搭建精準(zhǔn)扶貧的法治屏障

張星

【摘要】精準(zhǔn)扶貧效果會(huì)受到諸多因素的影響，這些影響因素包括尚未建立起完善的社會(huì)組織參與扶貧機(jī)制、扶貧分工不明確以及現(xiàn)行扶貧制度存在一定的弊端等。為了最大程度地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧模式的扶貧效果，我們既要構(gòu)建健全的保障制度體系，保證監(jiān)管機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制落實(shí)到位，又要加強(qiáng)政府與社會(huì)組織的合作力度，以便盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富，共同奔向小康社會(huì)。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 扶貧模式 社會(huì)組織 合作 【中圖分類號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國扶貧模式以政府為主導(dǎo)

目前，我國主要實(shí)行以政府為主導(dǎo)的扶貧模式，可是這一扶貧模式與我國的具體國情不太適應(yīng)，同時(shí)也違背了比例性原則，導(dǎo)致扶貧效果不明顯。之所以造成這種局面，主要包括三個(gè)方面的原因：一是政府正在朝著服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變，但是政府的精力總歸有一定的限度，中國當(dāng)前為發(fā)展中國家，政府如果將全部精力放在扶貧工作上，那么其他領(lǐng)域的工作效果必然受到影響。二是政府在扶貧工作中投入很大，耗費(fèi)大量的資金成本和人力成本，但由于扶貧工作環(huán)節(jié)繁多，程序復(fù)雜，導(dǎo)致了扶貧工作效率不高。三是盡管政府針對扶貧工作的開展制定了專門的計(jì)劃和方案，可是面對復(fù)雜的扶貧狀況，政府的扶貧計(jì)劃和方案卻不夠靈活，與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際工作要求相差很大。

從扶貧方式來分析，政府利用自身力量為貧困地區(qū)居民提供幫助，如使貧困居民了解更多的旅游開發(fā)知識(shí)，為開發(fā)旅游資源提供資金支持等，一定程度上緩解了貧困現(xiàn)象，但由于政府精力不足，能力有限，旅游扶貧開發(fā)的后續(xù)工作往往難以到位。為此，引導(dǎo)社會(huì)組織的參與將改善這一情況，采取政府與社會(huì)組織合作的開發(fā)模式使得市場引導(dǎo)與市場開發(fā)有效結(jié)合。對政府來說，一定要為貧困居民提供扶貧支持，激發(fā)貧困居民的脫貧積極性，而對社會(huì)組織來說，往往具有更好的市場感悟能力，這是政府所不具備的。

當(dāng)前扶貧實(shí)踐的合法性評(píng)析

扶貧工程具有最大合法性。2011年末，全世界生活在極端貧困狀態(tài)下的人口仍然有10億之多，可見全球人類面對的最重要問題仍然是擺脫貧困。中國是一個(gè)發(fā)展中國家，在當(dāng)前社會(huì)條件下更需要集中精力應(yīng)對貧困問題。消除貧困，促進(jìn)社會(huì)公平，保障基本人權(quán)已經(jīng)被寫入我國憲法中，如“國家尊重和保障人權(quán)”，再如“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”等。不僅如此，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》對擺脫貧困問題做了更加具體的規(guī)定，切實(shí)解決與人民群眾基本利益相關(guān)的問題，提高社會(huì)公共服務(wù)能力，改善人民群眾生存狀態(tài)，提高對貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。繼續(xù)打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，開展精準(zhǔn)扶貧工程，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，將貧困家庭劃分為不同的類型，實(shí)施不同的扶貧政策，為留守婦女、兒童、老人提供更多的關(guān)愛服務(wù)。顯而易見，我國目前扶貧工作的難度依然很大，我們應(yīng)該因地制宜轉(zhuǎn)變扶貧方式，探索與我國國情相適應(yīng)的扶貧模式，采用靈活多樣化扶貧的手段。

國家扶貧模式具有常規(guī)的合法性。我國最高人民法院賦予了各級(jí)政府積極開展扶貧工作的職能。2015年11月，隨著中共中央政治局會(huì)議的召開，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》經(jīng)審議后正式通過，該決定提出扶貧工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中央與省級(jí)政府要積極承擔(dān)起統(tǒng)籌責(zé)任，做好調(diào)控工作，市縣級(jí)政府要落實(shí)到位，勇于承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任。從國際扶貧經(jīng)驗(yàn)來看，其他國家也高度重視扶貧工作，并在扶貧過程中采用與我國類似的扶貧模式。舉例來說，美國政府曾經(jīng)在全國范圍內(nèi)掀起“反貧困運(yùn)動(dòng)”，并通過加強(qiáng)立法來推動(dòng)扶貧工作的開展，美國接連頒布了《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》與《公共工程經(jīng)濟(jì)開發(fā)法案》兩部法律，目的是從法律上明確政府職責(zé)，督促政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域加大投資，提高落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)還要盡力為貧困地區(qū)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。英國也重視開展扶貧工作，不僅設(shè)立了以社會(huì)保障為核心的反貧困制度，而且還頒布實(shí)施了與反貧困相關(guān)的法律文件，明確了國家在扶貧工作中的重要職責(zé)，要求國家通過增強(qiáng)社會(huì)保障水平等手段消除貧困。

社會(huì)組織扶貧模式面臨法律障礙。關(guān)于社會(huì)組織，不同地區(qū)對其理解和認(rèn)識(shí)并不相同。美國將社會(huì)組織稱之為“非營利組織”，英國和德國將其稱之為“公共慈善組織”和“志愿組織”，法國的“基金組織”便是社會(huì)組織，而在日本，則統(tǒng)一將社會(huì)組織稱之為“公益法人”。我國有“非政府組織”和“民間組織”兩種說法，這兩個(gè)概念可以互相替換。我國關(guān)于社會(huì)組織參與扶貧工程的法律并不完善，也缺乏這樣的社會(huì)組織。舉例來說，由于法律沒有針對社會(huì)組織的產(chǎn)生做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件很低，使優(yōu)秀的社會(huì)組織中也混雜了很多不好的社會(huì)組織，再加上管理落后，監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致部分社會(huì)組織財(cái)務(wù)混亂，甚至出現(xiàn)“空殼組織”，這必然會(huì)影響到社會(huì)組織在扶貧工程中的參與程度。

公私合作模式的法律缺失。西方國家在20世紀(jì)針對公共事業(yè)建設(shè)頒布了一些法律文件，有效推動(dòng)了公私合作的開展，取得了明顯的改革成效。我國在這一領(lǐng)域也取得了很大進(jìn)步，但是從整體來看，公私合作領(lǐng)域的各項(xiàng)工作主要是以相關(guān)政策指導(dǎo)來開展的，缺乏較為專門的法律文件，因此當(dāng)合作開展、合作監(jiān)管等環(huán)節(jié)出現(xiàn)糾紛的時(shí)候，常常會(huì)出現(xiàn)無法可依的局面?？傊?，我國公私合作領(lǐng)域缺乏完善的法律體系，立法工作有待加強(qiáng)。

我國精準(zhǔn)扶貧模式的法律保障

我們應(yīng)重視立法建設(shè)，頒布實(shí)施與扶貧工作相關(guān)的法律法規(guī)以及政策措施，保證我國扶貧工作有法可依。

貫徹依法治國戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)扶貧工程法治化。根據(jù)我國憲法規(guī)定，社會(huì)扶貧組織的主體地位應(yīng)合法化。國家法律使社會(huì)組織擁有正當(dāng)?shù)姆鲐氶_發(fā)職能，并與政府構(gòu)建起新型合作關(guān)系。特別是在打造信息平臺(tái)、創(chuàng)建公益品牌等領(lǐng)域，社會(huì)組織的作用是政府無法替代的，它能有效促進(jìn)資源的整合，實(shí)現(xiàn)信息共享，使扶貧工作快速步入正軌，并取得顯著的扶貧效果。我國要完成構(gòu)建法治社會(huì)的重要目標(biāo)，必須堅(jiān)持依法扶貧，在扶貧工作中樹立法治指導(dǎo)思想。

保證社會(huì)組織參與扶貧的合法性。面對精準(zhǔn)扶貧的艱巨任務(wù)，我們更需要社會(huì)組織的參與和支持，但目前為止，我國仍然沒有在法律上明確社會(huì)組織在扶貧工程中的地位。具體來講，我們首先應(yīng)從法律上賦予社會(huì)組織參與扶貧的合法地位，還要制定詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立起健全的運(yùn)行機(jī)制以及監(jiān)管機(jī)制，保證社會(huì)組織能夠合法、規(guī)范地參與到扶貧開發(fā)工作中。

積極推進(jìn)公私合作扶貧模式。我們從字面上來分析“精準(zhǔn)扶貧”，“精”包含了“千挑萬選”的意思，而“準(zhǔn)”則顯示出“水平”的含義，兩個(gè)字被置于天平的兩端，有“精”才有“準(zhǔn)”，缺少任何一個(gè)方面，天平都會(huì)失去平衡。政府在扶貧工作中主要起到宏觀調(diào)控的作用，很難具體深入到扶貧開發(fā)工作的每一個(gè)細(xì)節(jié)。與政府職能相比，社會(huì)組織的職能更加具體，它從社會(huì)中來，對社會(huì)有更深刻的了解，它能深入到扶貧開發(fā)的細(xì)微領(lǐng)域，使扶貧開發(fā)工作取得更好的成效。

加大社會(huì)組織扶貧的監(jiān)管力度，建立完善的責(zé)任追究機(jī)制。社會(huì)組織靈活度高，同時(shí)也較為分散。因此，如果沒有完善的法律追究制度，監(jiān)管力度不夠，可能會(huì)對扶貧開發(fā)的成效造成不良影響，甚至可能會(huì)使國家財(cái)產(chǎn)遭受巨大損失。為了保證社會(huì)組織規(guī)范地參與到扶貧工作中，政府與社會(huì)組織應(yīng)以合同形式確立社會(huì)組織的責(zé)任，使社會(huì)組織的每一個(gè)行為都處于嚴(yán)格的監(jiān)管之下。

（作者單位：呼倫貝爾學(xué)院法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①王兆峰：《民族地區(qū)旅游扶貧研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版，2011年。

②左常升：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2013年。

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)）

美編/楊玲玲