論我國(guó)綠色信貸的法律規(guī)制

盧志文，李愛年

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

論我國(guó)綠色信貸的法律規(guī)制

盧志文，李愛年

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，綠色信貸在我國(guó)取得了一定實(shí)效，但在實(shí)踐中也暴露出綠色信貸的組織體系不完善、產(chǎn)品創(chuàng)新不足、余額占比偏低和信息披露不透明等諸多問(wèn)題。其根本原因在于相關(guān)制度安排存在缺陷，立法工作滯后，推進(jìn)綠色信貸缺乏足夠有效的法律規(guī)制。有效解決這些問(wèn)題應(yīng)遵循“三個(gè)步驟”的思路來(lái)構(gòu)建綠色信貸法律體系，同時(shí)通過(guò)完善綠色信貸激勵(lì)制度、構(gòu)建銀行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度和強(qiáng)化綠色信貸信息披露共享制度，從而為綠色信貸的實(shí)踐提供法制保障。

綠色信貸；法律規(guī)制；法律體系〗

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色金融體系，推廣綠色信貸。至此，綠色信貸進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，從部門文件上升到國(guó)家戰(zhàn)略，“綠色信貸”一詞也頻頻出現(xiàn)于各個(gè)文件和領(lǐng)域中。

綠色信貸是指商銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)研發(fā)、生產(chǎn)治污設(shè)施，從事生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，開發(fā)、利用新能源，從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性的低利率，而對(duì)污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資貸款和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率的政策手段[1]。學(xué)界近年來(lái)對(duì)綠色信貸開展了不少研究，主要探討了綠色信貸的發(fā)展歷程、存在的問(wèn)題、對(duì)策和商業(yè)銀行的環(huán)境責(zé)任。從法學(xué)角度對(duì)綠色信貸研究的較少，歸納起來(lái)具體有四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為造成我國(guó)綠色信貸困境的主要原因是缺乏法律的有效支撐和保障，綠色信貸政策發(fā)展已經(jīng)十分成熟，應(yīng)該進(jìn)行法律化，在立法模式上采用“促進(jìn)型”立法的模式[2]；二是我國(guó)頒布的綠色信貸政策性文件在內(nèi)容上較原則化，不易操作，而且存在制度性和技術(shù)性上的障礙，我們需要從法律層面對(duì)綠色信貸法律制度進(jìn)行系統(tǒng)性研究[3]；三是從銀行承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的角度進(jìn)行研究，認(rèn)為商業(yè)銀行必須承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，而完善的法律是保障銀行承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的重要途徑[4]；四是由我國(guó)頒布的各類條文共同構(gòu)成的綠色信貸實(shí)現(xiàn)機(jī)制未成體系，同時(shí)對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行的環(huán)境責(zé)任規(guī)定較弱，條文較少，因此我們需要構(gòu)建科學(xué)合理的綠色信貸法律體系并且強(qiáng)化關(guān)于商業(yè)銀行的環(huán)境責(zé)任[5]。

學(xué)界基于綠色信貸的實(shí)施現(xiàn)狀，專門從法治視角規(guī)范分析綠色信貸的研究較為缺乏。綠色信貸作為我國(guó)綠色金融中起步最早、規(guī)模最大、政策體系最成熟的金融手段，目前探索實(shí)施已逾20年，但是依法規(guī)范綠色信貸的實(shí)踐卻依舊任重道遠(yuǎn)，立法活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)前的實(shí)踐。

一、我國(guó)綠色信貸舉步維艱

自2007年綠色信貸在我國(guó)正式確立以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于綠色信貸的政策性文件，大大的推動(dòng)了我國(guó)綠色信貸的發(fā)展。首先，綠色信貸理念深入人心，銀行、企業(yè)、政府部門、社會(huì)公眾都已認(rèn)識(shí)到綠色信貸對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用。根據(jù)對(duì)我國(guó)21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，這21家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都已確立了綠色信貸戰(zhàn)略，并均建立了綠色信貸相關(guān)的制度和措施，形成了從銀行到監(jiān)管部門及政府的多層次綠色信貸規(guī)章制[6]。其次，綠色信貸余額不斷增加，環(huán)境保護(hù)效益明顯。據(jù)2016年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)綠色信貸新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)，截至2016年6月末，21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額達(dá)7.26萬(wàn)億，占各項(xiàng)貸款的9.0%。預(yù)計(jì)可年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1.87億噸，減排二氧化碳4.35億噸、二氧化硫399.65萬(wàn)噸、氮氧化物200.60萬(wàn)噸，節(jié)水6.23億噸[7]。雖然我國(guó)的綠色信貸取得了一定成效，但在實(shí)踐中也暴露出銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸發(fā)展組織體系不完善、綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足、綠色信貸余額占比偏低和綠色信貸信息披露不透明的諸多問(wèn)題。

第一，綠色信貸組織體系不完善。目前國(guó)內(nèi)大部分銀行沒(méi)有建立綠色信貸相關(guān)的完整組織機(jī)構(gòu)和框架，有的銀行甚至還未設(shè)立綠色信貸相關(guān)職能崗位，只有少數(shù)銀行機(jī)構(gòu)針對(duì)綠色信貸業(yè)務(wù)專門開設(shè)了相對(duì)應(yīng)的職能部門。例如，在我國(guó)21家主要銀行金融機(jī)構(gòu)中，除興業(yè)銀行、招商銀行、浦發(fā)銀行和光大銀行設(shè)立了專職的綠色信貸部門外，其他銀行或者由企業(yè)文化部、公共關(guān)系部等機(jī)構(gòu)兼職行使綠色信貸職能，或者尚未明確綠色信貸的執(zhí)行部門。調(diào)查顯示綠色金融業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)混同處理，無(wú)法形成有針對(duì)性的管理模式。同時(shí)，綠色信貸這類新發(fā)展的業(yè)務(wù)，在成長(zhǎng)過(guò)程中不可避免會(huì)遇到很多新問(wèn)題、新情況，如果缺乏專門指導(dǎo)和管理，很難實(shí)現(xiàn)快速成長(zhǎng)。

第二，綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足。與國(guó)外的綠色信貸是由銀行自身組織、發(fā)起、推動(dòng)不同，我國(guó)的綠色信貸主要來(lái)源于政府的政策推動(dòng)。但是我國(guó)的綠色信貸政策在設(shè)計(jì)上具有強(qiáng)制性，在執(zhí)行上卻具有自覺性。這樣導(dǎo)致了除國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的“兩高一?！毙袠I(yè)信貸規(guī)模部分發(fā)展較好外，通過(guò)市場(chǎng)手段引導(dǎo)資金流向節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項(xiàng)目并促使企業(yè)持續(xù)改善環(huán)境績(jī)效的綠色信貸部分并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，綠色信貸產(chǎn)品開發(fā)尚處于起步和摸索階段，創(chuàng)新不足。目前，在我國(guó)21家主要銀行金融機(jī)構(gòu)中，除興業(yè)銀行、光大銀行和浦發(fā)銀行已經(jīng)推出了系統(tǒng)化、本土化、整合化的產(chǎn)品套餐外①，其他銀行依然處于嘗試推出自治綠色信貸產(chǎn)品的起步階段，創(chuàng)新不足，其推出的產(chǎn)品不僅數(shù)量少，且大多是照搬或模仿國(guó)外的金融產(chǎn)品，沒(méi)有形成自主創(chuàng)新的產(chǎn)品體系，綠色信貸產(chǎn)品開發(fā)動(dòng)力不足。

第三，綠色信貸余額占比偏低。截至2016年底，21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額7.5萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)7.1%，占各項(xiàng)貸款余額9.68%②。從這條信息中可以看到綠色信貸余額正在穩(wěn)步增長(zhǎng)，綠色信貸規(guī)模不斷擴(kuò)大，其貸款余額已逾7萬(wàn)億元，這說(shuō)明我國(guó)綠色信貸取得了巨大的成就。但同時(shí)我們也可以看到，綠色信貸余額占比偏低的事實(shí)，其貸款余額占比沒(méi)有超過(guò)10%，這也潛意識(shí)的告訴我們還有90%的銀行貸款流向其他行業(yè)，這其中就包括“兩高一?！毙袠I(yè)，綠色信貸的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)測(cè)算，從2016年到2030年，低方案、中方案和高方案下中國(guó)綠色融資需求分別達(dá)到40.3萬(wàn)億元、70.1萬(wàn)億元和123.4萬(wàn)億元巨額需求。而目前我國(guó)2016年底的綠色信貸余額只有7.5萬(wàn)億元，占比不足10%，亟需更好地對(duì)綠色信貸進(jìn)行激勵(lì)，加強(qiáng)信貸對(duì)我國(guó)環(huán)保事業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)的支持和引導(dǎo)[8]。

第四，綠色信貸信息披露不透明。信息披露是現(xiàn)代銀行業(yè)誠(chéng)信和善治的基礎(chǔ)，國(guó)家諸多政策對(duì)此都有明確要求。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《綠色信貸指引》(2012)第24條就明確了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開綠色信貸戰(zhàn)略和政策，充分披露綠色信貸發(fā)展情況的要求。然而，當(dāng)前21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境信息披露中卻不盡人意，并沒(méi)有根據(jù)文件上的要求公開綠色信貸戰(zhàn)略和內(nèi)容，表現(xiàn)稍好的也僅將正常摘要對(duì)外公布(比如興業(yè)銀行的《環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)管理政策》)，其他銀行僅僅公布其余綠色信貸相關(guān)政策名稱，但政策原文未公開發(fā)布。同時(shí)，有關(guān)綠色信貸公開的內(nèi)容基本是“報(bào)喜不報(bào)憂”，很難看到銀行對(duì)環(huán)境違法客戶貸款情況的相關(guān)數(shù)據(jù)。銀行發(fā)布綠色信貸信息的渠道主要是通過(guò)年度報(bào)告(年報(bào)或企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告)以及官方網(wǎng)站。其中，興業(yè)銀行根據(jù)赤道原則的要求發(fā)布了興業(yè)銀行赤道原則執(zhí)行報(bào)告。部分銀行公布了其年度對(duì)“兩高一資”項(xiàng)目貸款的情況，但整體來(lái)看，公布相關(guān)信息的銀行較少，且在公布的數(shù)據(jù)中多數(shù)存在統(tǒng)計(jì)口徑不清、時(shí)效性低等問(wèn)題。

我國(guó)綠色信貸運(yùn)行中面臨的上述困境固然是多重因素共同作用的結(jié)果，但其主要的誘因在于綠色信貸的相關(guān)制度安排存在缺陷。如我國(guó)綠色信貸政策在設(shè)計(jì)上具有一定的強(qiáng)制性特點(diǎn)，但在具體執(zhí)行上又呈現(xiàn)出更多的自愿性特點(diǎn)，其頒布的綠色信貸相關(guān)政策并沒(méi)有明確規(guī)定銀行的環(huán)境責(zé)任。這導(dǎo)致銀行在發(fā)行貸款時(shí)雖然會(huì)考慮環(huán)境效益和貸款人的環(huán)境信用，但是在具體執(zhí)行時(shí)卻往往會(huì)因?yàn)槔娑潘蓪彶?。同時(shí)，推行綠色信貸缺乏基本的激勵(lì)、約束機(jī)制及相關(guān)配套機(jī)制，政府、企業(yè)和銀行的動(dòng)力和效能不足。最為致命的“硬傷”是綠色信貸的立法工作滯后，當(dāng)前主要是依靠不具備強(qiáng)制力的政策文件來(lái)推動(dòng)，推進(jìn)綠色信貸缺乏足夠有效的法律規(guī)制。

二、我國(guó)綠色信貸的法律規(guī)制及其缺陷

基于我國(guó)綠色信貸運(yùn)行中暴露的諸多問(wèn)題關(guān)鍵在于立法滯后，具有強(qiáng)制力的法律規(guī)制缺乏。筆者先就目前我國(guó)有關(guān)綠色信貸的法律法規(guī)予以初步梳理，并對(duì)其缺失原因進(jìn)行簡(jiǎn)要分析和反思。我國(guó)現(xiàn)有綠色信貸的法律法規(guī)散見于不同法律部門、不同效力法律文件中，國(guó)家和地方法律均有少量關(guān)于綠色信貸的規(guī)制(見表1)，整體呈現(xiàn)立法條款少、沒(méi)有專門性立法、倡導(dǎo)性條款居多、運(yùn)行規(guī)則不完備等特征。

表1 有關(guān)綠色信貸的立法條款

第一，從效力等級(jí)上來(lái)看，我國(guó)綠色信貸法律規(guī)定涉及國(guó)家層面上的法律、部門規(guī)章、地方條例和地方規(guī)章四個(gè)等級(jí)，初步形成了從中央到地方的法律層級(jí)，但依然缺少行政法規(guī)和基礎(chǔ)性綜合法律的規(guī)定。

第二，從立法領(lǐng)域上來(lái)看，我國(guó)綠色信貸法律規(guī)定涉及多個(gè)領(lǐng)域，包括：循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源資源利用、污染防治、信息公開、區(qū)域建設(shè)等。其中最多的還是污染防治，例如，水污染防治、土壤污染防治、大氣污染防治等。這說(shuō)明我國(guó)的綠色信貸已經(jīng)深入人心，各個(gè)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到運(yùn)用綠色信貸這個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段來(lái)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，綠色信貸的立法領(lǐng)域不斷擴(kuò)張。

第三，從立法內(nèi)容上來(lái)看，我國(guó)綠色信貸的內(nèi)容主要是一些鼓勵(lì)性、宣示性和原則性的內(nèi)容，且從其法律形式上大多是法律條款，極其分散，這在實(shí)踐中極其不易操作。例如，《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》(2016修正)第65規(guī)定：“國(guó)家引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)節(jié)能項(xiàng)目的信貸支持，為符合條件的節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)以及節(jié)能技術(shù)改造等項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款?！?/p>

通過(guò)對(duì)上述法律規(guī)定的梳理和特征描述后，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的綠色信貸法律條款存在以下重大缺陷：

第一，綠色信貸的法律規(guī)制沒(méi)有形成基本體系。就全國(guó)性立法而言，我國(guó)尚未有法律對(duì)綠色信貸予以規(guī)制，綠色信貸涉及到的法律最高層級(jí)只是單行法，在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的基本法和金融領(lǐng)域內(nèi)的基本法中都沒(méi)有出現(xiàn)；其次，目前涉及到的綠色信貸法律規(guī)定大多是法律條款、既沒(méi)有專門性立法，也沒(méi)有一部法律中進(jìn)行專章規(guī)定。另外，地方性立法對(duì)涉及綠色信貸的有關(guān)規(guī)定也比較少。

第二，已有的關(guān)于綠色信貸的立法規(guī)定難以操作?，F(xiàn)有的涉及到綠色信貸的立法規(guī)范集中于地方法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，內(nèi)容過(guò)于寬泛，綠色信貸的組織構(gòu)架、流程管理、考核機(jī)制、信息公開等內(nèi)容沒(méi)有具體規(guī)定，且法律位階低，無(wú)法在實(shí)踐中落實(shí)。

第三，缺乏對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定。隨著綠色信貸政策的提出及相關(guān)規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)各家商業(yè)銀行都逐漸認(rèn)識(shí)到綠色信貸的重要性，并在具體信貸行為中予以實(shí)施。但由于我國(guó)法律對(duì)于商業(yè)銀行的環(huán)境法律責(zé)任仍然缺乏明確規(guī)定，使得環(huán)境法律責(zé)任對(duì)于商業(yè)銀行產(chǎn)生的反向激勵(lì)作用并不明顯。目前我國(guó)銀行業(yè)三大核心法律：《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》都沒(méi)有對(duì)銀行承擔(dān)環(huán)境責(zé)任作出具體規(guī)定，其主要規(guī)定的只有銀行要考察借款人的資信，并且在開展業(yè)務(wù)時(shí)不得損害社會(huì)公共利益。因此銀行實(shí)施綠色信貸履行環(huán)境責(zé)任的力度大多依賴商業(yè)銀行的環(huán)境社會(huì)責(zé)任自覺性，導(dǎo)致目前我國(guó)綠色信貸實(shí)施效果并不顯著。

國(guó)家干預(yù)金融的手段有法律和政策，但法治社會(huì)應(yīng)以法律作為主要調(diào)控手段。綠色信貸作為一種環(huán)境金融手段，在我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)施、修正和完善亦逐漸成熟,而成熟的政策應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)轉(zhuǎn)化為法律[2]。同時(shí)，域外綠色信貸的發(fā)展歷程已證明，完善的環(huán)境立法體系和豐富的立法內(nèi)容是綠色信貸有效發(fā)展的客觀需求。我國(guó)能構(gòu)建一個(gè)法律體系完善、內(nèi)容豐富、配套機(jī)制健全的綠色信貸法律制度，是綠色信貸順利推行的關(guān)鍵所在。

三、完善我國(guó)綠色信貸的立法選擇

(一)構(gòu)建綠色信貸法律體系

構(gòu)建綠色信貸的法律體系具體應(yīng)遵循以下“三個(gè)步驟”：第一，完善現(xiàn)有的基本法律規(guī)定，明確綠色信貸的法律地位和銀行環(huán)境責(zé)任；第二，在環(huán)境單行法中增設(shè)綠色信貸的專門條款，逐步形成和充實(shí)基本法條款結(jié)合環(huán)境單行法等細(xì)化條款的法律條款群；第三，在條件成熟時(shí)出臺(tái)《綠色信貸促進(jìn)法》，就可普遍適用于各要素領(lǐng)域的通用性的綠色信貸特有規(guī)則進(jìn)行集中、全面立法。此外，未來(lái)的《綠色信貸促進(jìn)法》還必須結(jié)合《商業(yè)銀行法》《中國(guó)銀行法》《貸款通則》及其配套金融法規(guī)的相關(guān)規(guī)定予以適用。

表2 綠色信貸中央層面法律體系構(gòu)建的步驟建議

1.完善現(xiàn)有的基本法律規(guī)定

首先，修改《環(huán)境保護(hù)法》(2014)，明確綠色信貸的法律地位和性質(zhì)。最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(2014)并沒(méi)有對(duì)綠色信貸進(jìn)行規(guī)定，這令人十分遺憾，因?yàn)橥瑢儆诰G色金融重要組成部分的“綠色保險(xiǎn)”已經(jīng)成功進(jìn)入了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法③，“綠色保險(xiǎn)”的立法進(jìn)程已大大超越了綠色信貸。而綠色信貸作為我國(guó)最早實(shí)施、規(guī)模最大，政策最為成熟的環(huán)境金融手段卻一直沒(méi)有得到法律的明確規(guī)定，這也是導(dǎo)致綠色信貸工作沒(méi)有取得預(yù)期效果的重要原因。綠色信貸成功進(jìn)入環(huán)境基本法，不僅可以彰顯綠色信貸在我國(guó)綠色金融中的重要法律地位，同時(shí)為綠色信貸進(jìn)入其他單行法領(lǐng)域提供法律示范作用和法律基礎(chǔ)。因此，之后在修改《環(huán)境保護(hù)法》(2014)時(shí)可以這樣規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)綠色信貸的發(fā)放力度，重點(diǎn)支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境污染防治等領(lǐng)域。通過(guò)這樣確立綠色信貸的法律地位和性質(zhì)，為現(xiàn)行試點(diǎn)工作提供法律依據(jù)。

其次，修改《商業(yè)銀行法》，明確規(guī)定商業(yè)銀行的環(huán)境責(zé)任。作為商業(yè)銀行基本法的《商業(yè)銀行法》，應(yīng)當(dāng)將其“安全性、流動(dòng)性、收益性”的經(jīng)營(yíng)原則，改為“安全性、流動(dòng)性、收益性、環(huán)保性”。同時(shí)，在法律條文中明確規(guī)定“商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查借款人的環(huán)境資信，并將借款人的環(huán)境行為作為貸款的重要依據(jù)”。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)確立銀行的環(huán)境責(zé)任更有利于綠色信貸的開展。以美國(guó)為例，美國(guó)的《超級(jí)基金法》，在法律中要求商業(yè)銀行要對(duì)其在環(huán)境上不負(fù)責(zé)任的行為承擔(dān)賠償責(zé)任。該法規(guī)定，商業(yè)銀行一旦被認(rèn)定為環(huán)境案件的侵權(quán)責(zé)任主體，將直接面臨被美國(guó)國(guó)家環(huán)保局追繳受污染的治理費(fèi)用及高額罰款的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此，貸款銀行為了避免這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)將環(huán)境因素的評(píng)價(jià)納入銀行業(yè)務(wù)過(guò)程中，高污染的企業(yè)難以獲取銀行貸款，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染企業(yè)的資金源頭遏制[5]。因此，我們也可以通過(guò)在法律中確立銀行的環(huán)境責(zé)任進(jìn)而促進(jìn)綠色信貸的發(fā)展。

2.在環(huán)境單行法中增設(shè)綠色信貸的專門條款

在完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法、銀行基本法之外，還需要結(jié)合各環(huán)境要素領(lǐng)域的特點(diǎn)，細(xì)化綠色信貸在各領(lǐng)域的關(guān)鍵性、特色性法律規(guī)則，逐步形成和充實(shí)環(huán)境基本法條款結(jié)合環(huán)境單行法綠色信貸等細(xì)化條款的法律條款群。

在當(dāng)前調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，我國(guó)主要是通過(guò)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《節(jié)約能源法》這兩部法律進(jìn)行調(diào)整的。雖然這兩部法律涉及了綠色信貸的相關(guān)內(nèi)容，但是卻沒(méi)有對(duì)綠色信貸進(jìn)行明確規(guī)定，而且法律條款數(shù)量十分少，只有一條法律條款。所以，我們可以通過(guò)修改這兩部單行法，在其中率先增加綠色信貸的專門條款，對(duì)綠色信貸做出細(xì)致的規(guī)定，進(jìn)而為綠色信貸在其他法律的推行奠定法律基礎(chǔ)。同時(shí)，綠色信貸作為調(diào)整環(huán)境經(jīng)濟(jì)的手段之一，率先通過(guò)對(duì)這兩部法律進(jìn)行修改，也是應(yīng)有之意。最后，從時(shí)間上來(lái)看，這兩部法律已經(jīng)多年未進(jìn)行大的修改，特別是《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》自2008年制定以來(lái)就沒(méi)有改動(dòng)，現(xiàn)有的法律已完全不能滿足當(dāng)前我國(guó)對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，我們可以趁著即將修改這部法律的機(jī)會(huì)增加對(duì)綠色信貸的法律規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，我們可以在《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008)中明確利用綠色信貸發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律地位，同時(shí)確立綠色信貸的適用范圍，指出針對(duì)哪些領(lǐng)域或行業(yè)進(jìn)行綠色信貸支持。

另外，對(duì)公眾生活影響較大的大氣、水、土壤等環(huán)境要素領(lǐng)域也可以確立綠色信貸，通過(guò)綠色信貸促進(jìn)大氣、水、土壤的污染防治和環(huán)保保護(hù)。在土壤污染防治領(lǐng)域，根據(jù)最新的立法進(jìn)展，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》(2017)第59條第2款明確規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)項(xiàng)目的信貸投放?！睆倪@里可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家已經(jīng)在土壤污染防治領(lǐng)域開始推行綠色信貸制度，這是構(gòu)建綠色信貸制度進(jìn)程中的一個(gè)重大突破。總而言之，希望國(guó)家能夠在《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》中明確規(guī)定綠色信貸的有關(guān)內(nèi)容，爭(zhēng)取早日在水、土、大氣等環(huán)境要素領(lǐng)域內(nèi)建立起綠色信貸制度，形成“水陸空”一體化的綠色信貸制度體系。

3.出臺(tái)《綠色信貸促進(jìn)法》

通過(guò)完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法、銀行基本法、環(huán)境單行法之后，我們?cè)跅l件成熟時(shí)就可以出臺(tái)一部關(guān)于綠色信貸的專門性法律：《綠色信貸促進(jìn)法》。綠色信貸作為一種新型的促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的金融手段，其涉及的主體眾多、關(guān)系復(fù)雜且在內(nèi)涵上兼具政策強(qiáng)制性(我國(guó)的綠色信貸主要通過(guò)政策性文件強(qiáng)制推動(dòng))與道德的自覺性(銀行環(huán)境責(zé)任在我國(guó)還沒(méi)有法律規(guī)定且信貸是銀行的經(jīng)營(yíng)行為具有自主性)。因此，針對(duì)綠色信貸進(jìn)行立法時(shí)要十分慎重，既不能完全強(qiáng)制也不能是原則性的宣示，而且考慮到我國(guó)綠色信貸的現(xiàn)狀，應(yīng)該采取更多的措施對(duì)綠色信貸進(jìn)行激勵(lì)。考慮到綠色信貸的上述特性和要求，我們可以采取促進(jìn)型立法的模式。促進(jìn)型立法“采用誘因化的經(jīng)濟(jì)機(jī)制提高立法目的實(shí)現(xiàn)的效果，在尊重相對(duì)人的組織利益和個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府的政策性宣示，并提供相關(guān)的保障和優(yōu)惠措施或獎(jiǎng)勵(lì)措施，引導(dǎo)并鼓勵(lì)相對(duì)人采取與政策目標(biāo)相一致的行為”[9]。另外，在我國(guó)，“促進(jìn)型立法”已經(jīng)有十分豐富的實(shí)踐，例如：《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律。促進(jìn)型立法對(duì)相關(guān)薄弱產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著極其重要的作用。環(huán)境保護(hù)事業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，需要國(guó)家提供支持，通過(guò)立法設(shè)定大量鼓勵(lì)性措施來(lái)引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展綠色信貸，既避免軟法約束不足的缺陷，又避免硬法強(qiáng)制過(guò)度的不足，因此，促進(jìn)型立法無(wú)疑是不錯(cuò)的選擇[4]。除了在立法模式上我們選擇了促進(jìn)型立法模式外，在內(nèi)容上我們還應(yīng)該專門規(guī)定綠色信貸的授信項(xiàng)目條件、組織架構(gòu)、流程管理、法律義務(wù)、監(jiān)管、法律責(zé)任等內(nèi)容，對(duì)綠色信貸的普遍性內(nèi)容作出規(guī)定。

(二)完善綠色信貸立法內(nèi)容

1.完善綠色信貸激勵(lì)制度

綠色信貸在我國(guó)還處于發(fā)展的初期階段，其貸款余額占比偏低，相比于我國(guó)對(duì)綠色融資的需求來(lái)說(shuō)它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，綠色信貸的產(chǎn)品創(chuàng)新不足，銀行和企業(yè)發(fā)展綠色信貸的自主驅(qū)動(dòng)性還有待加強(qiáng)。因此，為了促進(jìn)綠色信貸的發(fā)展，加強(qiáng)銀行和企業(yè)的自主驅(qū)動(dòng)性，我們需要完善綠色信貸的激勵(lì)制度，通過(guò)激勵(lì)措施來(lái)培育和發(fā)展綠色信貸。結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)和地方實(shí)踐，構(gòu)建我國(guó)綠色信貸的激勵(lì)制度可以從以下兩個(gè)方面設(shè)計(jì)：

一方面，采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行正面激勵(lì)。正確、可行的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是推行綠色信貸的內(nèi)在動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)銀行可以設(shè)計(jì)專門的營(yíng)業(yè)稅稅收優(yōu)惠政策，以及通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式來(lái)彌補(bǔ)銀行綠色信貸的利益損失。還可以建立綠色銀行評(píng)比機(jī)制，對(duì)于表現(xiàn)良好的銀行進(jìn)行更多的政策優(yōu)惠，以評(píng)促建。針對(duì)企業(yè)，除了直接的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策外，還可以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于在清潔生產(chǎn)、節(jié)約資源、生態(tài)保護(hù)、節(jié)能減排等方面做的好的企業(yè)優(yōu)先獲得信貸或者延長(zhǎng)借款時(shí)間。同時(shí)，鼓勵(lì)銀行業(yè)協(xié)會(huì)或者政府環(huán)境保護(hù)管理部門和環(huán)保部門定期向外界發(fā)布企業(yè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告，對(duì)企業(yè)的環(huán)境政策、行為和記錄加以披露。

另一方面，采用責(zé)任手段進(jìn)行反面約束。激勵(lì)并非僅指正面的促進(jìn)，還包括反面的約束，如人們所說(shuō)的“責(zé)任激勵(lì)”，就是約束的激勵(lì)[10]。這種約束激勵(lì)包括外部約束和內(nèi)部約束兩個(gè)方面：從外部約束來(lái)看，主要通過(guò)完善綠色信貸環(huán)境信息公開共享制度，把銀行綠色信貸實(shí)施效果以及企業(yè)環(huán)境違法行為及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的輔助審查功能，借此彌補(bǔ)政府監(jiān)管部門技術(shù)性不足的特點(diǎn)。從內(nèi)部約束來(lái)看，可以實(shí)行銀行內(nèi)部問(wèn)責(zé)制，通過(guò)設(shè)計(jì)綠色信貸的獎(jiǎng)懲機(jī)制，發(fā)揮銀行的內(nèi)部約束機(jī)制，以提高銀行及其工作人員的綠色信貸積極性。

2.建立銀行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度

銀行發(fā)展綠色信貸，其首要便是對(duì)借款人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。因此，我們需要構(gòu)建良好的銀行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，該制度主要包括專門的組織機(jī)構(gòu)、科學(xué)的管理指標(biāo)和可持續(xù)的人才供應(yīng)三個(gè)方面。

在組織機(jī)構(gòu)方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專門的可持續(xù)金融部門，細(xì)化涉及環(huán)境問(wèn)題的金融業(yè)務(wù)分工。當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)銀行并沒(méi)有設(shè)立專門的可持續(xù)金融部門，綠色信貸發(fā)展組織體系不完善，大多數(shù)銀行采用的都是由董事會(huì)制定戰(zhàn)略、高級(jí)管理層發(fā)布政策規(guī)章、最后由業(yè)務(wù)部門去執(zhí)行的模式，這也是導(dǎo)致目前綠色信貸困境的重要原因之一，因此銀行金融機(jī)構(gòu)需要設(shè)立專門的可持續(xù)金融部門。具體來(lái)說(shuō)，我們可以參考國(guó)內(nèi)第一家綠色銀行——興業(yè)銀行的做法。興業(yè)銀行通過(guò)設(shè)立專門的可持續(xù)金融室負(fù)責(zé)綠色信貸相關(guān)業(yè)務(wù)，開發(fā)新產(chǎn)品。該可持續(xù)金融室上連總行下接分行，可以很好地收集來(lái)自分行遇到的問(wèn)題，并迅速報(bào)總行解決，同時(shí)可持續(xù)金融室直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，這樣大大地提高了工作效率。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理操作指標(biāo)方面，銀行需要設(shè)定符合自身實(shí)際的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)操作指標(biāo)，對(duì)貸款申請(qǐng)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。具體來(lái)說(shuō)，我們可以參考浙江省頒布的《浙江省企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南》(以下簡(jiǎn)稱(指南))，設(shè)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)操作指標(biāo)。該《指南》指出，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)操作指標(biāo)由基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和修正評(píng)價(jià)指標(biāo)共同構(gòu)成，其中基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要涉及企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備、企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)選址的環(huán)境敏感性等涉及企業(yè)本身的內(nèi)在因素。而修正指標(biāo)則主要指企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的“軟實(shí)力”，主要包括企業(yè)如何去應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件、突發(fā)安全事故和日常進(jìn)行的環(huán)境管理等涉及企業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)的外在因素。通過(guò)基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)和修正指標(biāo)的結(jié)合，能夠更有效地評(píng)估貸款企業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色放貸。

在人才供應(yīng)方面，建立人才儲(chǔ)備機(jī)制。綠色信貸是金融手段在環(huán)境領(lǐng)域的具體應(yīng)用，其涉及到環(huán)境領(lǐng)域和和金融領(lǐng)域，因此開展綠色信貸業(yè)務(wù)需要既懂得金融知識(shí)又懂得環(huán)境知識(shí)的復(fù)合型人才，這就意味著對(duì)人才的專業(yè)性和技術(shù)性要求比較高。然而，當(dāng)前我國(guó)十分缺乏這方面的專業(yè)知識(shí)人才，導(dǎo)致在開展綠色信貸業(yè)務(wù)時(shí)不能精準(zhǔn)放貸和無(wú)法建立我國(guó)的綠色信貸技術(shù)指標(biāo)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而限制了我國(guó)綠色信貸的發(fā)展。需要加強(qiáng)對(duì)這方面人才的培育，可以通過(guò)培訓(xùn)、引進(jìn)高校專業(yè)人才進(jìn)銀行，加強(qiáng)與國(guó)外銀行的交流等方式進(jìn)行培養(yǎng)。

3.強(qiáng)化綠色信貸信息披露共享制度

綠色信貸的信息披露共享對(duì)促進(jìn)綠色信貸的發(fā)展有至關(guān)重要的作用，而我國(guó)當(dāng)前的綠色信貸信息披露卻不盡人意。特別是相比于國(guó)外健全的綠色信貸信息披露共享制度和國(guó)際專業(yè)銀行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)需要強(qiáng)化對(duì)綠色信貸信息披露共享制度。具體來(lái)說(shuō)，可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì)：

首先，強(qiáng)化綠色信貸信息披露。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布的《綠色信貸指引》第24條規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開綠色信貸戰(zhàn)略和政策，充分披露綠色信貸發(fā)展情況?！倍?dāng)前我國(guó)很多銀行公布數(shù)據(jù)不全面、不具體、信息披露標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。因此，我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)措施，在信息披露標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面，應(yīng)當(dāng)與貸款項(xiàng)目分類管理制度相適應(yīng)，對(duì)于不同的項(xiàng)目分類級(jí)別需要有區(qū)分的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。在信息披露內(nèi)容方面，應(yīng)予披露的信息內(nèi)容包括政策類信息和實(shí)效類信息，即銀行金融機(jī)構(gòu)不僅要披露自身關(guān)于綠色信貸的戰(zhàn)略安排、規(guī)章制度、貸款的流程管理和監(jiān)督等機(jī)制，還要充分披露關(guān)于綠色信貸實(shí)施情況的數(shù)據(jù)信息，包括綠色信貸余額、“兩高一?！辟J款余額及其占比等等數(shù)據(jù)信息。在披露形式上可以通過(guò)《社會(huì)責(zé)任報(bào)告》、年報(bào)、新聞等方式進(jìn)行披露。

其次，加強(qiáng)綠色信貸信息共享。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)初步建立了信息共享平臺(tái)，但主要涉及環(huán)境保護(hù)管理部門和銀行之間，且環(huán)保部門只是把企業(yè)環(huán)境違法信息發(fā)送給企業(yè)，僅此而已。因此，我們應(yīng)該構(gòu)建政府環(huán)保部門、銀行、企業(yè)、金融監(jiān)管部門等多部門的信息共享平臺(tái)，保證披露信息的交流和共享。另外，當(dāng)前的信息共享存在著共享信息范圍過(guò)窄(僅限于企業(yè)環(huán)境違法信息)、共享工具落后，傳輸不及時(shí)和各地區(qū)信息共享水平差異大的問(wèn)題。因此，建議采取先進(jìn)的數(shù)據(jù)檢索技術(shù)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)傳輸標(biāo)準(zhǔn)、及時(shí)的數(shù)據(jù)共享水平進(jìn)行行業(yè)綠色信貸信息數(shù)據(jù)庫(kù)試點(diǎn)建設(shè)。并擴(kuò)大共享信息的內(nèi)容，在企業(yè)環(huán)境違法信息基礎(chǔ)上，將具體排放量、環(huán)保認(rèn)證情況等信息納入共享范圍。

注釋：

①興業(yè)銀行2013年在原“8+1”融資服務(wù)和排放權(quán)金融兩大產(chǎn)品序列的基礎(chǔ)上，整合形成涵蓋金融產(chǎn)品、服務(wù)模式到解決方案的多層次、綜合性的產(chǎn)品與服務(wù)體系；浦發(fā)銀行將綠色金融產(chǎn)品整合為包括五大服務(wù)領(lǐng)域十大創(chuàng)新產(chǎn)品的綠色金融綜合服務(wù)方案；光大銀行將其綠色金融產(chǎn)品整合為“光合動(dòng)力”低碳金融服務(wù)套餐等。

②資料來(lái)源：《2016年度中國(guó)銀行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》。

③《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)第52條：國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

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[10]李沫.激勵(lì)型監(jiān)管的行政法思考[J].政治與法律,2009(10):40.

OntheLegalRegulationofGreenCreditinChina

LUZhi-wen，LIAi-nian

(Law School of Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

After more than 20 years of development, the green credit in China has made certain progress, but it also revealed certain drawbacks such as incomplete organization system, lack of product innovation, low ratio in its balance and non-transparent in information disclosure. The fundamental reasons include deficient system arrangement, legislation lag, and lack of effective legal regulation in promoting green credit. To solve these problems, we must follow the thinking of "three steps" to build a green credit legal system, and at the same time to perfect the green credit incentive system, build the environmental risk management system and strengthen the green bank credit system of disclosure of information sharing, so as to provide legal guarantee for the practice of green credit.

green credit; legal regulation; legal system

(責(zé)任編校：李傳熹)

聲明

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2017-07-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“流域一體化治理的法律機(jī)制研究”(15AZD067)

盧志文(1993—)，男，湖南郴州人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院在讀碩士，研究方向：環(huán)境保護(hù)法學(xué)；李愛年(1962—)，女，湖南沅江人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士，研究方向:環(huán)境保護(hù)法學(xué)。

D9222.28

A

1673-0712(2017)05-0040-08

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