西充農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)問題

目前西充農(nóng)村集體土地存在著大量的拋荒現(xiàn)象，有限的農(nóng)村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，存在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制欠缺、相關(guān)法律不完善、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題，因此，要創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，組建流轉(zhuǎn)合作社、組織農(nóng)戶規(guī)模用地，尊重農(nóng)民的意愿，健全管理機(jī)構(gòu)，土地服務(wù)機(jī)制，使有限的農(nóng)村集體土地資源得到有效配置。

西充縣轄15鎮(zhèn)29鄉(xiāng)、595個行政村，共有農(nóng)業(yè)人口58萬人，其中勞動力人口38萬人，耕地面積51.3萬畝（田22.15萬畝、地29.15萬畝）。當(dāng)前農(nóng)村集體土地存在著大量的拋荒現(xiàn)象，有限的農(nóng)村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，因此推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)不僅是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢，也是加快西充縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措，更是促進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)致富增收的有效途徑。目前正處于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會、擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)適度集中流轉(zhuǎn)更加具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、西充縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，速度加快

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村剩余勞動力流動速度加快，大量的青壯年勞動力迅速流入城鎮(zhèn)，使得土地大量的拋荒閑置。截止目前，全縣共流轉(zhuǎn)土地16.3萬畝，占土地面積28%。其中耕地占96%，四荒地占4%。參與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶4.58萬戶14.3萬人。土地常年丟荒占4.5%，季節(jié)性丟荒占有6%。共發(fā)展和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)30余戶，業(yè)主大戶600多戶，租賃1000畝以上的業(yè)主10戶、500畝以上的65戶、300畝以上的131戶、50畝以上的業(yè)主大戶500戶。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴(kuò)張

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，傳統(tǒng)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力流轉(zhuǎn)也比較頻繁，土地流轉(zhuǎn)漸成規(guī)模。義興鎮(zhèn)2009年成立百科農(nóng)業(yè)公司集中流轉(zhuǎn)土地5000余畝，發(fā)展萬畝供港有機(jī)食品示范園。鳳和鄉(xiāng)回引在新疆創(chuàng)業(yè)成功人士回鄉(xiāng)租賃土地1000余畝發(fā)展新疆大棗，該鄉(xiāng)為保護(hù)發(fā)展“西鳳臍橙”母本園，將成片果園1000余畝統(tǒng)一發(fā)包給業(yè)主。中嶺鄉(xiāng)2006年引進(jìn)成都業(yè)主張大友的胖土地農(nóng)業(yè)開發(fā)公司租觀音巖村土地258畝，投資600多萬元從事葡萄生產(chǎn)加工；常林鄉(xiāng)引進(jìn)龍興公司租張家店等4個村土地超千畝，建起了省內(nèi)較大規(guī)模的大棚蔬菜基地和占地100畝的十萬頭良種豬繁育基地；多扶鎮(zhèn)引進(jìn)業(yè)主16戶，租用農(nóng)戶土地3480畝，從事特色農(nóng)業(yè)，其中浙江人租地300畝，建立廣豐農(nóng)業(yè)公司從事優(yōu)質(zhì)無公害蔬菜和有機(jī)蔬菜生產(chǎn)，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷香港、成都、重慶等；雙龍橋村引進(jìn)臺灣業(yè)主租賃土地1000余畝建設(shè)中國有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)第一村；晉城鎮(zhèn)有11戶業(yè)主租土地1000余畝，分別從事花卉、水果、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、建觀光生態(tài)園、發(fā)展農(nóng)家樂等。

二、西充縣土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)存在問題

西充土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營成效顯著，但進(jìn)一步推動土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)要解決好相關(guān)問題，西充屬于典型的丘陵地區(qū)，存在大量的農(nóng)村集體土地拋荒現(xiàn)象，有限的農(nóng)村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制欠缺、相關(guān)法律不完善、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。

（一）有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制欠缺

1.西充農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供需機(jī)制失衡。也就是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給不足和需求不足現(xiàn)象同時存在著。供給不足的原因是偏低的流轉(zhuǎn)價格降低了轉(zhuǎn)出土地的經(jīng)濟(jì)收益，從而降低了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地的積極性；需求不足的原因是對于具備一定實(shí)力的企業(yè)或經(jīng)營大戶，由于土地流轉(zhuǎn)中存在較高的交易成本，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營本身固有的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，也降低了他們的需求。

2.價格形成機(jī)制不完善。對那些有組織的、流轉(zhuǎn)給企業(yè)或者承租大戶的流轉(zhuǎn)，鑒于流轉(zhuǎn)價格計算復(fù)雜、流轉(zhuǎn)交易涉及利益相關(guān)者眾多，流轉(zhuǎn)信息不對稱等。由于流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任不明確，當(dāng)出現(xiàn)不兌現(xiàn)收益分成、不支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用、受讓方將土地使用權(quán)自行再流轉(zhuǎn)等糾紛時，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益難以得到維護(hù)。因此不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為會破壞農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律不完善

雖然《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了一些具體規(guī)定，這些規(guī)定也在不斷地進(jìn)步與突破，但現(xiàn)有的法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)制仍然存在一些缺陷，在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)主體不明確的情況下，限制了土地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地市場要健康發(fā)展，前提條件是產(chǎn)權(quán)主體明晰。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但同時國家可以從總體上規(guī)劃土地，根據(jù)需要征收和征用土地，這使得農(nóng)地所有權(quán)人的權(quán)利變得不穩(wěn)定，成為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙。

（三）存在違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，違背政策和法規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生，并沒有堅持依法、自愿、有償?shù)那疤帷｀l(xiāng)村兩級組織的職能是為土地流轉(zhuǎn)提供信息，所以鄉(xiāng)村兩級組織是中介機(jī)構(gòu)，不能直接操辦土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)工作總體上發(fā)展得還是較好的，但一些地區(qū)的鄉(xiāng)村組織將土地流轉(zhuǎn)當(dāng)成有利可圖之事，在利益和政績等因素的驅(qū)使下，通過行政命令強(qiáng)行推進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，沒有考慮國家政策和農(nóng)戶意愿，損害了農(nóng)戶的利益。

（四）監(jiān)管機(jī)制不健全

鑒于土地流轉(zhuǎn)的特殊性和復(fù)雜性，在流轉(zhuǎn)過程中需要一定的措施來監(jiān)督。但是目前土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)尚未健全，也沒有完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，監(jiān)管機(jī)制的不健全具體表現(xiàn)為：1.現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)手續(xù)還很不規(guī)范，農(nóng)戶一般很少簽訂具有法律效力的規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。而且由于不完善的土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村社會保障制度讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)的時間普遍較短，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定。這種情況極易引發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾和糾紛，對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展不利。2.在土地流轉(zhuǎn)的過程中，在流轉(zhuǎn)前既不向上級部門申報審批，流轉(zhuǎn)后也不向相關(guān)管理部門登記備案，又造成了土地流轉(zhuǎn)的資金收入和分配在管理上的不規(guī)范，造成土地用途的失控，流轉(zhuǎn)的土地面積也不確切。3.有一部分鄉(xiāng)、村干部為了政績，私自將流轉(zhuǎn)的土地改變用途，用于其它的項(xiàng)目，而有些項(xiàng)目由于沒有經(jīng)過嚴(yán)格的考證，或者經(jīng)營不善最終導(dǎo)致半途而廢，浪費(fèi)了土地資源。以上這些都是由于缺少配套的監(jiān)管機(jī)制，沒有設(shè)置相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)管理職能部門，這些都會對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利的影響和后果。

三、西充縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制

1.龍頭帶動型。以大實(shí)力加工企業(yè)為龍頭，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，保護(hù)價收購農(nóng)產(chǎn)品，讓農(nóng)戶和業(yè)主放心經(jīng)營、大膽擴(kuò)大生產(chǎn)，推動了土地流轉(zhuǎn)。2.協(xié)會聯(lián)結(jié)型。充分發(fā)揮品牌優(yōu)勢，與成都、重慶等地超市訂立購銷合同，組織農(nóng)戶規(guī)模種植優(yōu)質(zhì)蔬菜3000畝，并統(tǒng)一包裝、貼牌上架。3.股份合作型。以業(yè)主經(jīng)營為主體，農(nóng)民以土地、人工、肥料作為股金入股，收益按比例分成，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。這樣方式有效地解決了業(yè)主先期投入不足、農(nóng)戶分戶經(jīng)營不力的矛盾。4.土地承租型。企業(yè)和業(yè)主直接在農(nóng)戶租用土地發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，農(nóng)民取得地租收入，業(yè)主取得規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。5.兩統(tǒng)兩返模式。企業(yè)和業(yè)主將規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地規(guī)劃，統(tǒng)一生產(chǎn)模式，再返租給農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價收購，統(tǒng)一銷售，企業(yè)或業(yè)主將盈利拿出一部分再返利給農(nóng)戶。

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，組建流轉(zhuǎn)合作社、組織農(nóng)戶規(guī)模用地

流轉(zhuǎn)必須在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。代耕不超過一年的可口頭約定或簽訂書面合同，委托流轉(zhuǎn)的必須簽訂書面委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，并進(jìn)行公證。所簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人要求登記的必須辦理登記變更手續(xù)，報縣農(nóng)業(yè)部門備案登記。

對有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難以引進(jìn)業(yè)主經(jīng)營的地方和丟荒土地，村社要發(fā)動承包戶采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換承包地和組織農(nóng)戶代耕形式，確保耕地合理利用?？梢砸源搴腿舾赊r(nóng)業(yè)社聯(lián)合建立農(nóng)民承包土流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，在一定期限內(nèi)集中流轉(zhuǎn)務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民不放棄承包權(quán)，但現(xiàn)時又不愿耕種的土地。流轉(zhuǎn)土地收入歸原承包戶。丟荒土地兩年以上的要求原承包戶復(fù)耕，否則按《土地法》集體有權(quán)另行發(fā)包。

發(fā)展農(nóng)民利用土地合伙經(jīng)營或土地承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展各類農(nóng)民專合組織和興辦各類農(nóng)業(yè)企業(yè)。要依托農(nóng)民專合組織、社區(qū)性合作組織開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)和舉辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，充分利用農(nóng)村土地資源和自然資源，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。要加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，確保土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。在大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村勞動力的同時，拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造條件。進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)技能培訓(xùn)，搞好信息、政策、法律服務(wù)和組織管理，讓大量農(nóng)村勞動力能出得去、掙到錢，使大量農(nóng)村人口離開土地，向城市轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)提供有效空間；要按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路作好農(nóng)村土地資源利用總體規(guī)劃。

（三）堅持按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，尊重農(nóng)民的意愿

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格按照依法、自愿、有償?shù)娜瓌t進(jìn)行，尊重農(nóng)民的選擇和意愿，不搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。要將流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有，村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得從中截留，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到穩(wěn)定收入。這一原則有四層含義：1.平等協(xié)商。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人是平等的民事主體，雙方的地位平等，這是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提，也是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。這也就意味著，對于流轉(zhuǎn)的形式、內(nèi)容、條件和期限等，均由雙方協(xié)商決定，任何一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。2.自愿。雙方當(dāng)事人都是自愿的，不受對方強(qiáng)迫或者脅迫。3.有償。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)獲得報酬，不是無償?shù)?。報酬的具體數(shù)額、支付時間和方式，由雙方協(xié)商確定。4.不受強(qiáng)迫和干涉。發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等國家機(jī)關(guān)及工作人員，不得強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（四）健全管理機(jī)構(gòu)

依托農(nóng)經(jīng)站成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦公室，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行依法指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，并配備專（兼）職人員，負(fù)責(zé)對全鄉(xiāng)各村土地流轉(zhuǎn)信息、規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體資質(zhì)、流轉(zhuǎn)合同簽訂、土地流轉(zhuǎn)檔案、合同履行情況、土地利益糾紛等進(jìn)行管理。（作者單位為中共西充縣委黨校）