綠色發(fā)展理念下我國城市管理體制改革

綠色發(fā)展，是我國“十三五”時期經濟社會發(fā)展遵循的重大理念之一，也是新時期下我國城市管理必須堅持的道路。城市管理體制，也務必要以綠色發(fā)展理念為指引，全面推進改革。本文分析了我國城市管理工作的階段性基礎以及城市管理過程中存在的一系列問題，并立足現(xiàn)狀和根據問題導向，以綠色發(fā)展理念為總體指引，提出了加快我國城市管理體制改革的八大對策建議。

城市管理質量的高低，直接影響了城市經濟發(fā)展速度和居民生活質量，對城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。近十年來，我國城市化進程不斷加速，城市規(guī)模明顯擴張，城市經濟發(fā)展水平明顯提升。在城市化建設過程中，務必要提升城市的綜合發(fā)展能力，城市管理作為城市綜合水平提升的重要軟實力，必須得到充分重視。2016年2月中共中央和國務院聯(lián)合出臺的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中明確提出了要加強城市管理，改革城市管理體制，創(chuàng)新城市管理方式，加快解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞、服務供給不足等“城市病”。這一重要文件為城市管理工作的深化提供了前瞻性、指導性和約束性的作用。另一方面，綠色日益成為全球發(fā)展的“關鍵詞”，我國亦將綠色化作為重要方針，推進“新五化”，并將綠色發(fā)展作為“十三五”時期的重要發(fā)展理念之一。

一、綠色發(fā)展視角下我國城市管理的存在問題

雖然我國綠色發(fā)展取得了一定的理論成果，但是在城市管理實踐中仍存在一些不足與問題，諸如部分地方政府與企業(yè)的綠色發(fā)展觀念淡薄、綠色發(fā)展管理制度不夠完善、綠色發(fā)展法律體系不夠健全等。

（一）綠色發(fā)展觀念淡薄

部分地方政府與企業(yè)雖然也倡導綠色發(fā)展，但是在實際操作中往往忽視了綠色發(fā)展。部分企業(yè)將經濟效益放在第一位，無法實現(xiàn)經濟效益、社會效益與環(huán)境效益的三統(tǒng)一。地方政府為了引進企業(yè)，不惜成為企業(yè)的幫兇，為企業(yè)違法生產經驗保駕護航。導致綠色發(fā)展過于形式主義、“綠色發(fā)展”的口號喊得很響，綠色發(fā)展的行動卻非常滯后。國家倡導發(fā)展生態(tài)城市、綠色城市、低碳城市，部分城市并未理解綠色發(fā)展的內涵，將城市管理的綠色發(fā)展等同于環(huán)境綠化、城市美化、清潔衛(wèi)生等低層次的綠色理念，加大了綠色管理的難度。

（二）綠色發(fā)展管理制度不夠完善

我國城市管理能否實現(xiàn)綠色管理，關鍵還在于綠色管理制度是否完善、監(jiān)管機構是否執(zhí)行到位。由于綠色發(fā)展管理體制的關系尚未理順，導致各部門之間存在重復監(jiān)管或監(jiān)管空白，從整體上無法實現(xiàn)協(xié)調監(jiān)管。此外，綠色監(jiān)管不到位還導致企業(yè)超標排污、環(huán)評失真，影響了城市的綠色管理。公眾作為社會群體，參與環(huán)境監(jiān)督的積極性不高。個人作為弱勢群體，反映的問題也不受重視，嚴重打擊了公眾參與的積極性。

（三）綠色發(fā)展法律體系不夠健全

在環(huán)境立法方面我國仍存在很多漏洞，諸如重金屬污染的環(huán)境立法、污染后賠償問題等相關法律也缺乏。我國綠色發(fā)展法律體系主要側重于末端管控，忽略了全局監(jiān)管的重要性。綠色發(fā)展法律體系的不健全，評判標準的缺失，降低了企業(yè)和個人對環(huán)境污染付出的代價。環(huán)保配套政策與城市綠色管理的配合性不強，各部門的協(xié)調性較差，導致已有的標準存在僵化的現(xiàn)象，城市綠色管理受阻。

二、綠色發(fā)展理念下加快我國城市管理體制改革的對策建議

（一）做好頂層設計，全面統(tǒng)籌城市管理

我國一些城市內部秩序紊亂，城市之間發(fā)展不協(xié)調，城市管理困難，在一定程度上是由于未能做好城市管理的頂層設計工作，沒有一套系統(tǒng)的規(guī)劃體系來引導城市有序建設與管理。堅持做好頂層設計，堅持規(guī)劃先行，才能掌握好城市發(fā)展的主動權，主動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，正確處理城市發(fā)展過程中的經濟發(fā)展、基礎建設、社會穩(wěn)定和環(huán)境污染等問題，使城市管理少走彎路。各級地方政府應做到因地制宜，立足城市發(fā)展現(xiàn)狀，突出本地城市發(fā)展特色與發(fā)展重點，堅持城市發(fā)展“一張藍圖繪到底”的理念，統(tǒng)籌做好城市發(fā)展的總體規(guī)劃工作，明確城市未來發(fā)展的思路、定位、目標，并突出城市發(fā)展重心，優(yōu)化城市布局，部署城市未來發(fā)展的重點任務，加強對城市管理的綜合引導。在城市發(fā)展規(guī)劃制定過程中，要充分做好與相關規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)融合”，提高規(guī)劃的科學性和可操作性。共同引導城市建設與管理。同時，要以總體規(guī)劃為引導，強化城市綜合開發(fā)、交通管理、環(huán)境治理等的細化方案。相關部門應聯(lián)合外部專業(yè)機構，加強對城市管理頂層設計工作的前期研究，積極為城市發(fā)展獻計獻策，促進城市管理的科學化與綠色化。

（二）堅持高位參與，健全宏觀組織領導機制

要完善城市管理體制，就應堅持高位參與機制，加強組織領導保障。應建立其全域性的城市管理例會機制，由城市主要領導帶頭領導城市管理，定期開展城市調研和召開專題會議，及時解決城市管理中存在的疑難。應建立起“大城管”的機制，部門之間強強聯(lián)合，合力推進城市管理，明確各職能部門的職責分工，切實做好城市服務，強化部門監(jiān)督考核和責任追究，全面提升城市管理的效能。根據城市內部社區(qū)發(fā)展需求，建立領導掛鉤聯(lián)系社區(qū)的機制，分派各主要領導“一對一”式掛鉤聯(lián)系社區(qū)，明確社區(qū)管理的領導責任分工。強化城管、公安和司法三者的相互聯(lián)動，構建城管執(zhí)法、公安護法、法院司法“三位一體”的綜合執(zhí)法機制。

（三）推動管理下沉，構建屬地管理機制

做好城市管理工作，務必要“接地氣”，不能僅僅圍繞宏觀指導綱領進行“務虛”，否則就算頂層設計做得再好，組織領導機制安排再好，也只是“墻上掛掛”、形式主義而已了。要做好城市管理“接地氣”，當然就要積極推進管理的重心下沉，積極深入各個社區(qū)，建立健全以社區(qū)為基本單元的屬地管理機制。應堅持“權責關聯(lián)”、“費隨事轉”的基本管理原則，明確和落實好各個社區(qū)的管理工作，全面保障社區(qū)管理的費用支出，集中精力做好社區(qū)人口管理、環(huán)境整治、秩序穩(wěn)定和其他配套服務工作，充分顯現(xiàn)社區(qū)在城市管理中的主體地位。探索實行管理職權重心下移的新型管理機制，構建“市——區(qū)——社區(qū)”的三級管理制度，探索實行扁平化管理模式，充分強化社區(qū)的管理職能。充分保證城市建設、工商、公安等多個部門管理重心下移，各部門分派相關人員到社區(qū)進行屬地管理，推動城市管理“看得見”、“管得到”。

（四）推動倒逼轉型，建立環(huán)境問責機制

綠色城市的打造，務必要求城市內各個主體自覺性參與到環(huán)境治理和生態(tài)保護等領域中來。社會的廣泛參與，也能促使城市管理效能進一步提升。但是，目前國內的大部分城市中未能建立起社會自主參與綠色城市建設的良好機制。要堅持綠色發(fā)展理念，加強城市管理，應適當采取倒逼轉型的模式，建立起環(huán)境問責機制，倒逼社會主體自覺保護環(huán)境，主動參與綠色城市建設。應積極完善環(huán)境法律體系，注重體現(xiàn)綠色轉型，加大對環(huán)境污染行為的懲治力度。建立以環(huán)境質量管理為導向的政府審計制度和企業(yè)信用制度，對于政府環(huán)保工作不到位、企業(yè)亂排污等行為，從嚴追究法律責任。建立社會共同參與環(huán)境保護、環(huán)保信息公開、環(huán)境訴訟等制度，促進全城市共同履行環(huán)境保護職責。

（五）完善法律體系，夯實綠色法律法規(guī)基礎

要確保在綠色發(fā)展理念下合理推動城市管理工作有序開展，必須將城市管理工作置于綠色法律和法規(guī)標準的框架下進行。只有基于綠色發(fā)展理念的法律法規(guī)建立起權威，才能有效保障城市的綠色管理有序進行。首先，國家層面應加強綠色法律法規(guī)的科學研究與論證，進一步完善綠色法律法規(guī)體系，填補環(huán)境法律的漏洞與空缺，提高綠色標準，加強綠色法律法規(guī)的執(zhí)行力度。其次，我國應全面銜接主體功能區(qū)劃，依據各個城市所屬地域的不同，以及城市經濟社會發(fā)展水平的差異，針對城市內部行業(yè)生產、社會服務、行政管理等制定規(guī)范化和差異化的綠色標準體系。

（六）融合“互聯(lián)網+”，構建數字化綜合管理機制

順應時代發(fā)展趨勢，借力“互聯(lián)網+”提高城市管理效率，是綠色發(fā)展理念下城市管理能力提升的有效途徑。因此，我國城市管理應全面融合“互聯(lián)網+”時代下的信息技術，建立起以數字監(jiān)控為途徑的現(xiàn)代化管理機制，促進城市智慧化管理。統(tǒng)籌城市管理的數字化、精細化建設，依托城市現(xiàn)有的政務網、通信網等平臺，整合打造綜合型的數字化管理平臺，充分融合城市交通、市政、能源、人口、公共服務、政務等各個領域的信息資源，依托大數據、云計算等新一代信息技術，全面推動城市的網絡化管理。應結合城市網絡化管理的模式轉型，合理布局數字系統(tǒng)，確保城市主要干道、次要干道以及社區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋。積極建立城市管理的綜合指揮調度中心，創(chuàng)新管理模式，完善在信息互通、社會和環(huán)境等方面重大問題協(xié)商、政府協(xié)同配合等方面機制。建立“智能化城管評價系統(tǒng)”，對城市管理相關部門的工作與責任進行智能考評，特別對于環(huán)境治理、生態(tài)保護、社會服務等方面加大考核力度。

（七）強化資金保障，建立多渠道多方式籌資機制

首先，應以綠色發(fā)展理念為指導，構建綠色的財政稅收體系，大力扶持城市管理。強化財政資金在城市環(huán)境整治、生態(tài)保護和綠色產業(yè)發(fā)展等方面的支持力度，積極設立以城市環(huán)境整治、生態(tài)保護和生態(tài)產業(yè)發(fā)展等為重點的專項基金，引導社會資本進入綠色產業(yè)和生態(tài)管理，為城市生態(tài)建設提供強有力籌資渠道。逐步取消對過剩產能、化石燃料等基礎行業(yè)、化肥農藥等的補貼，加強對節(jié)能環(huán)保、生態(tài)修復、綠色技改等領域的財政補貼。其次，應以轉型升級為主線，構建綠色金融支持機制。以綠色發(fā)展理念，更新現(xiàn)有金融政策體系，逐步探索構建綠色金融支持體系。提高金融機構對貸款的環(huán)境風險控制力度，降低高耗能高污染企業(yè)的信貸強度。逐步放開對生態(tài)產業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產業(yè)生態(tài)化改造等的信貸支持力度。積極探索PPP機制，多渠道爭取民間資本開展環(huán)境整治、生態(tài)保護等基礎領域。

（八）引導社會參與，建立全城共同管理機制

以綠色發(fā)展理念為指引來推進城市管理，應充分發(fā)揮全城域各社會組織和居民個體的能動性，鼓勵和引導社會主動參與城市管理，建立起全城各力量協(xié)同管理的新機制。首先，政府應積極宣傳綠色城市形象。充分發(fā)揮新聞媒體和網絡等渠道功能，強力對外宣傳綠色城市建設的意義，并教育引導城市企業(yè)和居民主動關心環(huán)境問題，倡導全社會遵循綠色發(fā)展理念。其次，政府相關部門應積極采取進社區(qū)、進企業(yè)、進工地、進家庭等方式，與廣大城市居民面對面、零距離接觸，逐步走出被動管理的局面，向主動服務轉變，主動引導廣大人民增強環(huán)保責任意識，逐步養(yǎng)成綠色、健康的生產或生活習慣。再次，應積極組織社會志愿者團體，主動參與環(huán)境治理和保護工作。最后，應適當建立競爭機制，探索實行績效化管理，對城市環(huán)境治理和保護有積極貢獻的主體予以表彰，加強社會主動參與城市管理的意愿。（作者單位為福州大學）