京地鐵四號線。建設(shè)該項(xiàng)目，既使得地鐵公司從中獲得了較多收益，也使得政府在建設(shè)地鐵時資金不足的財(cái)政壓力得到了有效緩解。

2.PPP模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)

目前的養(yǎng)老服務(wù)方式中，家庭養(yǎng)老服務(wù)給中青年家庭很大的經(jīng)濟(jì)壓力，社會養(yǎng)老服務(wù)體制不健全，老年人只能被提供最基本的生活需求服務(wù)，個體養(yǎng)老服務(wù)缺乏精神給予，老年人精神需求得不到滿足。社會養(yǎng)老中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在一定的缺點(diǎn)，服務(wù)環(huán)境差，床位不足等問題較為嚴(yán)重。所以，新模式，即將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與PPP模式結(jié)合起來，形成以公共部門（政府）與民營企業(yè)兩方協(xié)調(diào)合作的伙伴關(guān)系，達(dá)到利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的一種養(yǎng)老模式。PPP模式下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)大的市場需求潛力。引入PPP模式進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，不僅能有效地減輕地方政府債務(wù)壓力，使存量城投債風(fēng)險維持在可控范圍之內(nèi)；另一方面會給債券市場提供新的主流品種，而且具有明顯的投資價值。同時，通過引入市場機(jī)制，促進(jìn)民營企業(yè)自發(fā)提高服務(wù)水平和效率，對于中產(chǎn)階級老年人來說，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)市場需求，提供高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，以滿足不同需求的老人入住。

3.我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式——公建民營

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式中，最常見的就是公建民營。公建民營是指政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)），民營部門經(jīng)營管理，這樣的一種模式激發(fā)了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的熱情。民政部和國家發(fā)展改革委員會印發(fā)了《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》的通知（民發(fā)〔2016〕107號）其中表示，建立健全“公建民營”管理辦法，加大公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行“公建民營”試點(diǎn)工作力度。通過政府出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)場所，在一定程度上，可以有效的解決民營部門融資難和用地難的問題。民營部門負(fù)責(zé)經(jīng)營管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，合理利用民營機(jī)構(gòu)的相對比較優(yōu)勢，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)場所的服務(wù)質(zhì)量和水平，也緩解了政府的財(cái)政壓力。

公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會福利，很難滿足日益增長的養(yǎng)老需求，而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競爭，因?yàn)槊駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受不到政府的扶持政策。創(chuàng)新、改革刻不容緩。事實(shí)上，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，單純依靠政府或單純依靠民營資本都存在較大的局限性。如果僅靠政府，會加劇政府的財(cái)政壓力；如果僅依靠民營部門，民營部門必然存在逐利性，舍得投資的前提下是高額的養(yǎng)老消費(fèi)，導(dǎo)致很多老年人望而卻步。所以，互取其長，互補(bǔ)其短的公建民營，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得以創(chuàng)新的有效模式。不僅減輕了政府的財(cái)政壓力，還調(diào)動了民營部門的經(jīng)營積極性，促使民營部門提高自身管理水平，保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時，降低養(yǎng)老消費(fèi)，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消費(fèi)群體，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。

三、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式的必要性分析

在社會保障制度不完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、我國人口“未老先富”等多重原因下，我國人口老齡化問題愈加嚴(yán)重，有必要加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，引入的PPP模式具有一定的使用范圍，對此，進(jìn)行相關(guān)的必要性分析。

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，滿足養(yǎng)老群體需求

長期以來，我國主要的養(yǎng)老方式是以家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老為輔的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，但是隨著計(jì)劃生育等國家政策的實(shí)施，越來越多的家庭面臨著“4-2-1”家庭模式，即一對夫妻要承擔(dān)四名父母長輩和一個孩子的家庭壓力，顯然，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式實(shí)行起來愈加苦難，老年人口的養(yǎng)老需求也很難得到很好的照顧，其中，失能、半失能老年人約3300萬，占老年人口總數(shù)的19%。中年夫妻既要承受工作上的壓力，也要應(yīng)對老人的突發(fā)情況，實(shí)在力不從心。在這種環(huán)境下，有必要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，加強(qiáng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)，保障老年人的身心健康，才能更好的滿足養(yǎng)老群體的多種需求。

2.緩解政府財(cái)政壓力，建設(shè)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老服務(wù)這一項(xiàng)目，僅僅依靠政府撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，作為一項(xiàng)社會福利，政府需要投入巨大的資金，這顯然是不可能的，所以資金短缺成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)萎靡的一個因素，PPP模式的引入，通過引入民營部門的資金，有效緩解了政府財(cái)政壓力，便于建設(shè)更多的其他公共服務(wù)或產(chǎn)品。同時，在資金充足的情況下，可以更好的建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，滿足更多的老年人需求，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

四、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式的對策建議

1.完善PPP模式相關(guān)法律制度

PPP模式在我國還處于探索階段，相關(guān)運(yùn)營模式和經(jīng)驗(yàn)都是從國外的典型案例中總結(jié)出來的，相關(guān)的法律制度更是匱乏，大多數(shù)的制度都是一些通知，沒有完善的法律制度作為支撐PPP模式發(fā)展的后盾，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)引入PPP模式很難有效率的運(yùn)行下去。所以，政府需要加快建立和完善相關(guān)的PPP法律制度，規(guī)定政府和民營部門之間的合作伙伴關(guān)系，防止政府在PPP模式下濫用權(quán)力，監(jiān)管不當(dāng)?shù)男袨榘l(fā)生，同時維護(hù)民營部門的權(quán)利所在，民營部門的收益和權(quán)利受到法律的保護(hù)，將會更加有信心、有毅力的在PPP模式下走下去，繼而更好的服務(wù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

2.建立第三方監(jiān)管機(jī)制

在PPP模式下，政府容易出現(xiàn)濫用權(quán)力、監(jiān)管不當(dāng)?shù)那闆r，民營部門容易出現(xiàn)效率低下的情況，如何更好的保障PPP模式走的更長久，有必要建立健全第三方監(jiān)管機(jī)制，通過第三方監(jiān)管部門的介入，規(guī)范政府和民營部門的不當(dāng)行為，調(diào)解政府和民營部門之間的矛盾發(fā)生，在法律法規(guī)不夠完善的情況下，協(xié)調(diào)好雙方的伙伴關(guān)系，達(dá)到利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作局面。

3.加強(qiáng)人才培養(yǎng)

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的人才極具匱乏，養(yǎng)老服務(wù)，本質(zhì)上是一種工作，負(fù)責(zé)老年人的身心健康問題，但是更多的也需要工作人員的細(xì)心護(hù)理和認(rèn)真對待，專業(yè)素養(yǎng)可以決定一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)態(tài)度。所以專業(yè)人才必不可少，可以通過培訓(xùn)適合照顧老年人口的高素質(zhì)人才，更好的服務(wù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時，加強(qiáng)志愿宣傳，擴(kuò)大服務(wù)人員基數(shù)，提高服務(wù)人員素質(zhì)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。（作者單位為廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院自治區(qū)級協(xié)同創(chuàng)新中心“海陸經(jīng)濟(jì)一體化與海上絲綢之路建設(shè)研究協(xié)同中心；廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）