北宋官冗之弊與吏治改革

屈超立

【摘要】北宋全面建立了文官政治，大量文人通過科舉走入仕途，加之恩蔭補(bǔ)官的泛濫，冗官現(xiàn)象日益突出。對此，宋朝統(tǒng)治者采取了一些措施加以治理，以銓試法為代表的吏治改革對官員選拔、入仕者素質(zhì)和行政能力的提高大有裨益，在一定程度上緩解了冗官冗員的局面。雖然這些舉措不能從根本上解決問題，但北宋對冗官現(xiàn)象的治理，為后世的吏治改革提供了一些有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】北宋 冗官 蔭補(bǔ) 銓試 【中圖分類號】K244 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鑒于唐末五代的歷史教訓(xùn)，北宋“崇文抑武”，確立了文官政治，建立了一套比前代更為嚴(yán)密的從中央到地方的各級行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行國家治理，經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展水平遠(yuǎn)超前代，但北宋的冗官現(xiàn)象也成為當(dāng)時一個突出的政治問題。對此，宋朝統(tǒng)治者也采取了一些措施，力圖緩解這一局面。

北宋時期，冗官問題日益突出

北宋建立之初對后周及各個割據(jù)政權(quán)的官員多有留用，出現(xiàn)了官吏隊(duì)伍紊亂的局面。其后宋太祖對此進(jìn)行整頓，并于開寶三年（970）下詔：“吏員猥多，難以求其治，俸祿鮮薄，未可責(zé)以廉。與其冗員而重費(fèi)，不若省官而益俸?！币蟀锤髦菘h的人口數(shù)量來確定官吏的額數(shù)，差減其員，而保留的官吏每月增加俸給5千。據(jù)包拯在仁宗皇祐元年（1049）的一個奏章中說：“（真宗）景德、祥符中，文武官總九千七百八十五員。今內(nèi)外官屬總一萬七千三百余員，其未授差遣京官、使臣及守選人不在數(shù)內(nèi)。較之先朝，才四十余年，已逾一倍多矣?！?/p>

真宗時期不到萬人的官員總數(shù)，還談不上冗官問題。到了仁宗時期，官員總數(shù)已是真宗時的一倍以上，冗官問題開始凸顯。英宗治平時增為24000余員，至哲宗元祐時文武官吏為28000余員。北宋徽宗年間冗官問題更為突出，政和二年（1112）官員總數(shù)為43000余員，宣和元年（1119）又增加為48000余員。仁宗以后，就不斷有大臣對此發(fā)出警示，并要求進(jìn)行改革。歐陽修指出：“方今天下凋敝，公私急困，全由官吏冗濫者多。”范仲淹認(rèn)為：“今百姓貧困，冗官至多，授任既輕，政事不舉，俸祿既廣，刻剝不暇?！碧K軾也稱：“自本朝以來，官冗之弊，未有如今日者也?！彼稳首谝苍t令群臣“博講厲害，以求省官之策”。慶歷新政和王安石變法時期都曾對此進(jìn)行改革，但都未能起到明顯的作用。

北宋的科舉制經(jīng)過改革之后，面向全社會開放，由此形成了人數(shù)眾多的文官集團(tuán)

宋代的官員選拔主要有科舉、蔭補(bǔ)、攝署、流外、從軍等方式，其中科舉與蔭補(bǔ)是宋代官吏入仕的主要途徑。北宋開國之初，政府采取了一系列措施對隋唐時期的科舉制進(jìn)行了全面改革，建立了彌封、謄錄、別頭試、鎖院、殿試等制度，使文官選拔錄用有了一個操作性很強(qiáng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，基本上保障了文官選拔的公平與公正，排除了權(quán)貴對科舉取士過程的干預(yù)，使得門閥政治再也不可能產(chǎn)生。北宋的科舉制經(jīng)過改革之后，面向全社會開放，取士不問家世，擴(kuò)大錄取名額。

唐代科舉錄取名額很少，每年錄取的及第進(jìn)士不過三十名左右，有時甚至只有數(shù)人。宋太祖在位的16年里舉行了15次科考，總共所取進(jìn)士和諸科合計(jì)不到1000人。宋太宗增加取士人數(shù)，每榜取士常達(dá)數(shù)百人，淳化三年（992）一榜就取進(jìn)士353人、諸科964人，共計(jì)1317人，超過了太祖朝科舉取士的總和。宋英宗規(guī)定三年舉行一次科舉考試，每次取進(jìn)士300人，諸科錄取人數(shù)不得超過進(jìn)士人數(shù)。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，北宋科舉共取正奏名進(jìn)士為19628人，諸科16772人，合計(jì)為36395人。唐朝進(jìn)士還要經(jīng)過吏部的考試才可授官，而宋代中進(jìn)士后立即可以出仕，中高級官員主要從進(jìn)士中產(chǎn)生，北宋宰相72人，進(jìn)士出身者就有63人。

北宋對科舉制度的改革將大量飽受儒家經(jīng)史教育的文官充實(shí)到各級官府，形成了人數(shù)眾多的文官集團(tuán)，在歷史上第一次建立起了文官治國的體制。宋代官僚隊(duì)伍的構(gòu)成發(fā)生了前所未有的變化，科舉出身者中的很多人來自于非官宦家庭或低級官僚家庭，這使政權(quán)獲得了更廣泛的支持，并且有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。

此外，為了激勵更多士人應(yīng)舉，北宋在科舉考試中采用“特奏名”制度，即士子應(yīng)省試或殿試多次不第，達(dá)到一定年齡和舉數(shù)后，可以直接參加殿試，授予“特奏名”進(jìn)士或諸科功名，并給予初等官待遇。北宋科舉共取“特奏名”23635人，這是一個相當(dāng)龐大的群體，“特奏名”出仕者大多行政能力低下，與冗官現(xiàn)象的發(fā)展有著直接關(guān)系，因而受到時人的批評。

導(dǎo)致冗官大量產(chǎn)生的最主要因素是恩蔭補(bǔ)官

蔭補(bǔ)在北宋有恩蔭、恩補(bǔ)、任子、奏補(bǔ)、門蔭、蔭子等稱謂，是朝廷根據(jù)官員的品階和職務(wù)高低授予其子弟或親屬甚至門客官銜或差遣（實(shí)際職務(wù)）的制度。

宋代繼承了以前歷代所實(shí)行過的恩蔭補(bǔ)官制度。恩蔭制度作為世襲為官的一種表現(xiàn)形式，并非北宋所獨(dú)有，在古代中國乃至世界各國歷史早期，都經(jīng)歷過世襲為官的歷程。秦漢以后雖然否定了先秦時期的世卿世祿制，但漢代實(shí)行“任子制”，二千石的高官子弟可以憑借父輩權(quán)位做官。魏晉時期的九品中正制，實(shí)際也成為門閥把持選舉的工具，門閥士族子弟因其家族背景，可以坐致公卿。唐朝的門蔭制度，高官之后也可憑蔭入仕。

與漢唐相比，北宋蔭補(bǔ)出仕者的人數(shù)大為增加。宋太祖規(guī)定，五品以上的文武官員都可以蔭子弟。宋真宗時形成了比較固定的蔭補(bǔ)制度。北宋的蔭補(bǔ)有各種名目，如大禮蔭補(bǔ)，即每三年舉行一次的郊祀（京城郊外大祭祀）時，宰相和執(zhí)政官可蔭補(bǔ)本宗、異姓、門客、醫(yī)生各一人；東宮三師、三少到諫議大夫，可蔭補(bǔ)本宗一人；寺、監(jiān)長貳到左右司諫、開封府少尹，蔭補(bǔ)子或?qū)O一人。圣節(jié)（皇帝的生日）蔭補(bǔ)，五品以上官可以蔭補(bǔ)一人。皇后蔭補(bǔ)親屬二人，諸妃蔭補(bǔ)親屬一人，公主的丈夫蔭補(bǔ)親屬一人。官員致仕（退休），郎中以上官可蔭補(bǔ)子或弟、侄一人為官，稱為致仕蔭補(bǔ)。此外，還有遺表蔭補(bǔ)、死事蔭補(bǔ)、特恩蔭補(bǔ)以及宗室授官等。皇帝即位、改元、公主生日、皇后逝世等情況下，皇帝均可下詔特恩蔭官。宋徽宗政和六年（1116）的郊恩奏補(bǔ)就有1460人。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，宋代每年通過恩蔭補(bǔ)官者不下500人，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于科舉每年平均取士的361人。范仲淹在慶歷新政中指出，“每歲奏薦，積成冗官，假有任學(xué)士以上官經(jīng)二十年者，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍接次升朝，此濫進(jìn)之極也”。對此，清代趙翼評價說：“蔭子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之濫者?！笨梢娛a補(bǔ)制給宋代政治帶來的負(fù)面影響。

北宋蔭補(bǔ)制度與漢唐相比有明顯的變化，漢代的任子及唐朝的門蔭所蔭補(bǔ)的人數(shù)少，但升遷很快。唐朝權(quán)貴子弟經(jīng)“門蔭”入仕者有六七十人位至宰相，甚至有數(shù)十家祖孫、父子、兄弟相繼居相位。宋代因蔭補(bǔ)入仕者所補(bǔ)品階很低，宋神宗元豐以后，蔭補(bǔ)的最高品階也只是從八品。而且一般只能擔(dān)任遠(yuǎn)小州縣最低級的監(jiān)當(dāng)、主簿、縣尉等職務(wù)，升遷很難，做高官者甚少，在國家政治活動中的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與漢唐相比。

科舉制與蔭補(bǔ)制度是矛盾的，二者之所以能夠并存，與北宋君主所采用的籠絡(luò)官員的措施有關(guān)。北宋的佑文政策造就了龐大的文官集團(tuán)，出現(xiàn)了皇帝與士大夫共天下的局面，君主為了取得官僚集團(tuán)的支持，放寬了恩蔭的范圍和數(shù)額，利用賞賜官位換取官僚集團(tuán)的忠誠，這是造成北宋官員總?cè)藬?shù)直接上升的主要原因。中高層官僚成為蔭補(bǔ)制度最主要的受益者，他們的子孫即使不能在科舉中勝出，也能夠因自己的官位入仕，盡管職務(wù)很低，卻也得到了生活保障。所以盡管一些大臣包括范仲淹這樣的名人，要求對蔭補(bǔ)加以限制，然而并不主張完全將其廢除，因?yàn)槭a補(bǔ)制與龐大的官僚集團(tuán)利益與共，這成為北宋官冗之弊難以疏解的一個最根本原因。

銓試法的頒布與改革對官員選拔、入仕者素質(zhì)和行政能力的提高大有裨益，是宋代吏治改革的重要成果

蔭補(bǔ)太濫是造成北宋冗官問題的最主要原因，這在當(dāng)時成為有識之士的共識。宋仁宗慶歷新政的領(lǐng)軍人物范仲淹在《答手詔條陳十事》中的第二項(xiàng)“抑僥幸”，即是針對恩蔭問題提出的應(yīng)對方案，要求對恩蔭補(bǔ)官的資歷、時間、人數(shù)、所補(bǔ)官階等進(jìn)行限制，以減少恩蔭人數(shù)。但由于慶歷新政觸及官僚利益，不到一年就終止了，并未達(dá)到預(yù)期目的。

王安石在熙寧、元豐變法時期也高度重視冗官問題的解決。他指出，冗官泛濫的一個原因是宗室為官者眾，變法首先從宗室制度改革開始，規(guī)定宗室袒免親（五服之外）不再賜名授官，只許令應(yīng)舉，裁撤了部分由皇親國戚原因造成的冗官。但他為推行變法又增加了一些新的機(jī)構(gòu)，這就增加了官員的人數(shù)，甚至為了減少變法的阻力，對有俸無事的“宮觀官”也不再限制數(shù)量。總體上看，裁汰冗員沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用。

冗官問題不僅增加了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還存在一個嚴(yán)重問題，那就是蔭補(bǔ)入仕者中的多數(shù)人平日生活優(yōu)裕、不思進(jìn)取、素質(zhì)低下、缺乏行政能力。宋太祖對此有著清醒的認(rèn)識：“貴家子弟，惟知飲酒彈琵琶耳，安知民間疾苦！”所以解決冗官問題實(shí)際面臨兩個任務(wù)：一是減少蔭補(bǔ)人數(shù)，防止冗官數(shù)量的激增。慶歷新政和王安石變法都曾經(jīng)裁減過恩蔭任子的人數(shù)，仁宗嘉祐元年（1056），在一些大臣不斷上疏請求減少恩蔭人數(shù)以去冗官之弊的情況下，仁宗罷圣節(jié)奏蔭，減少了部分高官的蔭補(bǔ)子弟人數(shù)。二是提高蔭補(bǔ)入仕者的素質(zhì)和行政能力。主要措施是對蔭補(bǔ)人進(jìn)行出官考試，考試合格者方可授以實(shí)際職務(wù)。這一考試稱為銓試，又稱出官試。宋代職官任用制度有官、職、差遣的區(qū)分：官指正官或本官，又稱階官或寄祿官；職是指館閣中的官職，是授予高級官員的清高頭銜；差遣才是官員擔(dān)任的實(shí)際職務(wù)。僅有官的身份而不擔(dān)任實(shí)際職務(wù)（即差遣）者不能領(lǐng)取俸祿。

在北宋前期，獲得蔭補(bǔ)資格后，朝廷進(jìn)行簡單考試就能授予差遣（實(shí)職）。真宗時期蔭補(bǔ)人數(shù)大增，大中祥符二年（1009），詔令規(guī)定蔭補(bǔ)出身人需入國子監(jiān)學(xué)習(xí)，年滿二十五歲經(jīng)考試合格后方可授予實(shí)際職務(wù)。慶歷三年（1043）十一月，頒布了蔭補(bǔ)人出官試的立法，即銓試法，規(guī)定了考試對象、內(nèi)容、方法以及考試后的錄用等細(xì)則。確定蔭補(bǔ)人選年齡在25歲以上，考試詩賦或經(jīng)義合格，方可出官。如果不參加考試則“永不預(yù)選”，即不得授以實(shí)際職務(wù)（差遣）。銓試法的頒行可謂意義重大、影響深遠(yuǎn)，“自敕下之后，天下士大夫之子弟莫不靡然向風(fēng)，篤于為學(xué)”，激發(fā)了官僚后代的學(xué)習(xí)熱情。這是慶歷新政吏治改革的一個重大成果。

慶歷新政失敗之后，銓試法也被廢止。監(jiān)察御史包拯對此堅(jiān)決反對，他指出，這將使“務(wù)學(xué)者日以怠惰，一旦俾臨民蒞政，懵然于其間，不知治道之所出”。銓試法在停用兩月之后又得以恢復(fù)。但將以前考試不合格就不授予實(shí)職的規(guī)定改為40歲以上的蔭補(bǔ)人考試不合格者，可以依舊格讀律出官。

王安石變法對銓試法進(jìn)行了改革，這主要體現(xiàn)在銓試的重要性進(jìn)一步增強(qiáng)，廢除以前在恩赦等特殊情況下的恩例免試，一律以成績的高下依次授以實(shí)職。神宗熙寧二年（1069）制定了宗室出官法，規(guī)定宗室子弟出官，也要參加考試。熙寧四年（1071）規(guī)定，銓試不再考試詩賦，而是代之以試斷公案、時議或律義，也就是考試政治法律知識，這對官員從政解決實(shí)際問題大有裨益，提高了官員的從政能力。熙寧年間所確立的蔭補(bǔ)人的出官試，基本上被后來的宋代統(tǒng)治者所繼承并不斷發(fā)展。

綜上所述，北宋實(shí)行文官政治，君主出于對官僚集團(tuán)的籠絡(luò)而繼承了以前歷代都實(shí)行過的蔭補(bǔ)制度，蔭補(bǔ)人數(shù)眾多，成為北宋冗官問題嚴(yán)重的主要原因。慶歷新政和王安石變法的主要措施是減少蔭補(bǔ)人數(shù)，制定銓試法，對蔭補(bǔ)出身者進(jìn)行考試，以考試成績的高下授以蔭補(bǔ)人實(shí)職。銓試制度在慶歷新政和王安石變法時期得以確立和完善，對提高蔭補(bǔ)入仕者的文化素質(zhì)和從政能力意義重大，成為一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重要國策，對于緩解冗官問題起到了一定的作用，也為后世的吏治改革提供了一些有益借鑒。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

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