宏觀視角的降成本政策評估
——基于西部地區(qū)“降成本”調(diào)研的深度思考

中國財政科學研究院2017年“降成本”西部調(diào)研組

宏觀視角的降成本政策評估
——基于西部地區(qū)“降成本”調(diào)研的深度思考

中國財政科學研究院2017年“降成本”西部調(diào)研組

評價降成本政策可以從多個維度入手。從宏觀視角來看，降成本政策評估應以推動制度創(chuàng)新和降低宏觀風險為基本標準。只有“制度創(chuàng)新”與“宏觀風險”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個社會的不確定性和風險水平，使整體成本得以下降。從西部調(diào)研情況來看，目前降成本政策成效顯著，但也存在一些風險：如降低企業(yè)稅費負擔成效明顯，但須警惕無原則的“零收費”導致財政大包大攬及違背改革精神；金融要素配置效率沒有得到有效改善，中小企業(yè)面臨“死亡融資”風險等?？傮w來看，應警惕“降成本”僅異化為宏觀風險轉(zhuǎn)移或延后，根本措施在于深化改革推進制度創(chuàng)新。

供給側(cè)改革 降成本 西部政策 評估分析

為降低實體經(jīng)濟企業(yè)運行成本，近年來國家出臺了一系列政策措施，2016年國務院還專門制定了《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》。同時，各地結(jié)合自身情況，也出臺了相應的降成本政策措施。本報告結(jié)合西部地區(qū)廣西、云南兩省區(qū)“降成本”的調(diào)研情況，從宏觀層面對國家出臺的降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的政策措施進行分析、評估和思考。

一、“降成本”政策評估應以推動制度創(chuàng)新和降低宏觀風險為基本標準

對“降成本”的政策進行分析有多個角度。從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，從整體上對降成本政策措施進行分析評估，有利于全面把握降成本與宏觀風險和改革創(chuàng)新的關(guān)系。

（一）從總體上來看，企業(yè)“運行成本”取決于“宏觀風險”和“制度創(chuàng)新”

從會計涵義來說，成本是生產(chǎn)和銷售一定種類與數(shù)量產(chǎn)品所耗費資源用貨幣計量的經(jīng)濟價值。這是從微觀角度對成本的定義，這個定義并沒有揭示成本的宏觀決定因素。從宏觀角度來說，成本取決于整個社會的風險狀況。也就是說宏觀風險會內(nèi)化到企業(yè)運行過程當中，決定企業(yè)的總體運行成本狀況。當前我們已經(jīng)進入風險社會，整個經(jīng)濟社會的不確定性會被放大，行為方式也會發(fā)生轉(zhuǎn)變，導致企業(yè)運行成本急劇上升。例如產(chǎn)能過剩的消化、生態(tài)環(huán)境的保護和老齡化社會的逼近等各種風險和不確定性都會轉(zhuǎn)化或抬高企業(yè)的運行成本。這也就解釋了為什么我們進入了一個高成本時代。

要總體上降低企業(yè)的運行成本，就必須降低整個社會的風險水平，而要降低風險水平，就要加快改革，促進制度創(chuàng)新。只有“制度創(chuàng)新”與“宏觀風險”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個社會的不確定性和風險水平，使整體成本得以下降。

圖1“企業(yè)成本”與“宏觀風險”和“制度創(chuàng)新”的關(guān)系

與降低“宏觀風險”相關(guān)的“制度創(chuàng)新”旨在提升全社會三個方面的效率：一是結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；二是要素配置效率，即要素配置是否能適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和發(fā)展的要求，是推動還是阻礙了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，當前與企業(yè)運行成本特別密切的要素主要包括資金（金融）要素、人才（勞動力）要素和能源（電力）要素等；三是政府服務效率，臃腫、官僚的政府機構(gòu)必然伴隨著高昂的社會成本，所以提高政府服務效率是推動制度創(chuàng)新降低宏觀風險的重要組成部分。

（二）“降成本”政策評估應以推動制度創(chuàng)新和降低宏觀風險為依據(jù)

根據(jù)上述企業(yè)“運行成本”“宏觀風險”和“制度創(chuàng)新”的關(guān)系可以看出，降低企業(yè)運行成本的關(guān)鍵在于通過制度創(chuàng)新降低宏觀風險。因此，對“降成本”的政策進行評估，也應從這個視角進行觀察?！敖党杀尽闭呤欠裼行Щ蛘呤欠窨沙掷m(xù)有效，要看這些政策是否真正通過制度創(chuàng)新，達到降低宏觀風險的目標。評估的框架包括以下幾個方面：

第一，“降成本”政策措施是真正降低了宏觀風險達到降成本的目標，還是通過轉(zhuǎn)化宏觀風險，只是暫時性降成本措施。有的措施只是將短期風險轉(zhuǎn)化為長期風險，或?qū)⒐诧L險轉(zhuǎn)化為財政風險。由于并非制度創(chuàng)新，宏觀風險并沒有得到有效化解，只是以另一種形式存在或者暫時隱藏起來，將來還是會冒出來，因此這種類型的降成本措施必將難以持續(xù)。

第二，“降成本”政策措施是否著眼于通過制度創(chuàng)新提高全社會的結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務效率等。不以制度創(chuàng)新來提高結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務效率的降成本措施難以成為根本的降成本措施，很可能是宏觀風險的轉(zhuǎn)移或后移。

依據(jù)上述框架，結(jié)合地方調(diào)研情況，下面從降低企業(yè)稅費負擔、降低企業(yè)融資成本、降低電力成本、降低制度性成本、降低企業(yè)人工成本以及總體評價等幾個方面對國家“降成本”政策進行評估。

二、降低企業(yè)稅費負擔成效明顯，但須警惕無原則的“零收費”導致財政大包大攬及違背改革精神

對于降低企業(yè)稅費負擔，國發(fā)48號文提出了四方面的措施：一是全面推開營改增試點，確保所有行業(yè)稅負只減不增；二是落實好研發(fā)費用加計扣除政策，修訂完善節(jié)能環(huán)保專用設備稅收優(yōu)惠目錄；三是擴大行政事業(yè)性收費免征范圍，清理規(guī)范涉企收費；四是取消減免一批政府性基金，擴大小微企業(yè)免征范圍。從調(diào)研情況看，上述措施基本得到落實，成效也較為顯著。但有一個突出的問題是，一刀切式的清理收費而不加以區(qū)分，一味追求所謂“零收費”則會導致財政大包大攬的回頭，也違背了改革精神。

（一）減稅效果明顯，但增加財政壓力

受結(jié)構(gòu)性減稅政策（特別是營改增政策及西部大開發(fā)等政策）影響，絕大部分企業(yè)（包括部分物流企業(yè)，如廣西震洋物流）稅負降低。云南省降低企業(yè)負擔中，超過60%是稅收降負。截至2017年3月，云南省已累計為企業(yè)減輕稅費597.55億元（國稅442.5億元，地稅134.87億元）。在政府推進企業(yè)降低成本負擔中，營改增是重要舉措。以柳州市的情況為例，截至2017年3月底，柳州市新增營改增試點納稅人共21343戶，累計入庫增值稅9.3億元，營改增的減稅面達到90%以上，戶數(shù)占全市營改增89%的小規(guī)模納稅人全面受惠，累計減稅8300萬元，接近增值稅的一成。廣西自2013年至2016年10月，四大行業(yè)減稅面不斷擴大；營改增試點至營改增全面推開，全省減稅企業(yè)26萬戶，降低稅額7.1億元。

（二）無原則的“零收費”導致財政大包大攬，違背改革精神

從降低非稅負擔調(diào)研情況來看，廣西、云南積極出臺政策，停免征部分政府性基金收費，實施涉企收費清單管理，為企業(yè)降負，取得了很好的成效。但調(diào)研中也了解到，由此可能產(chǎn)生了另一個問題，就是有些收費項目是基于使用者付費產(chǎn)生的，收費以提供服務為基礎(chǔ)，用于彌補提供服務的成本，且收費是有特定對象的。這些收費項目也在清理收費項目中被清理，但是相應的服務并沒有取消。原本應該由公益性服務機構(gòu)（相當于所謂的二類公益事業(yè)單位）通過收取使用者付費提供的服務，全部由財政來承擔，由財政來養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)，這實際上背離了事業(yè)單位改革的精神。例如，廣西在減免部分特種設備檢驗檢測、計量檢定項目收費等9項涉企行政事業(yè)性收費項目，停免征部分政府性基金，減免燃氣綜合治理服務費、征地勞務費等18項涉企經(jīng)營服務性收費和中介服務收費項目的基礎(chǔ)上，自2016年4月1日起，自治區(qū)級設立的城市園林綠化補償費、城市綠化用地面積補償費等2項，全部予以免征，自此，廣西實現(xiàn)地方性涉企行政事業(yè)性收費“零收費”。

再如，昆明市環(huán)保局2016年起取消了建設項目環(huán)境影響評估費，該收費屬于經(jīng)營服務性收費項目。為此昆明市財政需要另行安排專項資金用于開展此項工作，2016年安排360萬元，2017年安排450萬元。

三、金融要素配置效率沒有得到有效改善，中小企業(yè)面臨“死亡融資”風險

對于降低企業(yè)融資成本，國發(fā)48號文提出了六方面的措施：保持流動性合理充裕，營造適宜的貨幣金融環(huán)境；降低融資中間環(huán)節(jié)費用，加大融資擔保力度；完善商業(yè)銀行考核體系和監(jiān)管指標，加大不良資產(chǎn)處置力度；穩(wěn)妥推進民營銀行設立，發(fā)展中小金融機構(gòu)；大力發(fā)展股權(quán)融資，合理擴大債券市場規(guī)模；引導企業(yè)利用境外低成本資金，提高企業(yè)跨境貿(mào)易本幣結(jié)算比例。上述措施雖然有一定的效果，但由于金融配置效率沒有發(fā)生根本變化，企業(yè)融資成本并沒有得到有效降低，從調(diào)研的情況來看也存在同樣的問題。一些地方和企業(yè)反映，“死亡稅率”并不符合現(xiàn)實情況，但“死亡融資”問題是客觀存在的。

（一）企業(yè)融資渠道較為單一

調(diào)研中了解到，絕大多數(shù)企業(yè)融資渠道較為單一。對于大多數(shù)企業(yè)來說，直接融資難度大，更多地通過銀行、小貸公司、私人借貸彌補發(fā)展資金短缺的問題。目前，無論是國有商業(yè)銀行還是地方法人融資機構(gòu)普遍對中小企業(yè)發(fā)放貸款持謹慎態(tài)度，大部分的中小企業(yè)主要依靠自身積累、民間借貸籌措資金，能從銀行貸款的企業(yè)不到30%。而民間借貸利率高，導致企業(yè)投資成本上升，大大縮小了企業(yè)的盈利空間，從而影響了大量中小企業(yè)的生存能力和競爭能力。如物流行業(yè)，根據(jù)全國相關(guān)數(shù)據(jù)，僅運費墊資一項，每年帶來6000億元的融資需求，但只有不到5%是通過銀行貸款方式得到解決，而成本較高的自籌資金、民間借貸、應收賬款保理成為這部分資金的主要來源。

（二）存在“死亡融資”現(xiàn)象

調(diào)研中反映，融資成本高主要體現(xiàn)在財務成本和時間成本上。一是貸款財務成本高。一方面，銀行對中小企業(yè)貸款利率上浮一般為10%-30%，但往往上浮更大甚至達到40%-75%，實際利率在7%左右。更為主要的是各種中間費用名目繁多，收費高，抬高了融資成本。目前區(qū)內(nèi)與企業(yè)貸款相關(guān)的中間環(huán)節(jié)費用包括公證費、資產(chǎn)評估費、財產(chǎn)保險費、工商查詢費、抵押登記費、代理服務費、環(huán)評費、審計費等十余種。中小企業(yè)貸款除銀行利息外需要支付2%-3%擔保費、0.15%-0.5%的評估費，0.2%-0.8%的保險、律師、公證費，中間環(huán)節(jié)費用約占貸款本金的3%-4%。

除此之外，企業(yè)在融資過程中，除要支出直接融資成本外，有 數(shù)據(jù)來源于調(diào)研獲得的材料時還要承擔一些隱性成本或間接成本。例如，企業(yè)為和銀行或信貸員搞好關(guān)系而購買的理財，或公關(guān)費用等。其次是時間成本高。市級銀行貸款審批權(quán)限較低，大額貸款需自治區(qū)級銀行審批通過后才能放款，銀行在對企業(yè)信貸授信審批上，手續(xù)仍然比較復雜，銀行自企業(yè)貸款項目受理到貸款授信審批和貸款發(fā)放，需要經(jīng)過相當多程序的調(diào)查、審核和評價，銀行從與企業(yè)接觸到發(fā)放貸款一般需3到4個月左右甚至更長時間。貸款辦理周期過長給企業(yè)帶來資金方面的巨大壓力，同時也會導致企業(yè)錯過商機。

表1 某企業(yè)的貸款成本與銷售平均利潤率比較 單位：%

當然，出現(xiàn)上述情況，責任也并非在銀行。調(diào)研中銀行也反映，中小微企業(yè)貸款的呆壞賬比例太高，因此涉及到中小微企業(yè)的貸款更為謹慎，利率等成本也更高。所以觀察出現(xiàn)這一問題的原因應該從整個金融體系所形成的金融生態(tài)環(huán)境來看。大量的中小微企業(yè)得不到發(fā)展所需要的資金，應該是整個金融生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了問題，或者說當前的金融體系不能適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需求，才導致出現(xiàn)“死亡融資”的現(xiàn)象。解決的辦法就是推進金融體系制度創(chuàng)新，對金融體系進行系統(tǒng)性重構(gòu)，形成包括各類企業(yè)能各取所需的融資生態(tài)環(huán)境。

四、“直供電”改革為規(guī)避電力體制壟斷問題找到一個出口，降低電力成本措施具有改革的示范效應

對于降低企業(yè)用能用地成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：加快推進能源領(lǐng)域改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格；加快推進電力體制改革，合理降低企業(yè)用電成本；完善土地供應制度，降低企業(yè)用地成本。從調(diào)研情況來看，能源領(lǐng)域改革和電力體制改革對于企業(yè)降低用能用電成本效果明顯。特別是“直供電”改革為規(guī)避電力體制壟斷問題找到一個出口，降低電力成本措施具有改革的示范效應。

（一）“直供電”改革受到歡迎

破除電網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷，建立用電市場化價格形成機制，對于普遍降低企業(yè)用電成本和推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就具有重大意義。降低企業(yè)用電成本關(guān)鍵在于破除電網(wǎng)領(lǐng)域長期存在的壟斷，舉措包括降低電價和收費標準、擴大直購電試點、加快輸配電價改革等措施，這對降低企業(yè)用電成本效果顯著。廣西2016年累計開展4批電力直接交易，并將水電、核電也納入電力直接交易范疇，參與的用電企業(yè)132家，交易規(guī)模約14億千瓦時，占當年全社會用電量的10.4%，全年降低企業(yè)用電成本約16億元。云南省形成了“一個平臺，兩個主體，三個市場，四種模式”的電力市場格局。一個平臺即電力交易服務平臺，主要包括交易機構(gòu)和交易系統(tǒng)，交易機構(gòu)由政府主導，接受全面監(jiān)督；兩個主體即售電主體和購電主體；三個市場即可進行電力交易的省內(nèi)市場、西電東送市場、清潔能源市場；四種模式即直接交易、集中競價交易、掛牌交易、合約轉(zhuǎn)讓交易四種模式，市場主體可自主選擇參與的市場和交易模式。2016年云南實際參與申報和交易的用電企業(yè)達到3757戶，全年累計成交電量590億千瓦時，參與交易的用電企業(yè)電價較目錄電價平均每千瓦時降價0.153元，累計為工業(yè)企業(yè)減少電費成本支出90.3億元。截至2017年3月，在昆明電力交易中心注冊并參與交易的發(fā)電企業(yè)（售電主體）有134家水電企業(yè)、184家風電光伏發(fā)電企業(yè)和11家火電企業(yè)，裝機規(guī)模達到6411萬千瓦，占全省電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)裝機的91%。在交易中心注冊并參與交易的用電企業(yè)（大工業(yè)用戶）超過3000戶，在交易中心注冊并公示的售電公司共22家。2017年省內(nèi)市場電力市場化交易電量將超過600億千瓦時，預計650億千瓦時左右。

（二）電力改革還需進一步突破

目前試點中的直供電政策深受企業(yè)歡迎，但是受電網(wǎng)企業(yè)獨家壟斷買賣電力格局、利益藩籬難以突破的影響，這一政策僅僅處于試點階段，額度有限。更為突出的是，直供電交易對企業(yè)用電規(guī)模和用電數(shù)量有著嚴格限定，如果企業(yè)用電規(guī)模達不到規(guī)定標準，就需額外支付較大成本，甚至得不償失。還需進一步推進改革，釋放紅利。

五、通過降社保費率降低人工成本從長遠來看是風險的后移，并非長久之計

對于降低企業(yè)人工成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：降低企業(yè)社保繳費比例，采取綜合措施補充資金缺口；完善住房公積金制度，規(guī)范和階段性適當降低企業(yè)住房公積金繳存比例；完善最低工資調(diào)整機制，健全勞動力市場體系。從目前各地情況來看，通過階段性降低企業(yè)社保繳費比例，是降低企業(yè)人工成本的主要政策措施。我們分析，這一措施短期來看，能在一定程度上緩解企業(yè)的壓力，但長遠來看，是風險的轉(zhuǎn)換或后移，并非長久之計。

（一）階段性降費力度較大

地方調(diào)研情況反映，在降低企業(yè)用工成本方面，主要措施是階段性降低企業(yè)繳納社保費率。如廣西、云南按照中央統(tǒng)一規(guī)定將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率降至19%，廣西還區(qū)分不同類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別降至16%和14%，并允許困難企業(yè)暫緩繳納養(yǎng)老保險費。醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等費率也有不同程度降低。2016年云南社保降費累計為企業(yè)減負33.23億元；廣西柳州市自政策實施以來全市累計降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費2.73億元、失業(yè)保險費1.72億元、生育保險費7582萬元、工傷保險費2498萬元，并暫緩了柳鋼集團等52家企業(yè)3億元的繳費。

（二）降費措施存在巨大隱患

對我國社保基金體系而言，隱性債務償還不到位以及人口老齡化對基金財務沖擊日益凸顯，階段性降低社保費率雖對企業(yè)降成本效果明顯，但這種措施從長遠來看是風險的后移或公共風險向財政風險的轉(zhuǎn)化。一方面，這種做法會加劇財政風險。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口進一步增大，社會保險基金安全壓力日益增加，財政兜底的風險進一步增大。例如，廣西柳州市養(yǎng)老保險基金結(jié)余由2011年的52.19億元下降到2016年的31.71億元，降幅達39.24%，基金可支付月數(shù)由2011年的24.57個月下降到2016年的4.81個月，基金支撐能力明顯下降。矛盾的是降低養(yǎng)老繳費率的前提是保障支付9個月，而降費后支付能力不到9個月。另一方面這種暫緩繳納的做法也會留下很多后患，例如暫緩繳納的以后是否需要補繳、補繳是否會進一步加劇企業(yè)成本壓力等等，都是需要考慮的現(xiàn)實問題。

（三）企業(yè)獲得感并不強

從企業(yè)的角度來看，降低社保繳費率的獲得感也并不是十分明顯。例如，廣西力源寶科技有限公司反映，2016年基本養(yǎng)老費用由原來的20%降低至19%，降低了一個百分點，企業(yè)人均減少費用開支27.5元；失業(yè)保險費企業(yè)承擔部分由原來的3%降低至2%，個人承擔部分由原來的1%降低至0.5%，企業(yè)及員工節(jié)約費用41.25元，兩項小計節(jié)約68.75元，按照政策實施3個月300人計算，共計減少費用61875元，僅占企業(yè)上繳稅費的0.63%，對企業(yè)減負作用不明顯。

六、各地為降低制度性交易成本有各種嘗試，但著眼于提高政府服務效率的根本性措施還不夠

對于制度性交易成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強公平競爭市場環(huán)境建設；深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境；加快社會信用體系建設，加強知識產(chǎn)權(quán)保護；提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務收費標準；加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)負擔。根據(jù)調(diào)研情況，應該說各地為降低制度性交易成本有各種嘗試，但著眼于提高政府服務效率的根本性措施還不夠。

（一）“放管服”改革不斷深化

調(diào)研了解到，廣西、云南兩地著眼于降低制度性交易成本，積極深化“放管服”改革，重點圍繞投資、生產(chǎn)經(jīng)營、市場準入、資質(zhì)資格、進出口、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域出臺相關(guān)措施。2016年廣西、云南分別取消和調(diào)整省級行政許可事項691項、48項，行政許可外的行政確認等行政職權(quán)9項、24項，清理規(guī)范中介服務事項193項、133項，并梳理匯總擬保留的行政審批中介服務項目目錄。廣西推動全區(qū)各地各部門開展中介服務去行政化工作，“先照后證”“五證合一”“一照一證”等商事制度改革不斷深化。

（二）集中行政許可權(quán)改革的成效有待長遠觀察

調(diào)研了解到，廣西和云南積極推進相對集中行政許可權(quán)改革，如廣西指導南寧、柳州、梧州、北海、防城港、欽州6個試點市研究制定相對集中行政許可權(quán)改革試點工作并按照相關(guān)規(guī)定報審。如柳州市開展推行相對集中行政許可權(quán)改革工作，組建柳州市行政審批局，除市公安局、市國土局、市規(guī)劃局的行政許可暫不劃轉(zhuǎn)市行政審批局實施外，原市發(fā)改委、工信委等35個部門（單位）的行政許可事項全部劃入市行政審批局實施，進一步優(yōu)化和規(guī)范行政審批流程。這種做法實現(xiàn)了“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務”的模式，確實簡化了辦事程序。但是這種做法也有值得考慮的地方，如單獨成立的審批局只管審批，監(jiān)管以及其他事務還由其他業(yè)務局承擔，能否真正提高企業(yè)辦事的效率還需要長遠觀察。降低企業(yè)制度性交易成本的根本措施在于精簡政府服務機構(gòu)、改變官僚體制，以此提高政府服務效率。如果不是以此為根本出發(fā)點，是很難達到降低制度性交易成本目標的。

（三）政府治理方式不改變，很難達到降低宏觀風險和社會成本的目標

十八屆三中全會強調(diào)要推進國家治理方式的現(xiàn)代化，而政府治理的現(xiàn)代化則是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。但我們的政府應對社會事務的時候，還更多地停留在過去的管理思維，而不是治理的思維。在處理社會事務時，強調(diào)“層層落實責任”，這本身并無可厚非。但是由于治理上的理念和手段沒有形成，“層層落實責任”變成“層層推卸責任”或者“層層加強隊伍”。例如，調(diào)研中了解到，某城市由于反恐和治安管理任務重，為了達到不出現(xiàn)治安管理事故的目標，正在討論是否在全市運行的所有地鐵每節(jié)車廂配兩名警察（或輔警）。如果真的這樣下來，全市要增加幾百甚至上千警力，而所需的資金則全部需要財政負擔。類似的情況很多，如果地方財政困難，而各單位強調(diào)自己的責任需要加強隊伍，則所需的資金有可能由企業(yè)或社會來負擔。所以說，治理的方式不發(fā)生根本性變化，是很難達到降低宏觀風險和社會成本的目標的。

七、總體來看，應警惕“降成本”僅異化為宏觀風險轉(zhuǎn)移或延后，根本措施在于深化改革推進制度創(chuàng)新

綜上所述，當前國家和各地出臺的一系列降成本措施，確實對于降低實體經(jīng)濟運行成本起到了作用。一些地方堅持把降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本作為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點內(nèi)容來抓實抓好，主動作為，精準發(fā)力，通過建立機制、簡政放權(quán)、深化改革，降低用能用地、物流、稅收、社會保險費、人力資源、財務成本，打好降低成本“組合拳”，切實減輕企業(yè)負擔，為企業(yè)松綁，全力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。但是客觀理性來看，這些“降成本”或減負措施有的僅是風險的轉(zhuǎn)化或后移。例如，其中的降低制度性交易成本主要計算的是減少收費的成本，但如上分析，其中一些收費的取消是通過財政全額負擔來實施的，此外降低企業(yè)稅收負擔、社保繳費負擔和降低人力資源成本也是將公共風險轉(zhuǎn)化為財政風險，或者將短期的風險向長期風險轉(zhuǎn)化。真正著眼于推進制度創(chuàng)新來實現(xiàn)的長遠和根本性降本減負措施明顯不足。

要從根本上降低企業(yè)的運行成本，做些風險轉(zhuǎn)移的文章只是短期措施，長遠來看必須著眼于降低整個社會的風險水平。因為只有“制度創(chuàng)新”與“宏觀風險”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個社會的不確定性和風險水平，使整體成本得以下降。這就要求進一步加快改革，推進制度創(chuàng)新，提升全社會的結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務效率。

（一）加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率

實體經(jīng)濟企業(yè)運行成本高，一個重要的因素是全社會的產(chǎn)能閑置。當然短期、局部的產(chǎn)能閑置或短缺是市場周期性調(diào)整的合理情形，但長期的和全局的產(chǎn)能閑置意味著沉沒成本和人員閑置，成本自然就會高。同時產(chǎn)能過剩也意味著產(chǎn)品過剩，產(chǎn)品過剩則庫存就會增加，而庫存高產(chǎn)品不好賣，企業(yè)回款也就困難，應收賬款就會增加，企業(yè)財務費用就高，成本也就高。提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率，主要包括推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，去產(chǎn)能是其中的一個組成部分。

（二）深化要素市場化改革，提升要素配置效率

金融方面，最大的問題是金融生態(tài)體系出現(xiàn)問題導致金融與實體經(jīng)濟的脫節(jié)，只有完善金融生態(tài)體系，力促金融回歸為實體經(jīng)濟服務，才能從根本上降低融資成本。要破除壟斷、鼓勵競爭，放寬業(yè)務準入限制，允許小微金融機構(gòu)開展小額票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務，拓寬小微金融機構(gòu)的發(fā)展空間。要推進資產(chǎn)證券化市場的規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展，開拓融資新渠道。要加快金融現(xiàn)代化建設，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務企業(yè)國際化經(jīng)營水平。同時，進一步清理規(guī)范金融領(lǐng)域的各類不合理收費，規(guī)范擔保公司等中介金融機構(gòu)的收費定價行為，繼續(xù)治理金融機構(gòu)不合理收費和高收費行為。互聯(lián)網(wǎng)金融嶄露頭角，助解企業(yè)融資難題。破除傳統(tǒng)金融壟斷，推進互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，完善小微金融服務體系也是大有可為的。這一點廣西夠力金融公司的做法值得推廣。該公司率先進入廣西互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)“十億元俱樂部”，截至2016年12月末，累計撮合融資11.78億元，為908個企業(yè)融資項目解決資金問題；2015年4月開業(yè)至2016年12月末累計融資15.86億元，共為1233個企業(yè)融資項目解決資金難題，融資項目逾期率與壞賬率均為0，成為金融新興業(yè)態(tài)引人注目的亮點之一。

表2 云南省為企業(yè)減負情況 單位：億元

電力方面，建議進一步擴大電力直接交易試點、擴大直供電比重，促進電企之間競爭，提高電力企業(yè)服務質(zhì)量。

（三）進一步推動政府機構(gòu)精簡，提升政府服務效率

建立與市場經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制，是降低企業(yè)成本的治本之道。部門及部門內(nèi)部機構(gòu)的設置要根據(jù)改革和管理的需要及時優(yōu)化調(diào)整，不能只增不減，徒增財政供養(yǎng)壓力。要進一步推進政府機構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，在科學合理地界定政府與市場邊界的前提下，進一步推進政企分開、政資分開、政事分開，把應交給市場來調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交出去，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用。與此同時，政府應該管的事情一定要管好，在繼續(xù)抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展和建設和諧社會上。在推動政府機構(gòu)精簡的同時，建議進一步推進“放管服”改革，增強實體經(jīng)濟的經(jīng)濟自主權(quán)，盡量減少用行政手段甚至不用行政審批等手段來限制或制約實體經(jīng)濟的發(fā)展。同時，應積極探索政府管理和治理體制機制改革，以著眼于化解宏觀公共風險為管理和治理的目標，創(chuàng)新管理和治理的方式。

Reducing Cost Policy Evaluation from the Macro Respective:Based on the Deep Thinking of West Region Reducing Cost Investigation

West Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

There are different respective to evaluate cost reduction policies.From the macro respective,reducing cost policy should be evaluated by such criteria as promoting system innovation and reducing macro economy risk.When system innovation and macro risk match well,the uncertainty and risk level will be decreased and general cost level be reduced.The investigation in west region proves cost reduction policy effective although there are some risks.For example,reducing enterprise tax and fee proves effective while it should be cautious as"zero fee"without principle may bring the problem that local finance bear new burden and this is the purpose of our reform.Also the allocation efficiency of financial elements has not been improved effectively and the small and medium enterprise face deadly financing cost.Generally constant vigilance is necessary as reducing cost may change into macro risk and be transferred into future period.Deepening reform and system innovation will be final solution.

Supply-side Reform;Reducing Cost;Policies in West Region;Evaluation and Analysis

調(diào)研組負責人：傅志華

調(diào)研組成員：趙福昌 石英華 李成威 李 銘 黃燕飛 田 遠執(zhí)筆人：李成威

董麗娟）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0040-09