安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義

安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義

雷建鋒

中國外交；安理會(huì)大國否決權(quán)；中國國際權(quán)利；中國國際義務(wù)

安理會(huì)大國否決權(quán)在歷史上曾發(fā)揮重要作用，當(dāng)前和今后很長時(shí)期仍具有重要意義。否決權(quán)為維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系的穩(wěn)定，維護(hù)安理會(huì)大國，特別是居于弱勢地位的大國權(quán)利，維護(hù)中小國家的利益都有重要意義。到目前為止，安理會(huì)大國否決權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)依然牢固，輕言廢除否決權(quán)制度不僅不能促進(jìn)國際和平與安全，更不能弘揚(yáng)國際公平與正義。準(zhǔn)確理解安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義才能擺脫西方構(gòu)建的話語體系的束縛，更加理性、堅(jiān)決地維護(hù)中國和發(fā)展中國家利益，利用聯(lián)合國機(jī)制主持國際正義。

近年來有些中小國家認(rèn)為安理會(huì)大國否決權(quán)有悖于《聯(lián)合國憲章》的“各成員國主權(quán)平等”原則，要求取消和限制否決權(quán)；特別是安理會(huì)大國意見嚴(yán)重分歧時(shí)，這種呼聲就會(huì)頻現(xiàn)。關(guān)于安理會(huì)大國否決權(quán)的以往研究可分為三類：其一，關(guān)于大國否決權(quán)的全面研究。這種研究多是對否決權(quán)的產(chǎn)生、大國否決權(quán)的行使的描述、回顧和展望。該研究指出了否決權(quán)的歷史貢獻(xiàn)與不足。[1](P460)作為早期的安理會(huì)大國否決權(quán)研究，無疑具有探索精神和重要意義。然而該研究主要為歷史事件記敘，缺少理論分析深度。另外，該研究已近20年前，自然不能涵蓋晚近安理會(huì)大國否決權(quán)實(shí)踐和當(dāng)下國際政治現(xiàn)實(shí)。其二，在聯(lián)合國改革的分析框架下分析否決權(quán)問題。[2]這類研究只是把大國否決權(quán)當(dāng)作聯(lián)合國改革的部分內(nèi)容，不是專門研究，分析深度自然不及第一種研究。其三，有關(guān)安理會(huì)大國否決權(quán)的相關(guān)資訊。[3]這種研究提供了有關(guān)聯(lián)合國研究感性和零散的素材。但是嚴(yán)格說來，這種資訊性質(zhì)的文章不能算作有學(xué)理價(jià)值的研究。

以上研究的缺陷也很明顯，首先，沒有從國際組織發(fā)展史的角度分析安理會(huì)否決權(quán)的價(jià)值，也缺少理論框架，歷史與現(xiàn)狀描述多于學(xué)理分析；其次，定性分析多于定量分析，結(jié)論模棱兩可，不能說明否決權(quán)實(shí)質(zhì)和存廢。本文運(yùn)用國際機(jī)制理論，將安理會(huì)大國否決權(quán)放在人類減少無政府社會(huì)的安全困境的制度設(shè)計(jì)的演進(jìn)中分析其產(chǎn)生原因、歷史價(jià)值、制度創(chuàng)新和當(dāng)下意義。就現(xiàn)實(shí)意義而言，安理會(huì)負(fù)有維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任，而安理會(huì)五大常任理事國是安理會(huì)的核心，也是國際安全公共產(chǎn)品的主要提供者，五大國的否決權(quán)就是其在安理會(huì)和聯(lián)合國內(nèi)崇高地位與重大責(zé)任的體現(xiàn)。聯(lián)合國成立至今已有72年，在當(dāng)前國際體系急劇轉(zhuǎn)變的特殊時(shí)期，如何認(rèn)識安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義無疑仍有重大意義。特別重要的是，作為安理會(huì)常任理事國，聯(lián)合國是中國維護(hù)國家利益和國際和平與安全的最重要的國際機(jī)制，深刻認(rèn)識安理會(huì)大國否決權(quán)之當(dāng)代價(jià)值，平衡中國在國際社會(huì)中的權(quán)利與責(zé)任，將國家利益的維護(hù)和國際正義的擔(dān)當(dāng)統(tǒng)一起來，是本文的根本關(guān)懷。

一、作為集體安全機(jī)制創(chuàng)新的安理會(huì)大國否決權(quán)

國際社會(huì)的無政府特性迫使不同群體想方設(shè)法增強(qiáng)實(shí)力以求競爭優(yōu)勢；同時(shí)，他們不斷探索安全和平之制度以緩解安全困境。有人曾倡導(dǎo)建立世界帝國，統(tǒng)一天下，以減少紛爭與沖突。然而世界帝國難成；即使建立了帝國，也不能消弭內(nèi)斗。因此，借國際機(jī)制或國際組織實(shí)現(xiàn)和平則成為不得已的選擇。

東亞地區(qū)，早在公元前579年的華元弭兵就是中國人試圖以國家間會(huì)議解決中原地區(qū)各國安全問題的早期嘗試。其后，從公元前3世紀(jì)開始，到19世紀(jì)末被西方殖民者的威斯特伐利亞體系取代之前，中國主導(dǎo)的朝貢制度是維護(hù)東亞和平的主要機(jī)制。歐洲自羅馬帝國崩潰之后，長期內(nèi)耗。1648年的威斯特伐利亞會(huì)議開啟了多邊國際會(huì)議解決安全問題的會(huì)議外交道路，經(jīng)1713年的烏得勒支會(huì)議得到進(jìn)一步發(fā)展；拿破侖戰(zhàn)爭之后的維也納會(huì)議更確立了歐洲協(xié)調(diào)體系，通過不定期的會(huì)議機(jī)制，為歐洲維持了100年的和平。歐洲協(xié)調(diào)確立了六大原則：任何大國的決定或行為若影響了其他大國的榮譽(yù)、地位、利益或權(quán)利，采取行動(dòng)前必須和其他大國協(xié)商；任何大國未經(jīng)集體同意或首肯，不得侵犯其他大國利益；一國或多國具有否決權(quán)；不能將任一大國排斥在協(xié)商之外；與任何大國敵對的小國不能被邀請參加會(huì)議協(xié)商；只有大國能決定當(dāng)時(shí)重大外交問題，小國在協(xié)商會(huì)議上雖無否決權(quán)，但是它們的權(quán)利有權(quán)得到保護(hù)，它們的利益在關(guān)鍵時(shí)必須被考慮。[4](P41)歐洲協(xié)調(diào)努力追求大國一致，大國也自我克制維持協(xié)調(diào)，19世紀(jì)歐洲秩序方得維持。

歐洲協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是大國均勢，均勢既是手段又是目的；換言之，均勢既是一種各國盡力維持的狀態(tài)，也是一種各國遵守的原則。正如摩根索所說，國際關(guān)系中的均勢只是一個(gè)給予其多個(gè)自治單位自治權(quán)的一種社會(huì)普遍原則的特定表現(xiàn)。在此原則之下，均勢以及為了維持均勢的政策不但是必要的，而且是維護(hù)這個(gè)由主權(quán)國家組成的國際社會(huì)的穩(wěn)定之必須。均勢的不穩(wěn)定與其說是這一原則的失敗，不如說是這一原則可以運(yùn)行的由主權(quán)國家組成的社會(huì)條件的失敗。[5](P187)因此，維也納會(huì)議上，大國的專家們認(rèn)真估算各國人口與領(lǐng)土，分配勢力范圍，盡量使歐洲成為一個(gè)多頭均勢體系；其后大國也自我克制維護(hù)均勢。然而均勢只是在理論和邏輯上有效。首先，因?yàn)閲覍?shí)力要素有物質(zhì)性和精神性的兩面，很難準(zhǔn)確評估。其次，安全困境的存在使各國均不敢滿足現(xiàn)狀，而是增加實(shí)力獲得競爭優(yōu)勢。第三，19世紀(jì)后期，日漸盛行的民族主義使歐洲協(xié)調(diào)早期的歐洲大家庭意識日漸淡漠，大國不再維護(hù)均勢以保歐洲秩序，而是自行其是。第四，由于科技革命的影響，技術(shù)對國力的影響日重，歐洲協(xié)調(diào)早期所依靠的通過人口和領(lǐng)土大致衡量均勢之途難以為繼。以上情形之下，均勢體系并不能保證永久和平；相反，“這種體系導(dǎo)致競爭，它充滿對抗精神”。[6](P88)第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)證明了均勢作為一種秩序穩(wěn)定機(jī)制的不足，需要設(shè)計(jì)新的觀念框架(conceptual structure)來管理無政府社會(huì)中的無法無天的國家。集體安全(collective security)應(yīng)運(yùn)而生。

國聯(lián)是集體安全的最初嘗試。國聯(lián)創(chuàng)始人威爾遜認(rèn)為，均衡國家之間的力量或通過國聯(lián)平衡各國，不是維護(hù)和平的最好方式，國家的強(qiáng)大不能保證其免遭進(jìn)攻，集體安全才是有效途徑。[7](P10)集體安全認(rèn)為，“如果所有國家能夠被說服采取集體行動(dòng)以面對侵略，則世界將會(huì)變成一個(gè)更安全的所在”。[8](P26)國聯(lián)就是在這種新原則的指引下成立的。國聯(lián)盟約第十一條明確反映了集體安全的精神：“凡任何戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭之威脅，不論其直接影響聯(lián)盟任何一會(huì)員國與否，皆為有關(guān)聯(lián)盟全體之事。聯(lián)盟應(yīng)采取適當(dāng)有效之措施，以保持各國間之和平。如遇此等情事，秘書長應(yīng)依聯(lián)盟任何會(huì)員國之請求，立即召集行政院會(huì)議?！奔w安全是威爾遜為國際和平與安全的國際制度設(shè)計(jì)，而這還不夠，他認(rèn)為還必須有國內(nèi)制度的保證，那就是民主政府。他認(rèn)為只有通過人民選舉產(chǎn)生的政府才是民主政府，民主政府本身就是代表著國內(nèi)和國際正義的力量，各國政府如果均來自人民的選舉，世界上就不可能產(chǎn)生戰(zhàn)爭，和平因此得以維護(hù)和保持。然而國聯(lián)并沒有維護(hù)和平與安全，“一戰(zhàn)”結(jié)束僅20年“二戰(zhàn)”就爆發(fā)了。此間國聯(lián)被墨索里尼、希特勒及日本軍國主義者嘲弄、無視，而后拋棄；蘇聯(lián)卻被國聯(lián)開除；美國從未加入；最后國聯(lián)只有英法及幾個(gè)東歐小國的支持。雖然1946年國聯(lián)正式宣布解體，而事實(shí)上1939年它已名存實(shí)亡。英國外長奧斯丁·張伯倫曾這樣評價(jià)國聯(lián)在維護(hù)世界和平中的作用：“麻雀吵架時(shí)，國聯(lián)大顯身手；老鷹搏斗時(shí)，國聯(lián)則束手無策?！盵9](P118)

可見，不管作為不定期召開國際會(huì)議的歐洲協(xié)調(diào)機(jī)制還是作為真正意義上的國際組織——國聯(lián)，在維護(hù)和平與安全的制度設(shè)計(jì)上都有缺陷。就前者而言，雖然大國是歐洲協(xié)調(diào)的支柱，大國會(huì)議產(chǎn)生的條約就是“歐洲的法律”，對所有國家都有約束力，但大國肩負(fù)著保護(hù)小國的責(zé)任，體現(xiàn)了對大國權(quán)利和責(zé)任的雙重強(qiáng)調(diào)。然而歐洲協(xié)調(diào)“是大國稱霸的制度，大國稱霸是事實(shí)上掌握霸權(quán)，沒有法律基礎(chǔ)。”[10](P37)國際聯(lián)盟因襲了歐洲協(xié)調(diào)，并且繼承了海牙精神而有所進(jìn)步，國聯(lián)大會(huì)實(shí)行一國一票制，體現(xiàn)了平等和法治精神，設(shè)立了秘書處，使維護(hù)和平之事有了制度保障，設(shè)立了理事會(huì)以維持和平。然而和平轉(zhuǎn)瞬而逝。鑒于國聯(lián)的慘痛教訓(xùn)，二戰(zhàn)期間盟國決定建立一個(gè)全新的國際組織。羅斯福說：“必須建立一個(gè)能夠真正保證戰(zhàn)后持久和平的組織?！盵11](P68)為此，這個(gè)新的國際組織努力在制度上有所創(chuàng)新，以求避免國聯(lián)的命運(yùn)。

首先，唯有能負(fù)起維持和平最重要責(zé)任的大國方可擔(dān)任安理會(huì)常任理事國。國際社會(huì)的歷史與現(xiàn)實(shí)昭示，雖然大小國家在國際法意義上地位平等，由于身份和實(shí)力差異，小國由于軍事實(shí)力較弱，從根本上就是安全的“消費(fèi)者”；大國實(shí)力較強(qiáng)，被迫成為國際安全的“提供者”。[12](P32-33)所以，“不容否認(rèn)，否決權(quán)是一種特權(quán)，但它的主旨是委予五個(gè)常任理事國在保障國際和平與安全方面極嚴(yán)肅和極重大的責(zé)任?！盵13](P185)德黑蘭會(huì)議期間羅斯福明確建議斯大林，未來的國際組織應(yīng)該成立一個(gè)世界性的組織，應(yīng)以同軸心國作戰(zhàn)的“聯(lián)合國家”為基礎(chǔ)，它處理的不是軍事問題?！奥?lián)合國家”中貢獻(xiàn)最大者才能成為常任理事國，因?yàn)榇祟悋也拍茇?fù)起維護(hù)和平的責(zé)任。中國因?yàn)樵凇岸?zhàn)”中的突出貢獻(xiàn)，成為四大國之一(當(dāng)時(shí)法國還未被認(rèn)可為大國)。雖然實(shí)力遠(yuǎn)不及美、蘇、英三國，美國仍支持中國成為“四大國”之一，但是蘇聯(lián)和英國依然對中國作為“四大國”之一頗多微詞。為了提高組織效率，安理會(huì)常任理事國只有五個(gè)，而國聯(lián)最多時(shí)有七個(gè)常任理事國。如果不按照實(shí)力原則，入常門檻太低，中小國家即使成為常任理事國也不會(huì)提高安理會(huì)維護(hù)和平的能力。

其次，聯(lián)合國安理會(huì)與聯(lián)合國大會(huì)職責(zé)分明，不像國聯(lián)大會(huì)與行政院在維護(hù)安全問題上職責(zé)不清，不能供給迅速有效的國聯(lián)行動(dòng)?！堵?lián)合國憲章》第二十四條第一款明確規(guī)定：“為保證聯(lián)合國行動(dòng)迅速有效起見，各會(huì)員國將維持國際和平及安全之主要責(zé)任，授予安全理事會(huì)，并同意安全理事會(huì)于履行此項(xiàng)責(zé)任下之職務(wù)時(shí)，即系代表各會(huì)員國。”這條規(guī)定就明確了安理會(huì)較之于聯(lián)合國大會(huì)的優(yōu)越地位，防止出現(xiàn)維護(hù)和平行動(dòng)時(shí)推諉扯皮，效率低下的局面，也就是將維護(hù)國際和平與安全的責(zé)任加之于安理會(huì)，特別是五個(gè)常任理事國身上。

再次，聯(lián)合國大會(huì)實(shí)行一國一票制的表決方式，體現(xiàn)了主權(quán)平等原則。但是為了提高效率，安理會(huì)投票權(quán)則采用事實(shí)上的加權(quán)投票制?！堵?lián)合國憲章》第二十七條明確規(guī)定：“一、安理會(huì)每一個(gè)理事國應(yīng)有一個(gè)投票權(quán)。二、安全理事會(huì)關(guān)于程序事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票表決之。三、安全理事會(huì)對于其他一切事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之；但對于第六章及第五十二條第三項(xiàng)內(nèi)各事項(xiàng)之決議，爭端當(dāng)事國不得投票。 ”這樣的表決方式將聯(lián)合國的公平與效率的原則統(tǒng)一起來。這種表決方法是大國意見嚴(yán)重分歧時(shí)的一種尋求“消極一致”的辦法。聯(lián)合國的表決方式體現(xiàn)了效率與公平的統(tǒng)一。國聯(lián)行政院和大會(huì)的表決方法都是一國一票制，而且決定通過必須所有國家同意，導(dǎo)致國家都有事實(shí)上的否決權(quán)，使國聯(lián)往往議而不決，效率低下。

二、安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史價(jià)值

首先，大國否決權(quán)對維護(hù)美、英、蘇三國戰(zhàn)時(shí)團(tuán)結(jié)起了重要作用。籌建新的維護(hù)和平的國際組織隨著反法西斯勝利日益成為中、美、蘇、英幾大國會(huì)談的主要內(nèi)容，關(guān)于安理會(huì)大國否決權(quán)問題的解決對維護(hù)盟國團(tuán)結(jié)意義重大。1941年8月的《大西洋憲章》和1942年的《聯(lián)合國家宣言》的發(fā)表只是表明，“聯(lián)合國家”確定戰(zhàn)后要建立一種“常設(shè)的一般安全制度”。1943年10月中、美、蘇、英四國簽署的《普遍安全宣言》則確立了建立聯(lián)合國的具體步驟，為聯(lián)合國奠定了原則與基礎(chǔ)：“確認(rèn)將在條件成熟時(shí)，盡快建立一個(gè)以主權(quán)平等為原則的普遍性國際組織的必要，以之維護(hù)和平與安全”，[14](P281)而在1943年11月的德黑蘭會(huì)議上，羅斯福專門同斯大林就成立聯(lián)合國事宜交換意見，但是三國并未就聯(lián)合國問題舉行專門會(huì)議。在德黑蘭會(huì)議精神指引下，1944年8月至10月的頓巴敦橡樹園會(huì)議對未來國際組織的基本要點(diǎn)很快達(dá)成一致：四大宗旨、六大原則，四個(gè)主要機(jī)關(guān)、一套維持國際和平及安全的辦法、一套國際經(jīng)濟(jì)及社會(huì)合作的辦法。但是，該會(huì)議對以下問題依然沒有解決：(1)安理會(huì)表決程序問題，(2)創(chuàng)始會(huì)員國問題，(3)關(guān)于國際聯(lián)盟委任統(tǒng)治地與敵國殖民地問題，(4)關(guān)于未來的國際法院的問題。四項(xiàng)問題的關(guān)鍵則是表決程序問題，而前兩個(gè)問題密切相關(guān)，其實(shí)質(zhì)都是表決程序問題，而表決程序又是四個(gè)問題的關(guān)鍵。高級外交官們已經(jīng)沒有權(quán)力通過外交協(xié)商解決這個(gè)問題，必須等美、英、蘇三國領(lǐng)導(dǎo)人面對面討論決定。

1945年的雅爾塔會(huì)議經(jīng)過艱難談判，才終于就大國否決權(quán)達(dá)成一致，可見大國否決權(quán)問題對戰(zhàn)時(shí)大國團(tuán)結(jié)的重要性。會(huì)議期間美、蘇、英三國領(lǐng)導(dǎo)人為聯(lián)合國表決程序問題長時(shí)間討論。因?yàn)榉駴Q權(quán)關(guān)乎戰(zhàn)后新秩序中三國的地位和利益。斯大林更認(rèn)識到大國否決權(quán)——在表決程序上達(dá)成一致對三國團(tuán)結(jié)的重要性，他明確指出希望擬就聯(lián)合國的章程，以防止三大國沖突以維持團(tuán)結(jié)。[11](P174)羅斯福也表示：“大國一致是我們的目的之一。他，羅斯福認(rèn)為美國的建議有助于達(dá)到這個(gè)目的。”[11](P177)由此才有著名的“雅爾塔方案”：實(shí)質(zhì)性問題大國均有否決權(quán)；程序性問題不能否決；作為爭端當(dāng)事國的安理會(huì)常任理事國不能行使否決權(quán)。關(guān)于“雅爾塔方案”的重要性，1945年2月27日丘吉爾在英國下院做了曉暢陳述：新的國際組織必須考慮到大國維持和平與安全的主要責(zé)任，其框架絕不能危害大國團(tuán)結(jié)。這個(gè)組織不能建立在大國獨(dú)裁基礎(chǔ)上，大國的責(zé)任在于服務(wù)而非統(tǒng)治世界，雅爾塔會(huì)議上的表決程序符合這種要求，這樣的表決程序體現(xiàn)了一個(gè)公正并可接受的機(jī)制。[15](P350)可見，否決權(quán)是大國之間出現(xiàn)意見嚴(yán)重分歧時(shí)尋求“消極一致”以維護(hù)盟友關(guān)系的制度設(shè)計(jì)。

其次，大國否決權(quán)并非毫無原則的維護(hù)大國利益，而體現(xiàn)了大國權(quán)利與義務(wù)平等的原則，在國際組織發(fā)展史上具有制度創(chuàng)新意義。國聯(lián)的制度設(shè)計(jì)因襲了19世紀(jì)國際組織發(fā)展預(yù)備階段的國際制度設(shè)計(jì)。國聯(lián)理事會(huì)的精神就參考了歐洲協(xié)調(diào)，而以國際法代替了大國霸權(quán)；國聯(lián)秘書處則因襲了國際行政聯(lián)盟的行政機(jī)構(gòu)，并加以擴(kuò)大和完善；國聯(lián)大會(huì)則是兩次海牙會(huì)議所倡導(dǎo)的大小國家平等，一國一票精神的升級版。聯(lián)合國更是對國際聯(lián)盟的繼承和發(fā)展，“聯(lián)合國在目的和原則方面、在制度和方法方面，處處都有國聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的特征”。[16](P404)聯(lián)合國延續(xù)了國聯(lián)的秘書處、大會(huì)、國際法院、行政院制度，只是加上了經(jīng)社理事會(huì)和托管理事會(huì)。如果比較歐洲協(xié)調(diào)、國聯(lián)和聯(lián)合國的制度則會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然聯(lián)合國內(nèi)大國政治仍然存在，但是不乏歷史進(jìn)步意義，體現(xiàn)了國際公平與正義，國家之間權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。一方面為了避免重蹈國聯(lián)覆轍，聯(lián)合國就需要保持大國一致的機(jī)制，安理會(huì)大國否決權(quán)就是這一機(jī)制。因?yàn)榇髧梅駴Q權(quán)可以避免聯(lián)合國侵害自身利益，因此被稱作“大國手中的權(quán)杖”。[17](P19-20)然而這一機(jī)制要求大國在享受權(quán)利的同時(shí)必須肩負(fù)維護(hù)國際和平與安全，促進(jìn)國際合作與發(fā)展的更大責(zé)任。

與國聯(lián)不同，聯(lián)合國憲章將維護(hù)和平與安全的責(zé)任明確賦予安理會(huì)，也就是五個(gè)常任理事國，明確了安理會(huì)較之于大會(huì)的優(yōu)越地位，讓大國難以尋找借口推卸維護(hù)安全之責(zé)任。而國聯(lián)時(shí)代，國聯(lián)行政院和大會(huì)職責(zé)不清，制度設(shè)計(jì)沒有保證大國享有特權(quán)的同時(shí)履行相應(yīng)的責(zé)任，為它們推卸責(zé)任開了方便之門。國聯(lián)盟約第五條明確規(guī)定，“大會(huì)及理事會(huì)任何會(huì)議的決定應(yīng)得到出席該會(huì)議所有聯(lián)盟會(huì)員國之同意”。這種設(shè)計(jì)使國聯(lián)既不能通過維護(hù)和平的決定，也不能執(zhí)行決定，倒是為控制國聯(lián)的英法兩國開了方便之門，當(dāng)可以利用國聯(lián)維護(hù)其利益時(shí)，它們緊抓國聯(lián)不放；當(dāng)面臨威脅，需要它們肩負(fù)制止侵略的戰(zhàn)爭重?fù)?dān)時(shí)，它們則將“燙手山芋”交給國聯(lián)大會(huì)。例如1935年意大利侵略埃塞俄比亞時(shí)，羅斯福曾建議英法封鎖蘇伊士運(yùn)河，以使意大利侵略戰(zhàn)爭難以為繼。然而英法均未采取行動(dòng)，卻把這個(gè)“燙手山芋”交給國聯(lián)大會(huì)。缺陷嚴(yán)重的國聯(lián)制度自然不能做出制止侵略的決議，英法就成功委過于國聯(lián)大會(huì)。

另外，如果從國際組織發(fā)展史考察，則會(huì)發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國的制度設(shè)計(jì)在努力保持主權(quán)平等原則?！奥?lián)合國憲章奉國家主權(quán)平等為神圣原則，在聯(lián)合國時(shí)代，國際組織承諾這一原則全球適用，這在歷史上前所未有?！盵18](P44)雅爾塔會(huì)議上，美、英、蘇均表示了對小國權(quán)利的尊重。美方認(rèn)為，如果小國在聯(lián)合國無法對大國表示不滿，不能發(fā)動(dòng)討論應(yīng)對和平解決沖突的措施，這個(gè)組織就沒有前途。丘吉爾認(rèn)為大國應(yīng)盡道義責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)該溫和運(yùn)用力量并尊重小國權(quán)利。斯大林更表示小國應(yīng)有表達(dá)不滿的權(quán)利，更希望獲得對他們有利的決定。[19](P156-164)如果從國際組織二百年的發(fā)展歷史長河看，如果與歐洲協(xié)調(diào)和國聯(lián)相比，聯(lián)合國這種強(qiáng)調(diào)小國權(quán)利的精神無疑具有重大進(jìn)步意義。歐洲協(xié)調(diào)時(shí)期雖然大國負(fù)有維護(hù)小國安全的責(zé)任，但是大國為了實(shí)現(xiàn)和維持均勢，可以分割小國領(lǐng)土保持均勢的正常運(yùn)行。因此歐洲協(xié)調(diào)時(shí)代是大國霸權(quán)的時(shí)代，小國不能抬頭，盛行的是權(quán)力政治，而非國際公義和法制精神。國聯(lián)繼承了海牙體系的各國主權(quán)平等精神，小國權(quán)利得以伸張，國聯(lián)大會(huì)也因襲了一國一票制的投票制度。然而，在理事會(huì)的設(shè)計(jì)上，大國明顯占優(yōu)勢。國聯(lián)最多時(shí)有七個(gè)常任理事國，而且都是大國，而國聯(lián)行政院里只有四個(gè)名額留給小國作為行政委員。國聯(lián)盟約第四條明確規(guī)定：“行政院由主要協(xié)約國及參戰(zhàn)各國之代表與聯(lián)盟其他四會(huì)員國之代表組成。”大國席位明顯多于小國席位。反觀聯(lián)合國，聯(lián)合國憲章第二十三條明確規(guī)定，“安全理事會(huì)非常任理事國任期定為二年。安全理事會(huì)理事國自十一國增至十五國后第一次選舉非常任理事國時(shí)，所增四國中兩國之任期應(yīng)為一年。任滿之理事國不得即行連選。安全理事會(huì)每一理事國應(yīng)有代表一人。”顯然聯(lián)合國成立之時(shí)就保證了安理會(huì)內(nèi)小國席位多于大國，隨著聯(lián)合國會(huì)員國擴(kuò)大，1965年改革后，更將非常任理事國擴(kuò)大到十個(gè)。這顯然照顧了小國利益，并且非常任理事國兩年更換一次保證了有更多的中小國家成為安理會(huì)非常任理事國。

最后，安理會(huì)大國否決權(quán)制度維護(hù)了安理會(huì)大國，特別是處于弱勢的非常任理事國的利益。為了保護(hù)大國利益，每個(gè)大國擁有否決權(quán)。在由主權(quán)國家組成的國際社會(huì)里，大國也需要維護(hù)本國利益。雖然蘇聯(lián)與美國及英國是盟友關(guān)系，但是斯大林一直擔(dān)心英美聯(lián)合損害蘇聯(lián)利益，雅爾塔會(huì)議期間，斯大林更加明確地表達(dá)了對聯(lián)合國今后有可能孤立蘇聯(lián)，危害蘇聯(lián)利益的擔(dān)心，因?yàn)樗?，隨著法國和中國的加入安理會(huì)，蘇聯(lián)在聯(lián)合國內(nèi)的地位會(huì)更加孤立。[11](P176-177)后來的歷史證明了斯大林的先見之明。也正是擁有否決權(quán)，蘇聯(lián)在面臨西方國家孤立時(shí)才得以維護(hù)自己核心利益。冷戰(zhàn)后，面對美、英、法，中國和俄羅斯無論在國家實(shí)力還是國家數(shù)量上都明顯處于劣勢；如果考慮到社會(huì)制度和發(fā)展階段，中國比起美、英、法、俄就更顯得勢單力薄。因此，安理會(huì)大國否決權(quán)不僅能維護(hù)安理會(huì)各大國利益，對處于不利地位的常任理事國而言尤顯重要。

三、大國否決權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義與中國國際擔(dān)當(dāng)

主張廢除大國否決權(quán)者的理由如下：其一，否決權(quán)與聯(lián)合國的主權(quán)平等原則背道而馳；其二，否決權(quán)導(dǎo)致聯(lián)合國效率低下；其三，廢除否決權(quán)后新增常任理事國才能與現(xiàn)有“五?！钡匚黄降?；其四，大國濫用否決權(quán)侵害中小國家利益。因?yàn)闉蹩颂m問題，2017年2月22日，烏克蘭外長帕維爾·克里姆金呼吁重組安理會(huì)：“我們需要盡快重組聯(lián)合國安理會(huì)，以避免否決權(quán)被濫用?！盵20]那么，否決權(quán)的保留是否還有意義？

然而，以上觀點(diǎn)并非合理：第一種觀點(diǎn)貌似倡導(dǎo)會(huì)員國主權(quán)平等，但它忽視權(quán)利和義務(wù)對等原則，忽視了安理會(huì)五大國承擔(dān)了遠(yuǎn)高于中小國家的國際義務(wù)。安理會(huì)五大國是聯(lián)合國會(huì)費(fèi)的主要分?jǐn)倗?017年聯(lián)合國應(yīng)繳納的會(huì)費(fèi)比額分別為：美國22.000%、日本9.680%、中國7.921%、法國4.859%、英國4.463%、巴西3.823%、俄羅斯3.088%，[21]而且五大國也是聯(lián)合國維和費(fèi)用的主要捐助國(參見表1)，還是聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)諸如世界銀行，國際貨幣基金組織資金的主要供給方。它們還承擔(dān)著其他廣泛的國際責(zé)任。因此，第一種觀點(diǎn)其實(shí)是對主權(quán)平等原則的違背。如果安理會(huì)大國沒有否決權(quán)，彼此缺少制衡，互不知他國“底線”，反而效率更低。所以否決權(quán)有無與聯(lián)合國效率是否低下其實(shí)并無實(shí)質(zhì)關(guān)系。第三種廢除否決權(quán)的主張與其說是認(rèn)為否決權(quán)不合理，還不如說是對不能“入?！卑l(fā)泄不滿。因?yàn)榇髧荒茈S意行使否決權(quán)，行使否決權(quán)要付成本：一是聲譽(yù)上的代價(jià)，二是其他安理會(huì)成員國和國際社會(huì)的壓力。大國不可能隨意使用否決權(quán)。第四種廢除否決權(quán)的主張實(shí)質(zhì)是借大國否決權(quán)譴責(zé)個(gè)別霸權(quán)主義國家，本意并非真要廢除否決權(quán)。

表1 2016年1月1日至2018年12月31日大國維和行動(dòng)實(shí)際比率

資料來源：根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)第70/245號決議、大會(huì)第70/246號決議的附件，以大會(huì)第70/245號決議、大會(huì)第70/246號決議核準(zhǔn)的各等級國家名單為基礎(chǔ)指定的2016年1月1日至2018年12月31日大國維和行動(dòng)實(shí)際比率提供的數(shù)據(jù)整理。

目前及今后相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，安理會(huì)大國否決權(quán)仍具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

第一，大國否決權(quán)有利于其他大國對美國單邊主義進(jìn)行制約。聯(lián)合國不是世界政府，不能改變國際體系的基本特征：(1)缺乏一個(gè)凌駕于國家之上并能保證彼此不受侵犯的中央權(quán)威；(2)國家總是具有用來進(jìn)攻的軍事能力；(3)國家永遠(yuǎn)無法得知其他國家的意圖。[22](P38)這一體系特征使各國競爭優(yōu)勢，美國更是追求絕對安全。雖然美國近幾年實(shí)力相對衰落，但是單極體系性質(zhì)未變。單極體系中的主導(dǎo)國——美國具有遠(yuǎn)超其他國家的實(shí)力，部分改變了國際體系中權(quán)力的水平性質(zhì)，使國際體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)朝類似國內(nèi)政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)——垂直結(jié)構(gòu)發(fā)展。主導(dǎo)國會(huì)抵制其他國家獲得獨(dú)立或更大自治的企圖，減少次大國的活動(dòng)空間和選擇余地而使其處于屈從地位。[23](P93-94)由于美國在聯(lián)合國中處于支配地位，完全可以將聯(lián)合國與美國的關(guān)系與羅馬元老院(Roman Senate)和羅馬皇帝關(guān)系進(jìn)行類比。[24](P9)美國對聯(lián)合國的控制必然與其他常任理事國，也包括它的盟友產(chǎn)生矛盾，遭到其他大國的聯(lián)合抵制，安理會(huì)大國否決權(quán)就成為其他常任理事國對美國進(jìn)行制度制衡的重要手段。2003年的伊拉克戰(zhàn)爭中，中、俄、法三國就利用否決權(quán)對美國進(jìn)行了“軟制衡”。

第二，大國否決權(quán)對維護(hù)安理會(huì)處于弱勢的大國至關(guān)重要。正如前文所言，冷戰(zhàn)期間的大部分時(shí)間里，蘇聯(lián)處于安理會(huì)中的弱勢地位，大國否決權(quán)是蘇聯(lián)的護(hù)身“軟甲”。冷戰(zhàn)后，中國與俄羅斯是安理會(huì)中的弱勢國家。美、英、法三國立場大多相近，而且是盟友關(guān)系；即使中俄立場逐漸接近，也改變不了在安理會(huì)的弱勢地位。這種情形可以用聯(lián)合國成立以來的大國否決權(quán)的統(tǒng)計(jì)說明(參見表2和表3)。

表2 1946年2月16日—2017年4月12日安理會(huì)常任理事國在公開會(huì)議上所投的否決票

資料來源:根據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站安全理事會(huì)常任理事國在公開會(huì)議上所投的否決票數(shù)據(jù)整理：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/。

從表2可見：(1)冷戰(zhàn)期間美、蘇是行使否決權(quán)最多的國家，說明兩個(gè)國家對國際事務(wù)的影響最大，也能承受行使否決權(quán)的成本；蘇聯(lián)行使否決權(quán)高居榜首，說明冷戰(zhàn)期間蘇聯(lián)長期在安理會(huì)中處于孤立地位；英法行使否決權(quán)較少，說明英法影響力較弱，難以承受行使否決權(quán)的成本；中國實(shí)力最弱，行使否決權(quán)也最少。而且，20世紀(jì)60年代之前，聯(lián)合國成員國大部分是美盟友或與美國關(guān)系親密，因此它完全控制聯(lián)合國大會(huì)，在安理會(huì)不能通過的決議，美國常繞開安理會(huì)在聯(lián)合國大會(huì)表決，以此加大蘇聯(lián)外交孤立。蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)早期行使否決權(quán)大部分是抵制西方國家加入聯(lián)合國而加重蘇聯(lián)弱勢地位。(2)雖然蘇聯(lián)(俄羅斯)行使否決權(quán)最多，但是美英法的否決權(quán)票數(shù)合計(jì)130次，遠(yuǎn)大于蘇聯(lián)(俄羅斯)的108次，就是加上中國的11次，西方的否決權(quán)票數(shù)也多于中俄，說明西方在聯(lián)合國具有絕對優(yōu)勢，中、俄處于弱勢，當(dāng)中蘇分裂、臺灣非法占據(jù)新中國在聯(lián)合國的合法席位時(shí)，蘇聯(lián)就更加孤立。(3)中國(包括臺灣當(dāng)局和新中國)沒有追隨美、英、法，孤立蘇聯(lián)，沒有和西方國家同時(shí)行使否決權(quán)的記錄。(4)中國在國際事務(wù)中的影響日益增強(qiáng)，20世紀(jì)90年代以來影響擴(kuò)大明顯。

表3 1946年2月16日—2017年4月12日安理會(huì)常任理事國聯(lián)合在公開會(huì)議上所投的否決票

資料來源：根據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站安全理事會(huì)常任理事國在公開會(huì)議上所投的否決票數(shù)據(jù)整理：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/。

表3顯示：(1)美、英、法聯(lián)合使用否決權(quán)的次數(shù)是中俄兩國的兩倍，美英聯(lián)合使用否決權(quán)次數(shù)也明顯多于中俄兩國，英法聯(lián)合使用否決權(quán)次數(shù)少于中俄，說明英、法、美三國的團(tuán)結(jié)要遠(yuǎn)大于中俄的團(tuán)結(jié)，中俄自2000年開始日益接近，也開始在安理會(huì)形成基本一致的立場。但是美英法聯(lián)合行使否決權(quán)，三國分?jǐn)傂惺狗駴Q權(quán)后來自國際社會(huì)和中俄兩國的壓力，更增強(qiáng)了美、英、法在安理會(huì)的強(qiáng)勢地位。(2)中俄認(rèn)識到只有聯(lián)合行使否決權(quán)才能面對來自美英的壓力，不管中國還是俄羅斯，單獨(dú)行使否決權(quán)會(huì)面臨更大的壓力。

理性、堅(jiān)定、自信地行使安理會(huì)大國否決權(quán)，是中國維護(hù)本國和發(fā)展中國家利益，維護(hù)國際正義，體現(xiàn)中國國際擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾緩胶透軛U。

當(dāng)前國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)表明否決權(quán)是中俄，特別是中國在聯(lián)合國維護(hù)發(fā)展中國家利益為數(shù)不多的工具之一。否決權(quán)制度有利于中國維護(hù)發(fā)展中國家利益，使其少受霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的侵害。中國屬于發(fā)展中國家，在國際政治經(jīng)濟(jì)體系中與發(fā)展中國家的共同利益較多，這種情況也部分適用俄羅斯。安理會(huì)中的英、美、法等國家事實(shí)上處于強(qiáng)勢地位，它們在提出動(dòng)議時(shí)更多采取的是一種進(jìn)攻態(tài)勢，而中俄則處于防守態(tài)勢。無論南聯(lián)盟、利比亞還是敘利亞危機(jī)中，事實(shí)證明中俄手中的否決權(quán)是維護(hù)這些弱小國家主權(quán)和領(lǐng)土完整利益的重要手段。安理會(huì)中的英、美、法等大國即使沒有否決權(quán)，不通過聯(lián)合國，也敢于侵害發(fā)展中國家的領(lǐng)土主權(quán)和其他利益，也有更多維護(hù)本國利益，推行西方價(jià)值觀的手段和杠桿。2015年蘇格蘭公投時(shí)，歐盟、美國都對公投發(fā)表公開意見，以對支持蘇格蘭獨(dú)立的力量施壓，支持英國政府。除了聯(lián)合國安理會(huì)，中俄在其他全球性國際組織中的制衡西方的國際制度工具有限，否決權(quán)是中俄為數(shù)不多的可以牽制西方大國的國際制度權(quán)力工具。因此，如果廢除了否決權(quán)，就意味著中俄手中這一工具也會(huì)喪失。

由于西方主導(dǎo)國際體系，它們對中國的認(rèn)知范式、對中國與外界的關(guān)系并不都是對中國事實(shí)的“準(zhǔn)確”(或“錯(cuò)誤”)知識表述，而是出于西方的需要，根植于西方的傳統(tǒng)、欲望和自我想象中的某些預(yù)設(shè)和成見。而且這些范式限定和影響國際社會(huì)認(rèn)識和理解中國，影響外界與中國的交往并社會(huì)地建構(gòu)中國。[25](P9)自科索沃戰(zhàn)爭以來，西方國家主張“人權(quán)高于主權(quán)”，頻繁干涉發(fā)展中國家內(nèi)政，必要時(shí)不惜使用武力。南聯(lián)盟、伊拉克、利比亞和敘利亞危機(jī)，有一個(gè)共同的模式，就是發(fā)展中國家的內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生問題往往有強(qiáng)大的外部誘因，而且發(fā)達(dá)國家往往借此干涉這些國家內(nèi)政，不給這些國家政府解決問題的時(shí)間，而是施加壓力，導(dǎo)致這些國家原本可以靠自身解決的內(nèi)部問題國際化，從而一發(fā)不可收拾。而發(fā)達(dá)國家還利用其掌握國際話語權(quán)的媒體，將這些危機(jī)中的國家的政府描述為專制政府，其領(lǐng)導(dǎo)人描述成獨(dú)裁者和民主的絆腳石。中俄這些捍衛(wèi)聯(lián)合國主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政原則的國家則被冠以“獨(dú)裁者的庇護(hù)人”的帽子。敘利亞危機(jī)中，“無論是官方媒體還是民間媒體，對于敘利亞問題的報(bào)道，都極富介入性和煽動(dòng)性。”[26]西方國家的如此做法就是想誤導(dǎo)中俄和發(fā)展中國家的政府和人民，希望他們沿著西方話語建構(gòu)的方向發(fā)展和演變，適應(yīng)它們國際霸權(quán)的需要。

然而，西方日益不能掌控一切。2017年2月28日安理會(huì)就敘利亞化學(xué)武器問題進(jìn)行的投票表決中，中、俄投票反對，決議未獲通過。俄駐聯(lián)合國代表認(rèn)為，美、英、法是在試圖將自己的意志強(qiáng)加給安理會(huì)。英國常駐聯(lián)合國代表則認(rèn)為，中俄采取的否決行動(dòng)，破壞了安理會(huì)的信譽(yù)以及防止這類野蠻武器的國際法則。中國大使在總結(jié)發(fā)言中則抨擊英、美、法不秉持客觀公正立場，“只把人民掛在口頭上是極其虛偽的”。[27]中國在安理會(huì)堅(jiān)定、合情、合理、合法、自信地使用否決權(quán)是以外交擔(dān)當(dāng)呼應(yīng)中國倡導(dǎo)的構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的主張，體現(xiàn)了中國外交的自信和中國的大國情懷。我們不要和西方對抗，而要不被西方話語體系所“建構(gòu)”，要走出一條中國特色的大國外交的自信道路。

結(jié) 語

安理會(huì)大國否決權(quán)研究是聯(lián)合國研究的重要問題，探究否決權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義對聯(lián)合國研究無疑具有重要的學(xué)理價(jià)值。但是本文的終極關(guān)懷是對這一學(xué)理問題研究之于中國外交的實(shí)踐意義。作為一個(gè)正在實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的大國，安理會(huì)常任理事國，中國與世界和平與繁榮的關(guān)系日益密切，為此中國正在探索中國特色新型大國外交之路，倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。2017年2月10日聯(lián)合國決議首次將“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”寫入決議，說明中國提出的國際理念日益受到國際社會(huì)的重視，國際社會(huì)希望中國承擔(dān)更大的國際責(zé)任。因此，深刻認(rèn)識安理會(huì)大國否決權(quán)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義，是提高中國履行大國責(zé)任的自覺和自信的基礎(chǔ)。聯(lián)合國是當(dāng)今世界最權(quán)威、最具代表性的國際組織，認(rèn)識聯(lián)合國大國否決權(quán)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義，才能打破西方對中國(也包括俄羅斯和發(fā)展中國家)以及中國與外部世界的“話語建構(gòu)”和誤導(dǎo)，根據(jù)國際事件本身的是非曲直獨(dú)立自主做出判斷，理性、自信地行使安理會(huì)常任理事國的權(quán)力，伸張國際正義于天下。

[1] 王杰.大國手中的權(quán)杖：聯(lián)合國行使否決權(quán)紀(jì)實(shí)[M].北京：當(dāng)代世界出版社，1998.

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TheHistoricalandRealisticSignificanceoftheVetoRightsofPermanentMemberStatesintheSecurityCounciloftheUN

LeiJianfeng

(Department of Diplomacy and Foreign Affairs Management, China Foreign Affairs University, Beijing 100037)

China’s diplomacy; the veto rights of the five powers in the Security Council; China’s international right; China’s international obligation

The veto rights of the five powers in the Security Council have played an important role in the history. This significance not only stands for now but also extends to the foreseeable future. The veto rights are contributive to preserving the stability of the international system centering the UN, the rights of the five powers—especially the inferior ones—and the benefits of the middle and small nations. So far, the veto rights still have sound foundations, and uncritical support for the abolition of the system would be unhelpful in promoting peace and security, or international justice. It is necessary for us to properly interpret the historical and realistic meaning of the veto rights so as to slip the leash of the Western-constructed discourses. By doing so, we would be able to serve the interests of China and other developing countries in a more rational and determined way and promote international justice on the UN platform.

雷建鋒，外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系副教授，法學(xué)博士(北京 100037)。

[責(zé)任編輯劉蔚然]