對(duì)降成本政策的評(píng)估分析
——基于黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

對(duì)降成本政策的評(píng)估分析
——基于黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研報(bào)告

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)降成本是提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的重要舉措。本報(bào)告通過(guò)對(duì)黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)實(shí)地調(diào)研分析了國(guó)務(wù)院“降成本”政策的有效性；地方政府降成本政策響應(yīng)情況；國(guó)務(wù)院48號(hào)文件的落地實(shí)施效果。在此基礎(chǔ)上提出企業(yè)降成本目前存在若干誤區(qū)：企業(yè)“降成本”簡(jiǎn)單等同于政府“減收”和企業(yè)“解困”，企業(yè)“降成本”就是企業(yè)“全成本”下降，企業(yè)“降成本”只是微觀層面的降成本，國(guó)有企業(yè)“降成本”不解決“人浮于事”等問(wèn)題。報(bào)告分析認(rèn)為“降成本”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要遵循系統(tǒng)化、整體化改革的思路來(lái)推動(dòng)，應(yīng)該立足于發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力實(shí)施企業(yè)“降成本”。

供給側(cè)改革 降成本 東北 政策評(píng)估分析

2016年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》國(guó)發(fā)〔2016〕48號(hào)（以下簡(jiǎn)稱48號(hào)文件），這是國(guó)務(wù)院為有效緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)困難、助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作出的重要決策部署，對(duì)有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，完成“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)具有重要意義。48號(hào)文件是2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確企業(yè)“降成本”針對(duì)該項(xiàng)任務(wù)出臺(tái)的第一個(gè)系統(tǒng)性文件，有必要認(rèn)真、系統(tǒng)、完整地評(píng)估48號(hào)文件的實(shí)施情況。調(diào)研選取的黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，也是資源性省份，區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)占比較高，經(jīng)濟(jì)下行壓力下企業(yè)“降成本”也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本次48號(hào)文件政策評(píng)估包含兩個(gè)重點(diǎn)。第一，評(píng)估文件中所列“降成本”政策的有效性。什么政策能落地、什么政策難以有效實(shí)施？什么政策需要細(xì)化、什么政策需要配套支持？通過(guò)評(píng)估來(lái)反映進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有企業(yè)“降成本”政策體系的需求。第二，評(píng)估48號(hào)文件落地實(shí)施的成效。在企業(yè)層面什么成本項(xiàng)目降下來(lái)了，什么成本項(xiàng)目沒(méi)降下來(lái)？文件上的政策哪些執(zhí)行到位了，哪些沒(méi)有執(zhí)行到位？地方政府是否有針對(duì)性地出臺(tái)了符合區(qū)域特征的企業(yè)“降成本”舉措？這些問(wèn)題的有效評(píng)估直接影響到下一階段企業(yè)“降成本”政策體系的調(diào)整完善，有助于找準(zhǔn)政策執(zhí)行中的盲點(diǎn)，發(fā)揮好“降成本”工作中政府與市場(chǎng)、中央與地方的合力作用。

一、“降成本”48號(hào)文件政策有效性分析

國(guó)務(wù)院48號(hào)文件提出從2016年始用1-2年努力，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作取得初步成效，3年左右使實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)綜合成本合理下降，實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利能力明顯增強(qiáng)的中期目標(biāo)任務(wù)。文件將實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本細(xì)分為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本以及物流成本六個(gè)重要項(xiàng)目，逐項(xiàng)確定目標(biāo)，分解任務(wù)。

從執(zhí)行效果反觀48號(hào)文件的有效性，當(dāng)前調(diào)研地區(qū)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、用電成本等成本項(xiàng)目取得了較為明顯的成效，也是當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本整體下降的主要驅(qū)動(dòng)力。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)依據(jù)的是自上而下的制度安排，中央政府已經(jīng)制定好了下降的幅度，地方政府可選擇的余地不大。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)下降對(duì)應(yīng)的是財(cái)政稅費(fèi)收入下降，企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)下降帶來(lái)的是社會(huì)保險(xiǎn)基金企業(yè)承擔(dān)份額下降，相應(yīng)會(huì)增加政府支出責(zé)任，這兩項(xiàng)成本下降都是以增加政府收支壓力為代價(jià)的。在黑龍江和內(nèi)蒙古兩個(gè)調(diào)研省區(qū)，企業(yè)用電成本下降主要得益于制度創(chuàng)新、資源優(yōu)勢(shì)和政府補(bǔ)貼三個(gè)方面，用電成本的下降又反過(guò)來(lái)推動(dòng)了高耗能產(chǎn)業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)了要素價(jià)格引導(dǎo)生產(chǎn)力有序布局?？陀^來(lái)看，目前已取得一定成效的成本項(xiàng)目只是實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)可降成本中的一部分，在相關(guān)成本項(xiàng)目所取得的成效基本實(shí)現(xiàn)了文件預(yù)期中的地方政府可操作、降成本政策可落地、實(shí)施效果可檢查。

在48號(hào)文件落地實(shí)施過(guò)程中也反映出一些問(wèn)題有待進(jìn)一步完善。

第一，“降成本”缺少一個(gè)整體協(xié)同工作機(jī)制。2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，這是基于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)的總體判斷，完成這五大任務(wù)需要用整體觀、系統(tǒng)觀、辯證觀來(lái)協(xié)同推進(jìn)，在各個(gè)部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱的情況下選擇各自為政的策略很難取得標(biāo)本兼治的成效。調(diào)研省區(qū)所反映出來(lái)的上游煤炭等資源性產(chǎn)品“去產(chǎn)能”，直接導(dǎo)致中下游企業(yè)原材料采購(gòu)成本上升，抵消企業(yè)成本下降，已經(jīng)充分說(shuō)明缺少整體協(xié)同工作機(jī)制可能會(huì)帶來(lái)不同任務(wù)的掣肘。缺少整體協(xié)作機(jī)制使得地方企業(yè)“降成本”落入“就成本論成本”“各掃門(mén)前雪”，讓企業(yè)“降成本”這一系統(tǒng)工程缺乏整體思維、治理思維。

第二，企業(yè)“降成本”政策看似面面俱到，項(xiàng)項(xiàng)精準(zhǔn)，但總體呈現(xiàn)碎片化，拼盤(pán)式的政策組合并沒(méi)有瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問(wèn)題。盡管48號(hào)文詳細(xì)梳理了企業(yè)可以下降的六大成本構(gòu)成，并逐一提出對(duì)策分解任務(wù)，省級(jí)和市級(jí)政府也在48號(hào)文件的基礎(chǔ)上出臺(tái)了本區(qū)域的“降成本”實(shí)施方案，地方政府在落實(shí)文件方面也頗為用心，取得了一些成效，但是在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，我們還是發(fā)現(xiàn)地方政府“降成本”工作開(kāi)展缺少有力抓手。雖然文件每一項(xiàng)成本構(gòu)成地方都采取了措施，但企業(yè)的感受與政府的付出并不匹配。比如，一些地方政府按照48號(hào)文件提到的“合理降低企業(yè)人工成本”各項(xiàng)政策基本到位，但是所調(diào)研部分大型國(guó)有企業(yè)仍然感覺(jué)到“人工成本”不堪重負(fù)、難以為繼。這是因?yàn)?8號(hào)文件降低企業(yè)人工成本并沒(méi)有真正觸及導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)沉重冗員成本的深層次矛盾。

第三，對(duì)一些長(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)的體制機(jī)制問(wèn)題，尚沒(méi)有給出更有實(shí)效的改革舉措破解制度困局。比如，剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，48號(hào)文只是提出了“建立政府和國(guó)有企業(yè)合理分擔(dān)成本的機(jī)制，堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、分步實(shí)施，多渠道籌措資金，加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能”等一些原則性和方向性的指導(dǎo)思路，地方政府也只是對(duì)重點(diǎn)解困企業(yè)實(shí)施了剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能改革，如黑龍江省在2016年底對(duì)一些煤炭企業(yè)實(shí)施了“三供一業(yè)”向地方政府分離移交工作，但是對(duì)于大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)剝離辦社會(huì)職能究竟“錢(qián)從哪來(lái)”“人往哪去”等關(guān)鍵問(wèn)題都沒(méi)有給出清晰的制度安排。由此導(dǎo)致“改革任務(wù)有”“承辦部門(mén)有”“時(shí)間目標(biāo)有”，但“怎么辦”卻讓地方無(wú)所適從。

二、調(diào)研兩省區(qū)地方政府“降成本”政策響應(yīng)

2016年8月國(guó)務(wù)院“降成本”48號(hào)文件出臺(tái)后，黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)地方省市政府都相繼出臺(tái)了本省區(qū)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的實(shí)施方案或?qū)嵤┘?xì)則，以推動(dòng)48號(hào)文件在區(qū)域內(nèi)落地實(shí)施。

（一）黑龍江省

黑龍江省人民政府在2016年12月出臺(tái)了《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點(diǎn)方案》，2017年2月又出臺(tái)了《黑龍江省降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本實(shí)施細(xì)則》。

《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點(diǎn)方案》進(jìn)一步理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范企業(yè)“降成本”過(guò)程中政府能做什么。這一文件列出了地方政府三個(gè)可以有所作為的領(lǐng)域。第一，降低企業(yè)與政府有直接關(guān)系的成本。從簡(jiǎn)化審批、工商登記、事中事后監(jiān)管、信用體系建設(shè)、分離企業(yè)辦社會(huì)職能以及降低涉企稅費(fèi)等方面降低企業(yè)與政府的“交易費(fèi)用”。第二，降低由政府及所屬壟斷性機(jī)構(gòu)規(guī)定的要素價(jià)格。從用能、用地、用錢(qián)等方面為企業(yè)降成本營(yíng)造更為寬松、公平的市場(chǎng)環(huán)境。第三，降低政府及所屬壟斷性機(jī)構(gòu)確定的服務(wù)性價(jià)格。從清理規(guī)范中介服務(wù)、提升貿(mào)易便利化水平以及清理規(guī)范涉企收費(fèi)等方面減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

《黑龍江省降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本實(shí)施細(xì)則》是地方版的48號(hào)文件，文件的目標(biāo)、任務(wù)、措施與國(guó)務(wù)院“降成本”文件一脈相承，基本呈現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。從合理降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、有效降低企業(yè)融資成本、降低制度性交易成本、合理降低企業(yè)人工成本、進(jìn)一步降低企業(yè)用能用地成本以及降低企業(yè)物流成本六個(gè)方面將具體降成本任務(wù)分解到具體部門(mén)。

（二）內(nèi)蒙古自治區(qū)

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府在2016年9月13日出臺(tái)了《深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力做好降成本工作實(shí)施方案》的政策文件，從降低企業(yè)稅負(fù)成本、涉企收費(fèi)、融資成本、制度性交易成本、用能成本、用工成本、用地成本、物流成本、資金周轉(zhuǎn)和企業(yè)內(nèi)部挖潛十個(gè)方面提出了企業(yè)“降成本”舉措，并將具體措施落實(shí)到省直部門(mén)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)依托在煤炭、風(fēng)、光等發(fā)電資源稟賦上的優(yōu)勢(shì)，擁有全國(guó)唯一的省級(jí)供電公司，由于高耗能企業(yè)在內(nèi)蒙古地區(qū)不斷聚集，內(nèi)蒙古“降成本”瞄準(zhǔn)電價(jià)作為突破口之一，具體提出了五項(xiàng)舉措。第一，持續(xù)推進(jìn)電力多邊交易和大用戶直供電。擴(kuò)大蒙西電網(wǎng)電力多邊交易和蒙東電網(wǎng)大用戶直供電規(guī)模，適度擴(kuò)大交易電量；第二，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)用電，實(shí)施電價(jià)臨時(shí)扶持補(bǔ)貼政策；第三，選擇具備條件的工業(yè)園區(qū)開(kāi)展增量配售電改革試點(diǎn)工作，通過(guò)特色工業(yè)園區(qū)電力體制改革試點(diǎn)；第四，對(duì)蒙西電網(wǎng)部分企業(yè)實(shí)施臨時(shí)電價(jià)扶持政策；第五，對(duì)蒙西電網(wǎng)執(zhí)行一般工商業(yè)用電價(jià)格的冷鏈物流冷庫(kù)用電企業(yè)，在現(xiàn)行電價(jià)基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)降低0.15元，實(shí)現(xiàn)冷鏈物流冷庫(kù)與大工業(yè)用電基本同價(jià)。

表1 ?。▍^(qū)）、市“降成本”出臺(tái)的政策文件

三、調(diào)研兩省區(qū)“降成本”政策實(shí)施效果

2016年8月國(guó)務(wù)院“降成本”48號(hào)文件出臺(tái)后，黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)“降成本”工作主要是圍繞48號(hào)文件所列出的重點(diǎn)成本支出項(xiàng)目開(kāi)展，具體的“降成本”政策執(zhí)行成效可以一分為二的分析，既有成效較為明顯的方面，也有因各種原因成效不顯著的方面。

（一）成效較為明顯的方面

1.企業(yè)用電成本下降

兩省區(qū)通過(guò)大用戶直供、微電網(wǎng)、多邊交易、政府讓利等方式減輕轄區(qū)企業(yè)用電成本，一些高耗能企業(yè)電力外購(gòu)成本明顯下降。從調(diào)研情況看，從2015年以及2016年地方輸配電價(jià)改革以來(lái)，企業(yè)用電成本下降的效果就逐步顯現(xiàn)出來(lái)了。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2015年9月獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，蒙西電網(wǎng)成為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，建立了全國(guó)第一個(gè)由發(fā)電、用戶和電網(wǎng)三方共同參與的電力多邊市場(chǎng)。

黑龍江省電力公司于2016年4月組建了黑龍江電力交易中心有限公司，通過(guò)建設(shè)功能完善的電力交易平臺(tái)，以雙邊交易、撮合交易、掛牌交易等多種方式，為大用戶提供直購(gòu)電交易、發(fā)電權(quán)交易等服務(wù)。黑龍江電力交易中心有限公司已先后組織199家電力用戶、295家發(fā)電企業(yè)在交易平臺(tái)注冊(cè)。2016年完成兩批次供電直接交易，共成交160筆，成交電量39.1億千瓦時(shí)，有效降低企業(yè)成本2.1億元。

表2 黑龍江和內(nèi)蒙古用電成本下降情況 單位：億元、元/千瓦時(shí)

2.企業(yè)失業(yè)、生育保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)

2015年以來(lái)，人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部多次下發(fā)文件提出“階段性”降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。人社部2016年36號(hào)文件對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例限定在20%，失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率在2015年已降低1個(gè)百分點(diǎn)基礎(chǔ)上可以階段性降至1%-1.5%，同時(shí)要求各地要繼續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院2015年關(guān)于降低工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率0.25個(gè)百分點(diǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率0.5個(gè)百分點(diǎn)的決定以及其它有關(guān)政策規(guī)定。從執(zhí)行效果來(lái)看，黑龍江和內(nèi)蒙古都達(dá)到了降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的要求。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2015年和2016年分別兩次降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，保費(fèi)費(fèi)率由3%降低到1.5%，用人單位繳費(fèi)費(fèi)率為1%，共減少企業(yè)及個(gè)人繳費(fèi)13.7億元。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)國(guó)務(wù)院48號(hào)文件，在2017年自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳、財(cái)政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》，明確自2017年1月1日起，全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率在已經(jīng)達(dá)到中央政策要求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步階段性降至1%。其中，用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由1%降至0.5%，職工個(gè)人失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率維持0.5%不變。將企業(yè)負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率降至國(guó)家要求的浮動(dòng)區(qū)間下限。

表3 兩省區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)比率下降情況

3.企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)降低

按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)2016年都扎實(shí)開(kāi)展了降低涉企稅收負(fù)擔(dān)工作。從降負(fù)總體規(guī)模來(lái)看，黑龍江省當(dāng)年降低107億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)當(dāng)年降低467.7億元。2016年，黑龍江省“營(yíng)改增”為企業(yè)減輕稅負(fù)51.8億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)“營(yíng)改增”為企業(yè)減輕稅負(fù)60.9億元。

表4 兩省區(qū)2016年涉企稅收負(fù)擔(dān)降低規(guī)模 單位：億元

4.工業(yè)企業(yè)盈利能力提升

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的逐步企穩(wěn)，大宗資源產(chǎn)品價(jià)格回升，調(diào)研省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)盈利能力提升較為明顯。從黑龍江和內(nèi)蒙古兩個(gè)調(diào)研省區(qū)來(lái)看，2017年第一季度規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額較上年同期有明顯增加。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年第一季度全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利同比增長(zhǎng)28.3%，黑龍江從上年同期虧損5.1億元一舉扭轉(zhuǎn)為盈利142.1億元；內(nèi)蒙古2017年第一季度實(shí)現(xiàn)盈利397.7億元，同比增長(zhǎng)142.2%，增長(zhǎng)幅度高出全國(guó)平均增幅4倍。在虧損方面，內(nèi)蒙古同比減虧幅度與全國(guó)平均情況基本持平，黑龍江減虧幅度實(shí)現(xiàn)65.3%，遠(yuǎn)超全國(guó)平均27.3%的平均幅度。這反映出兩省區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主力軍——規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的盈利能力的改善要快于全國(guó)平均水平。

5.重點(diǎn)企業(yè)降成本初見(jiàn)成效

黑龍江和內(nèi)蒙古擁有一些國(guó)家特大型、大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，比如黑龍江的大慶油田、龍煤集團(tuán)、內(nèi)蒙古的包鋼集團(tuán)等，這些大型企業(yè)受多種因素影響近年來(lái)紛紛陷入了經(jīng)營(yíng)困境，在“降成本”過(guò)程中政府“一對(duì)一”幫扶，重點(diǎn)企業(yè)降本增效初現(xiàn)成效。以內(nèi)蒙古包鋼集團(tuán)為例分析。

包鋼集團(tuán)在2014-2016年三年里經(jīng)歷了最嚴(yán)峻的考驗(yàn)：連年巨額虧損、巨額剛性兌付、資金鏈幾度欲斷，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遭遇前所未有的困難。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)包鋼（集團(tuán)）公司提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型發(fā)展工作方案》，包頭市人民政府出臺(tái)了《支持包鋼加快發(fā)展的總體方案》，包鋼集團(tuán)制定了《脫困發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)工作落實(shí)方案》，政府與企業(yè)形成“降成本”合力，推動(dòng)包鋼扭虧。

包鋼降成本首先降低燃煤采購(gòu)成本，通過(guò)模擬化運(yùn)算進(jìn)行各種焦煤的優(yōu)化組合，用低價(jià)的蒙古、烏海等煤炭替代減少山西高價(jià)煤用量，2017年第一季度僅降低山西焦煤采購(gòu)一項(xiàng)，就節(jié)約1.7億元。其次，在薄板軋鋼生產(chǎn)環(huán)節(jié)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，將降本指標(biāo)與企業(yè)職工績(jī)效考核掛鉤，具體量化收入；重新修訂績(jī)效考評(píng)體系，從生產(chǎn)管理、成本管理、質(zhì)量管理等方面評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)工作，實(shí)現(xiàn)降本工作與職工收入掛鉤。2017年，薄板廠6個(gè)生產(chǎn)區(qū)域共實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目27個(gè)，預(yù)計(jì)全年可實(shí)現(xiàn)降成本超過(guò)5000萬(wàn)元。

2017年包鋼共安排降本增效任務(wù)62.77億元，一季度累計(jì)降本增效15.9億元，超額完成了進(jìn)度計(jì)劃。在連續(xù)虧損3年后，包鋼在2017年一季度迎來(lái)了扭虧為盈，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入137.58億元，同比增加68.36億元，增長(zhǎng)98.76%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)0.2億元，同比增加14.6億元①《不負(fù)春光再出發(fā)——包鋼集團(tuán)實(shí)現(xiàn)首季“開(kāi)門(mén)紅”評(píng)述》，內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)，www.nmgnews.com.cn。。

（二）降本成效不顯著方面

1.企業(yè)辦社會(huì)成本負(fù)擔(dān)沉重

東北地區(qū)大中型國(guó)有企業(yè)多，遺留下來(lái)的國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)成本負(fù)擔(dān)十分沉重，“降成本”過(guò)程中分離企業(yè)辦社會(huì)職能面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)，取得的成效并不明顯。以黑龍江省為例。盡管黑龍江省在《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本實(shí)施細(xì)則》中明確提出：要加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能。建立政府和國(guó)有企業(yè)合理分擔(dān)成本機(jī)制，全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交，剝離企業(yè)辦醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)；探索通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題；并提出推進(jìn)雞西市國(guó)有企業(yè)退休人員社會(huì)化管理試點(diǎn)。但是，剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的改革進(jìn)行得并不順利。

黑龍江省大慶市自2004年開(kāi)展中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能試點(diǎn)工作，共接收了125所全日制學(xué)校和9個(gè)管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支中央財(cái)政核定中央經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助基數(shù)為6.7億元。但隨著物價(jià)上漲以及教師工資上漲，截至2016年所接收的125所學(xué)校的年度運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)已達(dá)19億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最初核定的6.7億元。截至2016年末，大慶市財(cái)政局在中央核定的基數(shù)外，已經(jīng)累計(jì)補(bǔ)貼接收企業(yè)辦學(xué)超過(guò)40億元。目前企業(yè)承擔(dān)的“三供一業(yè)”等公共服務(wù)職能經(jīng)辦企業(yè)想脫手，但地方政府沒(méi)有能力接手。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江省大慶石油管理局下屬的公交公司目前運(yùn)營(yíng)線路58條，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛1600余臺(tái)，日營(yíng)運(yùn)車(chē)次近萬(wàn)個(gè)，日運(yùn)送乘客超過(guò)40萬(wàn)人次，是全省除哈爾濱公交總公司之外的第二大國(guó)有公交企業(yè)。此外，大慶石化公司礦區(qū)服務(wù)事業(yè)部還承擔(dān)著面積為895萬(wàn)平方米生活基地的環(huán)境保潔、綠化服務(wù)；為3萬(wàn)余戶家庭水、熱、天然氣等能源收費(fèi)、結(jié)算管理；559萬(wàn)平方米公園和道路等的公共設(shè)施維護(hù)；為近30萬(wàn)居民提供醫(yī)療、預(yù)防、康復(fù)等保健服務(wù)；為27座文化體育場(chǎng)館設(shè)施提供建設(shè)維護(hù)等服務(wù)職能等。這些公共服務(wù)開(kāi)支最終都物化為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本支出。

2.國(guó)企冗員導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率提升困難重重

冗員是國(guó)有企業(yè)人力成本居高不下的主要原因，積重難返也使得降成本過(guò)程中企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提升面臨著難以逾越的障礙。

（1）黑龍江省

某石油勘探企業(yè)：2014年以來(lái)，該企業(yè)在員工總量減少13200余人，依法清退外雇用工3400余人，年均審批壓縮外包業(yè)務(wù)用工2000余人，各單位內(nèi)部挖潛調(diào)劑7000余人的基礎(chǔ)上，目前仍有員工23萬(wàn)人，離退休人員11.23萬(wàn)人，有償解除勞動(dòng)合同人員1.8萬(wàn)人，退養(yǎng)家屬3.58萬(wàn)人。

某制藥企業(yè)：該企業(yè)在引進(jìn)了國(guó)際先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備后一線生產(chǎn)環(huán)節(jié)的勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，但是由于沒(méi)有解決國(guó)企養(yǎng)人的體制機(jī)制問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了一線生產(chǎn)員工與管理人員人數(shù)倒掛的現(xiàn)象。

（2）內(nèi)蒙古自治區(qū)

某鋼鐵企業(yè)：2016年底該企業(yè)總部職能部門(mén)有18個(gè)，集團(tuán)公司處級(jí)職務(wù)干部超過(guò)400人。根據(jù)2017年2月該企業(yè)《瘦身健體組織架構(gòu)和人力資源優(yōu)化改革工作方案》的評(píng)估，18個(gè)總部職能部門(mén)有9個(gè)計(jì)劃被裁撤，比例高達(dá)50%。2016年，該企業(yè)實(shí)物勞動(dòng)生產(chǎn)率為產(chǎn)鋼481噸/人·年，遠(yuǎn)低于600噸/人·年以上的行業(yè)平均水平；人工成本居高不下，占總成本的比率為12.88%。

四、調(diào)研兩省區(qū)企業(yè)“降成本”存在的誤區(qū)

（一）企業(yè)“降成本”就是政府“減收”

一直以來(lái)社會(huì)上普遍存在一種觀點(diǎn)：給企業(yè)“減負(fù)”就是給政府“加壓”，政府稅費(fèi)收入減下來(lái)了，企業(yè)成本自然也就降下來(lái)了。在東北地區(qū)，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較大，這種觀點(diǎn)更有市場(chǎng)，大中型國(guó)有企業(yè)“降成本”就更依賴“政府買(mǎi)單”。事實(shí)上，為了有效推動(dòng)企業(yè)“降成本”任務(wù)順利完成，在中央政府的引導(dǎo)下各級(jí)政府在“降成本”實(shí)施初期也連續(xù)年度實(shí)施或承諾大幅度減稅和降費(fèi)，為企業(yè)“降成本”開(kāi)好局做出努力。然而，各級(jí)政府的率先垂范并沒(méi)有形成政府與市場(chǎng)在“降成本”上的合力，反而加劇了企業(yè)“降成本”對(duì)政府“減收”的依賴?？陀^地講，政府的稅收和收費(fèi)是企業(yè)成本的一項(xiàng)重要組成部分，在“政府端”減少企業(yè)承擔(dān)的稅收和收費(fèi)的種類(lèi)和比例確實(shí)可以有效降低企業(yè)成本。但是，政府減稅是有度的，政府施政效率的提升也是漸進(jìn)的，公共服務(wù)供給能力提升和基礎(chǔ)設(shè)施條件改善都有賴于政府財(cái)力保障，企業(yè)不可能存在于“無(wú)稅空間”中，也等不來(lái)只有減稅和降費(fèi)的“降成本”。

（二）企業(yè)“降成本”就是企業(yè)“解困”

調(diào)研過(guò)程中，很多調(diào)研企業(yè)把“降成本”簡(jiǎn)單理解為一時(shí)的“解困”。目前，黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)一些企業(yè)受多種因素的影響陷入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困境，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍然沒(méi)有完全擺脫下降通道的壓制，很自然把企業(yè)“降成本”與企業(yè)“解困”聯(lián)系在一起，寄希望通過(guò)“降成本”來(lái)擺脫企業(yè)當(dāng)前面臨的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困境。地方政府確實(shí)有針對(duì)性地推出了“一對(duì)一”救助式幫扶，但這也造成了目前陷入困境的企業(yè)，特別是一些國(guó)有企業(yè)管理者對(duì)“降成本”的理解偏差，認(rèn)為企業(yè)“降成本”只是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)下行過(guò)程中的一項(xiàng)階段性工作，一旦經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)向好，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)扭虧為盈，企業(yè)“降成本”的壓力和動(dòng)力也會(huì)隨之消退。這是對(duì)“降成本”的狹隘理解。這種誤區(qū)的危害在于企業(yè)“好了傷疤就忘了疼”，將“降成本”視同為臨時(shí)降、降一時(shí)，并沒(méi)有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中真正樹(shù)立降成本永無(wú)止境的理念，把成本控制貫穿于企業(yè)的全生命周期。

（三）企業(yè)“降成本”就是“全成本”下降

一些企業(yè)管理人員不能正確認(rèn)識(shí)成本，把“降成本”與“去成本”等同起來(lái)，在“降成本”過(guò)程中壓減企業(yè)的全成本項(xiàng)目，在研發(fā)成本、環(huán)保成本等不能削減的成本項(xiàng)目上做文章。據(jù)調(diào)研，內(nèi)蒙古90%的規(guī)模以上企業(yè)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立研發(fā)部門(mén)，每年自治區(qū)財(cái)政預(yù)算安排5億元做科技重大專(zhuān)項(xiàng)的引導(dǎo)性投入，支持企業(yè)研發(fā)行為。但是，某些年份預(yù)算安排的研發(fā)扶持資金卻花不掉，有些企業(yè)干脆就委托清華、上海等科研機(jī)構(gòu)代為研究。這反映出調(diào)研省區(qū)企業(yè)對(duì)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的研發(fā)投入明顯不足，將企業(yè)“降成本”簡(jiǎn)單視同“全成本”下降的誤區(qū)，沒(méi)有看到企業(yè)環(huán)保成本增加是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，研發(fā)支出增長(zhǎng)是可以通過(guò)后期成本轉(zhuǎn)化收回成本，這都是企業(yè)不應(yīng)減、不可減的成本項(xiàng)目。在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)有正面的案例，如大慶油田公司。大慶油田公司作為大型國(guó)有企業(yè)一直重視研發(fā)投入，目前設(shè)有超過(guò)2000人的研究院。正是以“三元復(fù)合驅(qū)”為代表的企業(yè)研發(fā)能力持續(xù)提升才有效支撐了大慶油田在資源衰減不利情況下保持年均3000萬(wàn)噸的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

（四）企業(yè)“降成本”只是微觀層面“降成本”

許多地方政府和企業(yè)管理者都把企業(yè)“降成本”理解為會(huì)計(jì)學(xué)意義上的控制成本，紛紛在采購(gòu)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)壓縮支出，也確實(shí)起到了降本增效的效果。但是，隨著“降成本”工作的推進(jìn)，企業(yè)管理者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有體制機(jī)制下企業(yè)成本可降的項(xiàng)目越來(lái)越少，下降的空間越來(lái)越小，降成本的難度越來(lái)越大，有些成本項(xiàng)目明知偏高，可就是降不下來(lái)。企業(yè)還有一些成本項(xiàng)目沒(méi)有在賬面上反映出來(lái)，比如陷入困境的東北國(guó)有企業(yè)對(duì)分流人員社會(huì)保障單位繳費(fèi)的欠賬。而且，即使企業(yè)市場(chǎng)環(huán)境好了，產(chǎn)品訂單多了，市場(chǎng)價(jià)格提高了，但上游原材料也漲了，企業(yè)用工成本也上去了，企業(yè)利潤(rùn)仍然沒(méi)有太大的起色，仍然在“降成本”中掙扎。這反映出，現(xiàn)階段的企業(yè)“降成本”更多地還只是停留在微觀層面上發(fā)力，忽視了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等頂層制度的重塑。長(zhǎng)此以往，企業(yè)“降成本”工作必然事倍功半，企業(yè)“降成本”也會(huì)陷入微觀層面的“唯成本論”，就成本論成本的誤區(qū)。

（五）國(guó)有企業(yè)“降成本”不解決“人浮于事”的問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)“降成本”遠(yuǎn)比一般企業(yè)“降成本”復(fù)雜和艱難。調(diào)研走訪了若干家大中型國(guó)有企業(yè)，很多企業(yè)“降成本”都加大了生產(chǎn)設(shè)備的技改投資，甚至是從國(guó)外引進(jìn)全套生產(chǎn)設(shè)備，通過(guò)提高企業(yè)生產(chǎn)的自動(dòng)化水平來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。表面上看，車(chē)間一線生產(chǎn)員工很少，但是企業(yè)管理崗嚴(yán)重超編，還有大量待分流的富余員工，企業(yè)的實(shí)際勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然較低。國(guó)有企業(yè)“人浮于事”帶來(lái)的是一系列的連鎖反應(yīng)：?jiǎn)T工工資沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力，難以吸引優(yōu)秀人才；工資總額高又帶來(lái)社保費(fèi)用、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)高；富余人員多也加大了企業(yè)的管理成本；大量的技改投資沒(méi)有真正提高企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，成本沒(méi)有有效轉(zhuǎn)化，企業(yè)又背負(fù)起了大量財(cái)務(wù)費(fèi)用等等。所以，國(guó)有企業(yè)解困、降本、增效不能因?yàn)楦母镫y度大就不觸及“人”這一核心問(wèn)題，恰恰應(yīng)該以此為突破口打開(kāi)國(guó)有企業(yè)“降成本”空間。

五、發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力推動(dòng)企業(yè)“降成本”

“降成本”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)生存之道的應(yīng)有之義，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后被賦予了新的含義——通過(guò)企業(yè)成本下降推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這就意味著“降成本”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非“市場(chǎng)出清”就能順利完成，需要遵循系統(tǒng)化、整體化改革的思路來(lái)推動(dòng)?！敖党杀尽边^(guò)程中應(yīng)該理清一些政府與市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題：什么企業(yè)值得降成本、什么企業(yè)不值得降成本？企業(yè)什么成本項(xiàng)目能降、什么成本項(xiàng)目不能降？降什么成本項(xiàng)目是零和博弈、降什么成本項(xiàng)目可以獲得多贏局面？不分行業(yè)、不分企業(yè)、不分成本、不分主次、不講先后，眉毛胡子一把抓，只會(huì)讓“降成本”在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下更難推進(jìn)。最終完成“降成本”任務(wù)需要發(fā)揮好政府與市場(chǎng)的合力，用改革的思路推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、政府與企業(yè)交易成本的整體下降。

（一）建立企業(yè)“降成本”整體協(xié)調(diào)工作機(jī)制

48號(hào)文件全面揭開(kāi)了全社會(huì)積極參與的企業(yè)“降成本”工作大幕，從政策實(shí)施績(jī)效來(lái)看相關(guān)工作也只是剛剛破局，諸如分離企業(yè)辦社會(huì)職能、富余人員轉(zhuǎn)崗安置、研發(fā)能力提升等一些深層次的矛盾問(wèn)題相繼顯現(xiàn)出來(lái)。解決這些問(wèn)題需要建立更為緊密的工作機(jī)制，凝聚政府管理資源、調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，形成內(nèi)外合力、上下合力。首先，在頂層設(shè)計(jì)上突出協(xié)調(diào)推進(jìn)，把“降成本”放入“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)大格局中加以整體把握，依靠整體協(xié)調(diào)機(jī)制減少“降成本”過(guò)程中的零和博弈，從全社會(huì)角度實(shí)現(xiàn)企業(yè)成本凈下降。其次，用辯證思維處理好企業(yè)不同成本項(xiàng)目間的內(nèi)在聯(lián)系，用跨部門(mén)的治理理念來(lái)破除當(dāng)前“降成本”各管一攤、各減一塊，通過(guò)整體協(xié)調(diào)工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)各參與主體的信息共享，提高應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力和效率。再次，通過(guò)整體協(xié)調(diào)工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)在政府與企業(yè)之間、中央與地方之間、部門(mén)與部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，循環(huán)推動(dòng)企業(yè)“降成本”，破解一時(shí)降、臨時(shí)降的難題，激發(fā)各參與主體“降成本”的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）以人工成本為核心推動(dòng)國(guó)有企業(yè)“降成本”

人工成本的高低不僅僅關(guān)系企業(yè)利潤(rùn)水平，還會(huì)影響企業(yè)繳納的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、社保費(fèi)用，以及企業(yè)的管理成本。由于歷史的原因，東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)吸納了大量勞動(dòng)力不充分就業(yè)，把人工成本降下來(lái)就更是成為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)“降成本”的有力抓手。解決國(guó)有企業(yè)“人浮于事”問(wèn)題的關(guān)鍵是在體制機(jī)制上破除國(guó)有企業(yè)“只進(jìn)不出”，綜合施策把企業(yè)富余人員分類(lèi)歸位。首先，在法律和人事管理制度上明確分流職工與企業(yè)完全脫離勞動(dòng)關(guān)系，徹底斬?cái)啻髽I(yè)效益好轉(zhuǎn)后分流職工要求回流企業(yè)的渠道。其次，與在職職工和新錄用員工簽署規(guī)范的勞動(dòng)合同，明確企業(yè)與個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)，避免未來(lái)解除勞動(dòng)合同可能帶來(lái)的隱患。第三，國(guó)有企業(yè)分流人員以自主擇業(yè)為主，設(shè)置重新就業(yè)過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)引導(dǎo)分流人員向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移，與此同時(shí)各級(jí)政府的公共投資和產(chǎn)業(yè)扶持政策都應(yīng)對(duì)吸納分流人員就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域給予前瞻性扶持。第四，隨著企業(yè)富余人員分流需要把相應(yīng)的社會(huì)成本顯性化，建議由各級(jí)政府參與共同負(fù)擔(dān)一定比例的國(guó)有企業(yè)分流人員的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，穩(wěn)定分流人員的未來(lái)收入預(yù)期。

（三）多方籌資解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題

與“人往哪里去”直接相關(guān)的就是“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，而后續(xù)問(wèn)題又是“錢(qián)往哪里去”。事實(shí)證明，企業(yè)分流富余人員后出現(xiàn)的回流問(wèn)題都與安置成本不到位或達(dá)不到預(yù)期有直接關(guān)系?？陀^來(lái)看，企業(yè)富余人員分流必然帶來(lái)企業(yè)人工成本社會(huì)化、顯性化，由此帶來(lái)的變化就是不能再用社會(huì)保障的低福利去替代企業(yè)“人浮于事”下的低工資，社會(huì)保障基金面臨的壓力是首當(dāng)其沖的。建議建立“三位一體”的分流人員社會(huì)保障籌資模式。首先，在現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理框架下，提高中央財(cái)政對(duì)東北地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老基金補(bǔ)助力度，并擇機(jī)開(kāi)展企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上移的改革試點(diǎn)；其次，大力推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，加大國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)處置力度；第三，啟動(dòng)?xùn)|北地區(qū)地方財(cái)政重整計(jì)劃，樹(shù)立“過(guò)緊日子”的理念，分階段壓縮地方各級(jí)政府的經(jīng)常性支出和資本性支出，增加地方財(cái)政一般公共預(yù)算補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的力度。

（四）企業(yè)“降成本”的減法與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型培育增長(zhǎng)新動(dòng)能的加法并舉

企業(yè)“降成本”針對(duì)的是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)有企業(yè)、現(xiàn)有成本項(xiàng)目做出的“降本增效”，在東北地區(qū)更多地是著眼于國(guó)有企業(yè)解困，是對(duì)機(jī)械、冶金、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的減負(fù)，這是通過(guò)做減法穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)。但是，如果只是在現(xiàn)有格局下做減法，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后新動(dòng)能的增量拉動(dòng)會(huì)使得“降成本”成效大打折扣，這就需要傳統(tǒng)企業(yè)“降成本”的減法與培育新興高附加值產(chǎn)業(yè)的加法并舉。首先，培育增長(zhǎng)新動(dòng)能要借力資源優(yōu)勢(shì)。東北地區(qū)和內(nèi)蒙古擁有得天獨(dú)厚的寒地資源、農(nóng)業(yè)資源、旅游資源，利用好這些資源對(duì)人力資本沒(méi)有過(guò)高的要求，就業(yè)吸附能力強(qiáng)，恰好與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)富余人員的分流安置形成互補(bǔ)，為解決國(guó)有企業(yè)“人工成本”這一核心問(wèn)題提供了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移接續(xù)的可能。實(shí)際上，利用新興產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)要遠(yuǎn)比通過(guò)行政手段轉(zhuǎn)移安置牢靠平穩(wěn)得多。其次，做大做強(qiáng)資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)需要充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力。地方政府要有前瞻性思維，在基礎(chǔ)設(shè)施公共投資布局、開(kāi)拓市場(chǎng)的宣傳投入、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金設(shè)立上要掏出真金白銀。在產(chǎn)業(yè)培育初期敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在產(chǎn)業(yè)成熟收獲期甘于退出讓利，讓政府與市場(chǎng)在新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中各司其職、各就其位。

（五）以務(wù)實(shí)的態(tài)度對(duì)待“降成本”過(guò)程中的分離企業(yè)辦社會(huì)職能

東北地區(qū)大型國(guó)有企業(yè)多，企業(yè)發(fā)展初期因企設(shè)市、市企合一的案例不在少數(shù)，黑龍江的大慶市與大慶油田、雙鴨山等城市與龍煤集團(tuán)，內(nèi)蒙古的包頭市與包鋼集團(tuán)等都存在企業(yè)長(zhǎng)期超負(fù)荷承擔(dān)城市公共服務(wù)供給職能的問(wèn)題，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不佳甚至虧損的情況下企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)的成本壓力就凸顯出來(lái)。分離企業(yè)辦社會(huì)職能已經(jīng)成為普遍的共識(shí)，國(guó)家還出臺(tái)文件規(guī)定2018年底前徹底解決企業(yè)承擔(dān)的“三供一業(yè)”問(wèn)題。調(diào)研省區(qū)相繼出臺(tái)了一些文件，對(duì)一些特困企業(yè)也推進(jìn)了相關(guān)改革，但是對(duì)于改革任務(wù)沉重的東北地區(qū)而言，當(dāng)前需要對(duì)分離企業(yè)辦社會(huì)困局有一個(gè)更為清晰務(wù)實(shí)的政策選擇。首先，對(duì)于2004年改革沒(méi)有到位的、沒(méi)有條件使用者付費(fèi)的公共服務(wù)事權(quán)回歸地方城市政府，改變過(guò)去“基數(shù)補(bǔ)償”一定終身的模式，建議由中央和省級(jí)政府參與部分比例的成本分擔(dān)，比如廠礦集團(tuán)所屬的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公檢法、民政、優(yōu)撫等。其次，對(duì)于一部分公共服務(wù)有一定收益回報(bào)，但不足以覆蓋成本支出，在對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本規(guī)制的基礎(chǔ)上政府適度給予補(bǔ)助。比如大慶油田承擔(dān)的城市公共交通服務(wù)，可以引入成本規(guī)制改革模式，政府規(guī)定票價(jià)，核定公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)的人工成本、燃油成本、車(chē)輛折舊以及新開(kāi)線路的成本分?jǐn)偅⑼ㄟ^(guò)補(bǔ)助形式給予運(yùn)營(yíng)企業(yè)合理的利潤(rùn)空間。第三，對(duì)于那些收益回報(bào)能夠完全覆蓋成本的服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該積極推向市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與服務(wù)供給。比如，供熱、供氣、供水等項(xiàng)服務(wù)。第四，企業(yè)承擔(dān)的公共服務(wù)成本支出分階段退出。當(dāng)前在如何破解企業(yè)成本壓力與地方財(cái)政收支矛盾雙重疊加下，原企業(yè)承擔(dān)的公共支出完全轉(zhuǎn)移到哪一級(jí)政府都有困難，可以設(shè)置一定時(shí)間的過(guò)渡期，政府漸進(jìn)式承接、企業(yè)漸進(jìn)式撤出，確保改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。

Evaluation and Assessment to Reducing Cost Policy-Based on the Investigation Report of Helongjiang and Inner Mongolia Autonomous Region

East-North Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Reducing enterprise cost in real economy is an important measure to improve the economic operation quality.The report analyzes the effectiveness of"Reducing Cost Policies"issued by the State Council by on-spot investigations to Helongjiang provinces and Inner Mongolia Autonomous Region.Also the report evaluates the reacts from local policies and the application of No#48 regulation circulated by the State Council.On these bases,the report try to clarify some misunderstanding in cost-reduction such as enterprise cost-reduction can be simplified as if government reduce their income and enterprise may fix their difficulty.Also there are such misunderstanding as reducing enterprise cost may be equal to enterprise complete cost decrease,enterprise cost reduction is only a micro-level action,stated-owned enterprise cost reduction can be solved without the solution of its overstaff.The report believes that reducing cost is a system engineering and should be promoted under a systematic,comprehensive reform,the government and market should cooperation and work together to help enterprise reduce their cost.

Supply-side Reform;Reducing Cost;East-North;Policy Evaluation and Analysis

調(diào)研組組長(zhǎng)：劉尚希

調(diào)研組成員：韓曉明 張立承 程 瑜 施文潑 景婉博

執(zhí)筆人：張立承

邢荷生）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0020-11