以大數(shù)據(jù)提升政府治理能力

吳旅燕

【摘要】科技的進(jìn)步使每個(gè)人都面臨著數(shù)據(jù)的沖擊，同時(shí)帶來(lái)了巨大的機(jī)遇，大數(shù)據(jù)帶來(lái)了一種全新的生產(chǎn)力，也極易產(chǎn)生數(shù)字鴻溝。應(yīng)科學(xué)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府治理，破除部門壁壘，完善發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)政策措施。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù) 政府治理 頂層設(shè)計(jì)

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

大數(shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展為政府治理提供了科學(xué)、高效、可靠的新模式、新方法、新路徑。但是海量數(shù)據(jù)的快速涌現(xiàn)，也為政府治理提出了新的挑戰(zhàn)，需要政府部門迅速變革傳統(tǒng)治理方式和方法，構(gòu)建適應(yīng)顛覆性數(shù)據(jù)變革的新型政府治理模式。

技術(shù)進(jìn)步倒逼政府治理模式革新， 大數(shù)據(jù)開啟政府治理新模式

信息化、網(wǎng)絡(luò)化的快速普及，為社會(huì)工作和生活帶來(lái)了巨大變化。網(wǎng)絡(luò)的便捷交流，推動(dòng)社會(huì)輿論快速傳播，尤其是負(fù)面情緒獲得較大的吸引力、擴(kuò)張力和爆發(fā)力，就容易在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)連鎖事件。各類犯罪和恐怖活動(dòng)，呈現(xiàn)高科技趨勢(shì)，為案情預(yù)防和治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。交通的便捷實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與國(guó)家、城市與農(nóng)村之間的快速流動(dòng)，人口流動(dòng)、交流使得文化與習(xí)俗的矛盾層出不窮。這些新的變化，都可能對(duì)政府治理、社會(huì)發(fā)展、公民需求產(chǎn)生顛覆性效應(yīng)，對(duì)國(guó)家采用先進(jìn)治理模式，產(chǎn)生前所未有的“倒逼機(jī)制”。

比較不同的先進(jìn)技術(shù)，可以發(fā)現(xiàn)采用大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)，對(duì)提高政府治理能力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。推動(dòng)大數(shù)據(jù)理論與實(shí)踐應(yīng)用，不僅對(duì)完善社會(huì)治理制度、提高預(yù)防災(zāi)害、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要價(jià)值，也必將全面提升政府治理能力。

大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐多維度參與政府治理。大數(shù)據(jù)推動(dòng)公共部門與私人部門、公共部門與普通民眾之間的有效雙向交流。在云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的支撐下，海量大數(shù)據(jù)正得到越來(lái)越科學(xué)、智慧的處理與應(yīng)用，政府治理下的多領(lǐng)域、多視閾、多層面，不再是政府部門的單一視角治理，而是為私人部門與普通民眾積極參與提供了可行、可靠、可用的解決方案。

大數(shù)據(jù)技術(shù)探索政府柔性治理新模式。大數(shù)據(jù)技術(shù)提供了豐富多樣的治理手段、治理方法和治理途徑，使得傳統(tǒng)政府治理模式更加人性化。傳統(tǒng)治理模式下，即便盡最大努力，因人力物力有限，也只能有效捕捉和解決部分社會(huì)熱點(diǎn)及難點(diǎn)問(wèn)題，很多公民訴求沒(méi)有豐富、理想的表達(dá)平臺(tái)和通道來(lái)釋放與處理。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過(guò)搜集、檢索、挖掘海量數(shù)據(jù)，可以得到全系統(tǒng)、全覆蓋的公民訴求，并以此為基礎(chǔ)更為科學(xué)性、人性化、高效率地回應(yīng)公民訴求，主動(dòng)作為、積極作為、效能作為，“防患于未然”地處理各類問(wèn)題，提高政府公信力。

大數(shù)據(jù)技術(shù)保障政府精準(zhǔn)智慧決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)基于海量數(shù)據(jù)挖掘，為政府進(jìn)行智慧決策提供了可靠支撐與保障。與傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)預(yù)測(cè)模型和方法相比，海量數(shù)據(jù)分析不再是簡(jiǎn)單的概率抽樣，而是全局性的系統(tǒng)分析。一方面，對(duì)輿情、疫情和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)更加精準(zhǔn)和高效，徹底顛覆了傳統(tǒng)分析模式；另一方面，可以對(duì)公共資源和公共服務(wù)中出現(xiàn)的浪費(fèi)與匱乏進(jìn)行全局分析，進(jìn)而提出解決方案，服務(wù)于政府科學(xué)決策。

大數(shù)據(jù)技術(shù)提高安全監(jiān)管能力。隨著物聯(lián)網(wǎng)的逐漸普及，人工智能識(shí)別技術(shù)的快速發(fā)展，存儲(chǔ)于車站、賓館、物業(yè)、商場(chǎng)等交通節(jié)點(diǎn)、社交節(jié)點(diǎn)的原始海量數(shù)據(jù)，可以組建成為大數(shù)據(jù)資源庫(kù)，通過(guò)深度挖掘、智慧分析，可以提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、恐怖事件的智能預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)控和精準(zhǔn)打擊的安全監(jiān)管能力。

我國(guó)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府治理的改進(jìn)空間

近年來(lái)，我國(guó)一直在科學(xué)部署、積極實(shí)踐大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理模式、方法、路徑上的應(yīng)用，取得了可喜的進(jìn)展，但仍存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

缺乏頂層規(guī)劃，戰(zhàn)略設(shè)計(jì)不足。先發(fā)國(guó)家將大數(shù)據(jù)視為重要的數(shù)字主權(quán)，紛紛制定了關(guān)于大數(shù)據(jù)的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)憑借人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)，具備先天的海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，也先后出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)劃及政策文件。但是關(guān)于頂層的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略尚無(wú)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和詳細(xì)規(guī)劃，沒(méi)有明確各個(gè)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)在大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用方面的重點(diǎn)攻關(guān)目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、實(shí)施路徑等內(nèi)容。

數(shù)據(jù)條塊分割，公開共享不足。我國(guó)一些數(shù)據(jù)資源即便不具備保密需要和保密價(jià)值，也仍處于私密存儲(chǔ)和使用狀態(tài)。一方面，一些自然災(zāi)害、恐怖襲擊、金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管類的應(yīng)急事件，基本都需要多部門協(xié)同作戰(zhàn)，但是公共部門之間仍舊沒(méi)有建立數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享?xiàng)l例和數(shù)據(jù)傳輸通道。另一方面，不必要的數(shù)據(jù)隔離，為企業(yè)和公民辦理社會(huì)事務(wù)增加了很多人為障礙，引發(fā)了社會(huì)牢騷與怨言。這些都對(duì)政府治理能力產(chǎn)生了負(fù)面影響。

技術(shù)水平落后，數(shù)據(jù)獲取成本高。比較國(guó)際領(lǐng)先技術(shù)，我國(guó)在大數(shù)據(jù)技術(shù)領(lǐng)域仍然沒(méi)有處于占優(yōu)局面。技術(shù)水平的不足，造成了數(shù)據(jù)獲取成本過(guò)高。一是經(jīng)濟(jì)成本較高。我國(guó)僅中央政府就有上百類數(shù)據(jù)需要進(jìn)行付費(fèi)查詢，而各部委的收費(fèi)模式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又各不相同。從國(guó)際發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，越來(lái)越多的先發(fā)國(guó)家采取了數(shù)據(jù)免費(fèi)的開放策略。從遠(yuǎn)期規(guī)劃視角來(lái)看，數(shù)據(jù)收費(fèi)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的主要是負(fù)面影響，會(huì)阻滯政府治理革新。二是安全成本較高。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)是新生事物，除了缺乏頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)仍缺乏相關(guān)法律條款，尚處于立法層次低和條款零敲碎打的局面，法律制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性。三是國(guó)際話語(yǔ)權(quán)成本高。無(wú)論是互聯(lián)網(wǎng)根服務(wù)器、云計(jì)算底層架構(gòu)，大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵核心技術(shù)和依賴基礎(chǔ)，都掌握在以美國(guó)為代表的歐美國(guó)家手中，這就掣肘了中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)的發(fā)聲，提高了話語(yǔ)權(quán)成本，降低了話語(yǔ)質(zhì)量。

用好大數(shù)據(jù)，提升政府治理能力

科學(xué)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府治理，推動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型，是國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)，也是下一步的重點(diǎn)發(fā)展方向。制定政策體系，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。政府應(yīng)制定具備系統(tǒng)性、集成性、延展性特點(diǎn)的政策體系，指導(dǎo)大數(shù)據(jù)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。從頂層設(shè)計(jì)入手，改變零敲碎打的政策條款現(xiàn)狀，充分考慮不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同文化之間的差異與聯(lián)系，設(shè)計(jì)大數(shù)據(jù)政策體系的宏觀框架。從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，設(shè)計(jì)各產(chǎn)業(yè)、各區(qū)域的政策體系。產(chǎn)業(yè)和區(qū)域政策之間應(yīng)相互耦合、彼此協(xié)調(diào)，形成互為支撐、彼此促進(jìn)、激發(fā)活力的政策，改變過(guò)去“單打獨(dú)斗”的局面。大力支持重點(diǎn)攻關(guān)技術(shù)和關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展，強(qiáng)調(diào)技術(shù)的先進(jìn)性、應(yīng)用性、發(fā)展性，搶占大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)家話語(yǔ)權(quán)，增強(qiáng)政府治理的軟實(shí)力。

破除部門壁壘，推動(dòng)協(xié)同治理。政府應(yīng)推動(dòng)國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放共享，從制度上加快推進(jìn)政府信息資源共享。建立數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、共享?xiàng)l例、共享通道，集成整合各類數(shù)據(jù)，打破部門屏障與壁壘，破除部門條塊分割，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源共建共享。積極推動(dòng)數(shù)據(jù)開放。對(duì)無(wú)須保密的數(shù)據(jù)積極開放，并提供免費(fèi)使用，給大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)發(fā)展提供真實(shí)、高質(zhì)量的“原材料”，促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展和研究成果廣泛應(yīng)用。建立數(shù)據(jù)共享處理中心。從底層架構(gòu)入手，鼓勵(lì)攻關(guān)中國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的大數(shù)據(jù)核心技術(shù)，率先在公共部門中建立數(shù)據(jù)共享處理中心，并根據(jù)部門實(shí)際業(yè)務(wù)需求，建立大數(shù)據(jù)集成、交互和監(jiān)查機(jī)制。

完善發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)法律體系。技術(shù)革命既帶來(lái)了全新的進(jìn)步性變革 ，也對(duì)數(shù)據(jù)隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面造成了威脅，政府應(yīng)發(fā)揮法律制定在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)交易方面的重要作用。第一，積極推進(jìn)數(shù)據(jù)隱私法律制定。一方面，在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)視角下，對(duì)近年來(lái)的惡性事件進(jìn)行研判，充分考慮未來(lái)發(fā)展弊端，制定保護(hù)公民隱私的法律條款。另一方面，在政府?dāng)?shù)據(jù)保護(hù)視角下，制定新形勢(shì)下的數(shù)據(jù)機(jī)密標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)制定政府信息安全、政府信息公開等方面的法律法規(guī)體系。第二，因?yàn)閿?shù)據(jù)具備快速?gòu)?fù)制性，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要性空前提高。我們一方面要看到大數(shù)據(jù)時(shí)代的高效共享，另一方面需要重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)創(chuàng)新活力、動(dòng)力、效力的保護(hù)，建立有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。

（作者為上海政法學(xué)院法律學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①于浩：《大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)管理的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《中國(guó)行政管理》，2015年第3期。