公投：走下神壇的“西式民主”

雷墨

2017年的國際熱點(diǎn)很多，公投應(yīng)該算一個(gè)。關(guān)于2016年6月英國的脫歐公投會(huì)否釀成悲劇的爭(zhēng)論，一年半后還在持續(xù)。2017年9月的伊拉克庫爾德地區(qū)獨(dú)立公投和10月西班牙加泰羅尼亞的獨(dú)立公投，確定無疑地成了鬧劇—主導(dǎo)這兩場(chǎng)公投的政治領(lǐng)導(dǎo)人，前一個(gè)丟掉石油城基爾庫克、黯然辭職，后一個(gè)背負(fù)通緝令、潛逃他國。2017年4月土耳其的修憲公投（賦予總統(tǒng)實(shí)權(quán)）更像“正劇”，它很契合當(dāng)今土耳其的政治生態(tài)，符合埃爾多安權(quán)力位移的曲線。澳大利亞11月的公投讓同性婚姻合法化，或許勉強(qiáng)算“喜劇”。

這些公投背后的動(dòng)機(jī)與所造成的影響各異，但反映了一個(gè)現(xiàn)象，即公投在國家政治中的能見度在提高。事實(shí)上，如果拉長(zhǎng)歷史維度，世界很可能正在進(jìn)入公投的另一高潮期。不過，公投在走向前臺(tái)的同時(shí)，作為直接民主的一種表現(xiàn)形式，它也正在走下神壇。一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，西方主流輿論和學(xué)者們，對(duì)近年來公投的反思和擔(dān)憂，要遠(yuǎn)多于贊賞和認(rèn)可。

夢(mèng)回雅典

現(xiàn)代意義上的公投，通俗地說就是在政府組織下，公民通過投票對(duì)重大問題進(jìn)行決策。它的歷史源頭在古希臘時(shí)代。以雅典為代表的城邦國家，定期舉辦“公民大會(huì)”，就國家管理問題進(jìn)行投票。這種直接民主也是現(xiàn)代西方民主政治的雛形。英國索爾福德大學(xué)學(xué)者米哈伊爾·埃文斯說：“把我們的社會(huì)說成是民主社會(huì)時(shí)，我們往往想象它們是古希臘政治體制的后裔。”這種歷史想象延續(xù)至今，構(gòu)成了公投在民主政治中的基業(yè)長(zhǎng)青。

這種歷史想象的力量是巨大的。用英國考文垂大學(xué)政治學(xué)教授馬修·奎特普的話說，“人民應(yīng)該對(duì)最重大的事情擁有最終決定權(quán)的理念，跟西方文明本身一樣古老”。但公投真正發(fā)揮影響乃至塑造世界的功能，只有兩百來年的歷史。依某些學(xué)者的觀點(diǎn)，這個(gè)起點(diǎn)就是1789年的法國大革命。這次革命后舉行的關(guān)于國家政體的公投，所激發(fā)的民族自決意識(shí)在歐洲掀起了首波公投浪潮。公投與歐洲有著獨(dú)特淵源，并非歷史的例外。

如今公投早已不再是歐洲的特產(chǎn)。根據(jù)瑞士“現(xiàn)代直接民主導(dǎo)航者”網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，目前世界上大約有70個(gè)國家制定了公投法。英國倫敦政經(jīng)學(xué)院學(xué)者蓋瑞·蘇斯曼做過一項(xiàng)研究，統(tǒng)計(jì)了1791年至1998年間世界范圍內(nèi)舉行的1094次公投。從議題上看，有關(guān)憲法和主權(quán)的公投占比超過60%。公投的“神圣性”可見一斑。對(duì)“主權(quán)在民”的直接體現(xiàn)，是公投在民主政治中神圣性的重要支撐。

這種神圣性的誘惑力毋庸置疑。正如澳大利亞國立大學(xué)政治學(xué)者諾曼·阿布喬仁森所說，還有什么比政府直接問人民想要什么并如何行事更民主呢？但公投作為一種民主形式，其生命力絕不只是因?yàn)樯袷バ?。在瑞士日?nèi)瓦大學(xué)西蒙·哈格教授看來，更重要的原因在于公投在實(shí)踐中對(duì)代議制民主有矯正功能?！斑x民的代表一旦當(dāng)選后，就會(huì)產(chǎn)生不同的偏好，他們會(huì)對(duì)保住職位和擴(kuò)張權(quán)力更感興趣，公投能對(duì)政治人物形成約束，確保選民的意志得到尊重。”

英國脫歐公投的結(jié)果是51.9%的投票選民贊成脫歐。但在英國議會(huì)，當(dāng)時(shí)贊成留歐的議員比例是75%。英國脫歐的是非得失暫且不論，但“矯正”的確發(fā)生了。被譽(yù)為英國“議會(huì)主權(quán)”理論奠基人的阿爾伯特·戴西，在構(gòu)建他的代議制理論時(shí)，著重突出了公投的角色。他甚至把公投視為“第二議會(huì)”，其功能就在于約束政黨領(lǐng)導(dǎo)人。這或許可以解釋，為何在實(shí)行自由民主制的國家，絕大多數(shù)在制度設(shè)計(jì)上都給公投留了空間。

在現(xiàn)實(shí)政治中，公民對(duì)公投的態(tài)度絕不可能有理論權(quán)威那般深邃。但從公民意愿角度看，世界范圍內(nèi)很可能會(huì)出現(xiàn)新一波公投浪潮。2017年10月，美國皮尤研究中心公布了一份在38個(gè)國家所做的有關(guān)民主的調(diào)查。調(diào)查顯示，在這些國家中，把公投這樣的直接民主視為好的治理方式的受訪者比例平均為66%，遠(yuǎn)高于持否定看法的30%。土耳其的認(rèn)可比例高居榜首（84%）。連從未舉行過公投的日本，認(rèn)可的比例也高達(dá)65%。

對(duì)“主權(quán)在民”的歷史想象，沒有照進(jìn)加泰羅尼亞人的現(xiàn)實(shí)。他們的公投熱情被西班牙中央政府瞬間澆滅。但“加泰羅尼亞效應(yīng)”正在發(fā)酵。據(jù)媒體報(bào)道，法國科西嘉、丹麥的法羅群島等，都在醞釀或者已經(jīng)決定將舉行自治或獨(dú)立公投。蓋瑞·蘇斯曼的研究顯示，歷史上公投高潮往往出現(xiàn)在帝國崩塌和民族主義崛起之時(shí)。換句話說，國際格局出現(xiàn)重大變動(dòng)，就會(huì)孕育公投沖動(dòng)。

半路迷途

“這是最好的公投，這是最壞的公投”、“公投象征了智慧的時(shí)代，也代表了愚蠢的時(shí)代”，馬修·奎特普對(duì)公投的闡釋可謂入木三分。他算得上是政治學(xué)者中公投的忠實(shí)簇?fù)碚?，認(rèn)為公投應(yīng)該是代議制的有益補(bǔ)充。不過他也明確指出，在理想的世界里，所有公投都會(huì)賦予人民否決權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，公投往往被權(quán)力精英視為政治工具，盡管結(jié)果并不總是如他們所愿。如今的公投已經(jīng)“進(jìn)化”得早已不再是歷史想象中那樣“純潔”。

2017年4月的土耳其修憲公投獲得通過后，埃爾多安說，這個(gè)歷史性決定是人民努力的結(jié)果。從皮尤研究中心的調(diào)查來看，土耳其人是高度認(rèn)可公投的?！叭嗣衽Α迸c埃爾多安權(quán)力意愿是否以及在多大程度上契合？倫敦政經(jīng)學(xué)院學(xué)者亞歷山大·西朗認(rèn)為，雖然公投把權(quán)力交到人民手中，但它經(jīng)常只是起到“圖章”的作用，為領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)做出的決定賦予大眾合法性?！斑@與是否應(yīng)由人民決定毫無關(guān)系，只與政治人物能從把問題交給人民的做法中獲益有關(guān)。”

把土耳其修憲公投結(jié)果解釋為“政治操弄”未免過于簡(jiǎn)單?，F(xiàn)代意義上的公投，相當(dāng)一部分扮演了政治工具的功能，這并非例外而是常態(tài)。卡梅倫政府發(fā)起的脫歐公投，一個(gè)意圖就是壓制黨內(nèi)外脫歐的聲音。1986年，西班牙內(nèi)部就是否加入北約出現(xiàn)分歧，岡薩雷斯首相以發(fā)動(dòng)公投成功打壓了反對(duì)派。諾曼·阿布喬仁森表示，表面上公投是把權(quán)力從議員手中拿走交給人民，但絕非超越政治紛爭(zhēng)，事實(shí)上充滿了政治盤算。

對(duì)外索取外交利益，是公投進(jìn)化的另一現(xiàn)象。英國脫歐公投的另一意圖，是迫使歐盟在移民問題上向英國讓步，只不過“賭注”大了點(diǎn)。匈牙利歐爾班政府2016年10月發(fā)起的公投，在難民分?jǐn)傉邌栴}上，以98.3%的高票對(duì)布魯塞爾“說不”。2005年，西班牙以就《歐盟憲法條約》發(fā)起公投相威脅，成功從布魯塞爾索取了更多發(fā)言權(quán)。有數(shù)據(jù)顯示，2000年以來，歐洲國家涉及國際問題的公投超過40次，1990年代有10次，1980年代僅有3次。

無論是被當(dāng)作政治斗爭(zhēng)籌碼還是外交勒索工具，都表明政治人物看到了“民意可為”。但公投結(jié)果帶來的“民意難違”，也給政治人物制造了困境。英國以微弱優(yōu)勢(shì)脫歐，75%主張留歐的議員們還得執(zhí)行，如果他們不想讓民主淪為笑柄的話。2016年10月哥倫比亞桑托斯政府與哥倫比亞革命武裝力量歷經(jīng)4年談判達(dá)成的和平協(xié)議，在公投中以0.47%的弱勢(shì)被否決。這次公投的投票率僅為38%，但桑托斯總統(tǒng)不得不接受這個(gè)不代表哥倫比亞多數(shù)民意的結(jié)果。

不是所有的公投都帶有政治盤算，但即便是非政治化的公投，也并非“物有所值”。公投的初衷是為了彌合分歧、解決問題，但結(jié)果往往是對(duì)分歧進(jìn)行確認(rèn)，讓問題繼續(xù)。2016年3月，新西蘭就是否更改國旗進(jìn)行公投，結(jié)果是“不更改”。這次公投花費(fèi)2600萬新西蘭元。2016年4月，意大利就是否在近海開采石油舉行公投，結(jié)果因投票比例未達(dá)到50%的法定標(biāo)準(zhǔn)而無效，浪費(fèi)了3億歐元。澳大利亞2017年花了約5億澳大利亞元，讓同性婚姻合法化了。

公投被過度使用，是近年來西方輿論的主流判斷，也是對(duì)公投持保留看法的專家學(xué)者們的共識(shí)。很多公投議題的結(jié)果，某種程度上說只是反映了公民對(duì)某一重大問題的“聲音”，與解決問題的“辦法”屬于不同層面的問題。集合不同“聲音”，經(jīng)過討論、協(xié)商最終形成“辦法”，本質(zhì)上就是代議制承擔(dān)的功能。但在錯(cuò)綜復(fù)雜的國內(nèi)政治與國際政治背景下，公投與代議制之間形成了剪不斷理還亂的關(guān)系。

到達(dá)丹麥

美國著名學(xué)者弗朗西斯·福山在《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》一書中，提出了發(fā)展中國家如何“到達(dá)丹麥”的問題。用他的話說，這里的“丹麥”指的是“富強(qiáng)、民主、安全、治理良好、低腐敗率”。福山所稱的“丹麥”，是如童話般完美的狀態(tài)。全球化的深入與世界格局的變動(dòng)，給所有政府的治理都構(gòu)成了挑戰(zhàn)。圍繞公投的是非爭(zhēng)議，事實(shí)上也提出了西方民主如何“到達(dá)丹麥”的問題。

這個(gè)問題并非無足輕重。西方民主還能否運(yùn)行良好、治理有效，在某些西方學(xué)者眼中已經(jīng)上升到“民主危機(jī)”的高度。公投浪潮的再次興起，或許恰是危機(jī)的一個(gè)征兆。從選民角度說，覺得在代議制下自己的意愿沒有被“代表”，所以越來越傾向于公投。從政治人物角度說，代議制運(yùn)作下產(chǎn)生的政治公信力在式微，所以選擇通過公投來彌補(bǔ)信任赤字，確認(rèn)權(quán)力合法性。由此造成的問題是，如果公投強(qiáng)勢(shì)崛起，代議制會(huì)否被架空？

11月7日，皮尤研究中心公布了一份代議制民主信任度調(diào)查。結(jié)果顯示，在北美與歐洲12個(gè)受訪國家中，對(duì)代議制民主的平均支持度高達(dá)83%。由此可見，代議制瓦解的危險(xiǎn)至少目前不存在。但這項(xiàng)調(diào)查也顯示，精英與草根之間對(duì)公投式直接民主分歧明顯。把直接民主視為好的治理方式的普通民眾，比例為68%，但在專家群體中這一比例僅為37%。公投與代議制之間的張力顯而易見。

德國著名學(xué)者克勞斯·奧佛曾指出，政治理論的一個(gè)核心問題是，如何最好地做出具有約束力的集體決策：誰應(yīng)該參與決策，應(yīng)該以何種制度和程序決策？公投與代議制之間的張力，讓這個(gè)問題更加突顯出來。如何解決？答案肯定不是強(qiáng)化公投。皮尤研究中心2017年10月所做的那項(xiàng)調(diào)查顯示，經(jīng)歷了“脫歐之殤”的英國，對(duì)公投的認(rèn)可度（56%）大幅低于平均水平（66%），在38個(gè)受訪國家中排名倒數(shù)第五。對(duì)于西方民主來說，“到達(dá)丹麥”是否應(yīng)首先打消“夢(mèng)回雅典”的念頭？