特朗普政府尚未制定出完整的對(duì)外戰(zhàn)略

周琪

2017年美國(guó)國(guó)內(nèi)政治一個(gè)主要特點(diǎn)是，特朗普?qǐng)?zhí)政開局遭遇困境，執(zhí)政能力受到質(zhì)疑。他的行政班子組建速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于往屆政府，目前仍有大量需要國(guó)會(huì)參院批準(zhǔn)的政府高級(jí)職位空缺。特朗普任命的白宮重要官員像走馬燈一樣不斷被撤換，最“短命”的是他的首位總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理弗林，只干了24天就因陷入“通俄門”丑聞而不得不辭職。最引人注目的是總統(tǒng)首席戰(zhàn)略顧問(wèn)班農(nóng)的離任。新設(shè)立的全國(guó)貿(mào)易委員會(huì)首任主任、主張對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的納瓦羅也已被邊緣化。而在政府各部門，許多關(guān)鍵的中上層崗位仍然空缺，例如在國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、財(cái)政部，對(duì)大量副部長(zhǎng)及重要司局長(zhǎng)的任命都進(jìn)展甚微，不得不由職業(yè)文官代行職權(quán)。高層人事的頻繁變動(dòng)和中高級(jí)崗位的大面積空缺，凸顯了白宮內(nèi)斗及其與共和黨建制派的深刻矛盾，使得龐大的官僚機(jī)構(gòu)至今仍在很多領(lǐng)域處于實(shí)質(zhì)停擺狀態(tài)，也表明特朗普政府無(wú)力、也沒(méi)有條件制定完整的對(duì)外戰(zhàn)略。

特朗普?qǐng)?zhí)政的窘境還表現(xiàn)在他所做出的各種競(jìng)選承諾在推進(jìn)過(guò)程中幾乎處處受阻。例如他頒布的“禁穆令”曾被聯(lián)邦法院裁定違憲、被一些州法院叫停，在國(guó)內(nèi)外都受到猛烈抨擊。他廢除和替換奧巴馬醫(yī)保改革法案的努力曾一度失利，現(xiàn)在只能采取包括稅改法在內(nèi)的其他措施來(lái)削弱奧巴馬醫(yī)保；在美墨邊境地區(qū)筑墻的計(jì)劃因撥款等問(wèn)題而得不到有力執(zhí)行；改善美國(guó)與俄羅斯關(guān)系的愿望因其政府要員遭受“通俄門”調(diào)查而被迫擱置；宣布美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》不僅遭國(guó)內(nèi)自由派強(qiáng)烈譴責(zé)，也受到美國(guó)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家質(zhì)疑。

對(duì)特朗普打擊最大的是8月弗吉尼亞州夏洛茨維爾市“白人至上主義”者與平權(quán)主義者之間發(fā)生的暴力沖突。事后特朗普的表態(tài)對(duì)雙方各打五十大板，但其含糊言辭遭到強(qiáng)烈批評(píng)，對(duì)他發(fā)出指責(zé)的政要包括眾議長(zhǎng)保羅·瑞安等數(shù)名共和黨國(guó)會(huì)議員和數(shù)名現(xiàn)役高級(jí)將領(lǐng)。8名公司高管因不滿特朗普對(duì)“白人至上主義”者的曖昧態(tài)度而宣布退出美國(guó)制造業(yè)委員會(huì)，由黑石集團(tuán)等11家知名企業(yè)高管組成的總統(tǒng)戰(zhàn)略與政策顧問(wèn)委員會(huì)決定自行解散。這些表明，連特朗普一再標(biāo)榜他所重視的商界上層人士也因意識(shí)形態(tài)問(wèn)題而同他拉開距離。

特朗普政府尚未制定出完整的對(duì)外戰(zhàn)略，目前初露端倪的包括：

第一，顯示出強(qiáng)烈的孤立主義傾向。包括向盟國(guó)施壓，要求各國(guó)增加軍費(fèi)支出，減小美國(guó)為同盟承擔(dān)的負(fù)擔(dān)；承諾不再卷入海外戰(zhàn)爭(zhēng)；將大幅度削減對(duì)外援助；在美墨邊境筑墻；退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），退出應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)定》；等等。

第二，應(yīng)對(duì)朝核問(wèn)題是重點(diǎn)。特朗普政府放棄了奧巴馬時(shí)期的“戰(zhàn)略忍耐”政策，表示“所有的選項(xiàng)都擺在桌面上”，并要求中國(guó)在朝核問(wèn)題上與美國(guó)密切合作，加大對(duì)朝鮮的經(jīng)濟(jì)制裁和外交勸說(shuō)力度。

第三，以中東反恐為首要目標(biāo)，中心任務(wù)是加速消滅“伊斯蘭國(guó)”，打擊伊斯蘭極端勢(shì)力。但是，由于目標(biāo)不同，美俄在敘利亞的反恐合作進(jìn)行得并不順利，俄羅斯還是以保住阿薩德政權(quán)為前提，美國(guó)則是對(duì)恐怖主義組織、阿薩德政權(quán)一起打擊。

第四，亞太政策逐步成形。繼續(xù)加強(qiáng)與傳統(tǒng)盟國(guó)的合作，仍然強(qiáng)調(diào)“美日同盟是亞太和平穩(wěn)定的基石”，同時(shí)非同尋常地重視發(fā)展同印度的關(guān)系，把亞太戰(zhàn)略與印度洋戰(zhàn)略放在一起考量，提出“印太”概念。特朗普政府更強(qiáng)調(diào)“亞洲是最具活力的地區(qū)”“有許多增長(zhǎng)潛力”“對(duì)美國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)繁榮不可或缺”，顯示出，它似乎更加看重亞太政策的經(jīng)濟(jì)方面，將繼續(xù)尋求參與亞太經(jīng)濟(jì)。有跡象表明，特朗普正在改變奧巴馬政府時(shí)期對(duì)東南亞多邊機(jī)制積極參與的政策，對(duì)本地區(qū)小國(guó)也顯示出忽略的態(tài)度，所看重的是地區(qū)大國(guó)或者美國(guó)的盟國(guó)。

第五，特朗普政府的歐洲政策以責(zé)任分擔(dān)和反移民為標(biāo)尺。特朗普對(duì)歐盟不存好感，認(rèn)為“歐盟是德國(guó)的工具，其目的是與美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”。因此他歡迎英國(guó)脫歐，甚至預(yù)期會(huì)有更多國(guó)家脫歐。他曾公開批評(píng)德國(guó)總理默克爾推動(dòng)歐洲接納大量中東難民，導(dǎo)致歐洲“一團(tuán)糟”。他批評(píng)北約“反恐不力”，是個(gè)“古董”，應(yīng)予廢除；而當(dāng)與歐洲領(lǐng)導(dǎo)人在一起開會(huì)時(shí)，他又表示支持北約的存在，但要求北約國(guó)家把各自軍費(fèi)的GDP占比提高到2%以上，承擔(dān)更多自我防衛(wèi)責(zé)任，停止搭美國(guó)的“安全便車”。特朗普的一系列言行偏離了美歐傳統(tǒng)的“跨大西洋關(guān)系”，在歐洲引起普遍的焦慮與不安，此外，特朗普漠視烏克蘭問(wèn)題，認(rèn)為烏克蘭問(wèn)題是“歐洲的問(wèn)題”，烏克蘭東部的戰(zhàn)事屬于內(nèi)戰(zhàn)性質(zhì)。

特朗普的對(duì)華政策趨于明朗。他曾揚(yáng)言美國(guó)遵循了多年的“一個(gè)中國(guó)”政策可以被用作在貿(mào)易問(wèn)題上向中方施壓的籌碼，一時(shí)引起各方對(duì)美國(guó)改變“一個(gè)中國(guó)”政策的深刻擔(dān)憂。在中美兩國(guó)有識(shí)之士的努力下，特朗普終于明白“一個(gè)中國(guó)”的政策是中國(guó)外交的底線以及中美關(guān)系對(duì)美國(guó)的重要性，確認(rèn)美方將繼續(xù)奉行這一政策。

目前特朗普的對(duì)華政策有兩個(gè)重點(diǎn)，一是朝核問(wèn)題，二是貿(mào)易問(wèn)題。特朗普是重商主義的，把各國(guó)的經(jīng)濟(jì)交往看作零和游戲。他所謂的“美國(guó)優(yōu)先”實(shí)質(zhì)上是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、貿(mào)易優(yōu)先、就業(yè)優(yōu)先。在競(jìng)選期間，特朗普曾在美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差和人民幣匯率等問(wèn)題上激烈抨擊中國(guó)。海湖莊園會(huì)晤后中美“百日談判計(jì)劃”和特朗普訪華期間雙方簽署的總額達(dá)2535億美元的一系列貿(mào)易協(xié)議，是中國(guó)做出的愿助美減少對(duì)華貿(mào)易逆差的積極姿態(tài)。

隨著白宮內(nèi)部相對(duì)理性的、主張推動(dòng)中美關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展的人漸成主流，特朗普上任之初給中美關(guān)系帶來(lái)的陰霾已暫時(shí)消散。中美之間建立了四個(gè)高級(jí)別對(duì)話機(jī)制，兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人也建立了個(gè)人友誼、良好工作關(guān)系和相當(dāng)程度的互信，都能起到積極作用。根據(jù)美國(guó)官方的解釋，特朗普政府現(xiàn)行對(duì)華政策是“追求建設(shè)性的、以結(jié)果為導(dǎo)向的對(duì)華關(guān)系”。這其中所謂“以結(jié)果為導(dǎo)向”，可以理解為就是尋求美國(guó)同中國(guó)交往產(chǎn)生對(duì)美有利的實(shí)質(zhì)結(jié)果。這表明美國(guó)將會(huì)在與其利益相關(guān)的具體問(wèn)題上不斷向中國(guó)施壓，特別是在貿(mào)易和朝核問(wèn)題上。如果中美合作不能產(chǎn)生美國(guó)所期待的成果，今后的美國(guó)對(duì)華政策仍存變數(shù)。

（作者為清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、研究員）endprint