政府解決農(nóng)民工討薪難的對策分析
——以寧波市為例

文/胡熠，中央民族大學(xué)管理學(xué)院

政府解決農(nóng)民工討薪難的對策分析
——以寧波市為例

文/胡熠，中央民族大學(xué)管理學(xué)院

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，他們對我國現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而，與之不相稱的是農(nóng)民工的合法權(quán)益不能得到有效保護(hù)，農(nóng)民工的工資經(jīng)常被無故拖欠。農(nóng)民工討薪難已成為備受關(guān)注的熱點問題，也成為一個較為突出的社會問題。面對解決這些問題，政府出臺了很多政策，盡最大能力保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)利。

農(nóng)民工；政府；討薪難；政策

2003年10月，溫家寶總理為重慶農(nóng)婦熊德明討工資議案，掀開了我國農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的序幕。到目前為止，中國已發(fā)生了多起農(nóng)民工為討工資的血案，這是嚴(yán)峻的社會問題。為解決這一問題，近年來黨中央、國務(wù)院前后采取了一系列的措施，加大了對農(nóng)民工的關(guān)注和保護(hù)力度，但拖欠農(nóng)民工工資的情況時有發(fā)生，這不得不引起社會各界的廣泛關(guān)注。根據(jù)《中國就業(yè)情況和政策白皮書》統(tǒng)計，1990年我國僅有1500萬農(nóng)民工，到2003年增至9800萬，到2006年底，猛增至2億多人，而到了2009年全國農(nóng)民工總量為22978人，其中我國外出6個月以上的有14533萬人。在短短的十年內(nèi)，農(nóng)民工的數(shù)量劇增，政府對于社會保護(hù)農(nóng)民工的政策還沒有完全的完善，存在很多漏洞，導(dǎo)致農(nóng)民工的薪資問題變得越來越嚴(yán)峻。

1 解決農(nóng)民工討薪難的意義

農(nóng)民工問題是現(xiàn)在中國存在比較嚴(yán)重的問題，長期存在中國工業(yè)化和城市化過程中，那他們最終的出路是什么？現(xiàn)在是第二代農(nóng)民工，在城市中他們的存在有其不可磨滅的意義，但是在城市中，他們屬于這個社會的弱者。通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的情況已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)民工的工資有了大幅度的提高，但是工資水平仍低于全國平均水平，工資拖欠雖然有所緩解，但一些行業(yè)和地區(qū)工資拖欠問題仍然很嚴(yán)峻；政府提供的就業(yè)服務(wù)有所改善，但大部分農(nóng)民工獲取工作信息和工作途徑仍然是以非正式途徑為主，農(nóng)民工加班超時現(xiàn)象，農(nóng)民工不僅享受不到法定的休息日，而且在工作結(jié)束后往往面臨著拿不到工資威脅。在這個城市，農(nóng)民工是弱者，因此我們農(nóng)民工最亟待解決的問題是如何解決討薪問題。解決農(nóng)民工工資問題對社會具有重要意義。

1.1 能推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)

解決好農(nóng)民工的問題有助于加快國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。幫助農(nóng)民工走出薪資困境，是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一個里程碑。農(nóng)民工就業(yè)的關(guān)鍵部門大多集中在建筑業(yè)、機(jī)械基礎(chǔ)制造等行業(yè)中，這些都是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要行業(yè)，解決農(nóng)民工問題可以大大推動建設(shè)行業(yè)的發(fā)展。在我國，農(nóng)民工在城市發(fā)展過程中扮演者不可或缺的角色，解決好這個問題，提高農(nóng)民工的積極性，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

1.2 能加快城市化進(jìn)程

加快城市化進(jìn)程是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力之一，當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段，應(yīng)順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，積極推進(jìn)城市化進(jìn)程。必須以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善人民生活為出發(fā)點，但是現(xiàn)在由于國際金融危機(jī)影響，一些中小企業(yè)倒閉或處于半停業(yè)狀態(tài)，出現(xiàn)農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)的現(xiàn)象。在此過程中，因農(nóng)民工欠薪引發(fā)的案件急劇上升，嚴(yán)重阻礙了我國城市化得進(jìn)程。解決農(nóng)民工討薪問題，才可以真的改善人民的真實生活水平。

2 寧波市農(nóng)民工討薪難的現(xiàn)狀

根據(jù)寧波市委發(fā)布的《寧波市新生代農(nóng)民工精神文化生活現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究》(以下簡稱《研究》)，截至2012年，寧波市已有共有外來人口430萬人，其中新生代農(nóng)民工240.8萬人，占總數(shù)的56%，寧波成為浙江外來人口第一大市。在調(diào)查中，將近90.6%的新生代農(nóng)民工具有初中以上文化程度，擁有初級工及以上職業(yè)資格證書的占到了43.1%，高收入崗位對學(xué)歷技能的要求，推動了他們在業(yè)余時間不斷通過各種途徑接受繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)，從他們最希望接受的培訓(xùn)來看，專業(yè)技能方面占到了40.5%。但是農(nóng)民工在城市的工作主要集中于基礎(chǔ)工作，屬于城市弱勢群體，在討薪過程中，討薪人數(shù)龐大，給寧波市政府解決討薪案件帶來很大壓力。

寧波難討薪難主要發(fā)生在以下幾個方面，討薪案件頻發(fā)，發(fā)生率高，一旦討薪案件發(fā)生，持續(xù)時間最長達(dá)2年；欠薪大多發(fā)生在建筑業(yè)。農(nóng)民工對象來自不同的行業(yè)，建筑業(yè)的討薪現(xiàn)象較為突出；欠薪發(fā)生率與勞動簽訂合同率成反比，農(nóng)民工與企業(yè)交涉過程中，只有極少數(shù)的人有意識去要求簽訂用工合同，大部分農(nóng)民工忽視了這些問題；討薪效率低，更多的農(nóng)民工討薪選擇靠自己解決，在討薪案件上訴中，案件成功率低，所以就出現(xiàn)了一些社會上農(nóng)民工靠軟磨硬泡，或采取極端的方式進(jìn)行，將自己陷入法律的困境。

寧波市政府發(fā)布農(nóng)民工討薪問題新狀況，市內(nèi)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象主要存在一些建筑裝潢、針織服裝、電器加工等行業(yè)和企業(yè)，引發(fā)影響社會穩(wěn)定的群體性事件和其他突發(fā)性事件的隱患仍然存在。浙江寧波市政協(xié)發(fā)表了民工討薪“新三難”問題：“一難”，是民工討薪金訴訟時間長。拖欠工資的案件屬于勞動爭議案件，在進(jìn)入法律訴訟前必須經(jīng)過“勞動爭議仲裁”的前置程序。如：一個案件經(jīng)過勞動爭議仲裁需要2個月時間，一審簡易程序需要3個月，普通程序6個月，二審3個月，所有程序走完，最快也要360天，增加了民工追討拖欠薪金的難度?！岸y”，是用工單位惡意訴訟增多。隨著勞動爭議案件訴訟收費降低，用工單位為了遲延支付民工薪水，往往以訴訟為手段，在明知會敗訴的情況下，也會以不服仲裁為由，惡意向法院提起訴訟，并在一審判決敗訴后提起上訴，惡意拖欠民工工資。據(jù)寧波市某地法院統(tǒng)計，農(nóng)民工討薪案件的上訴率遠(yuǎn)低于案件發(fā)生率，增強(qiáng)了民工追討拖欠薪金的難度?！叭y”，是律師不愿代理拖欠工資的勞動爭議案件。拖欠工資的勞動爭議案件標(biāo)的小，不可能拿出更多的錢來支付律師費。對于律師來說，辦理勞動爭議案件時間長，付出勞動多，往往不愿代理拖欠工資的勞動爭議案件，增大了民工追討拖欠薪金的難度。

3 寧波市政府解決農(nóng)民工討薪難的困境

3.1 農(nóng)民工自身缺乏維權(quán)意識

農(nóng)民工自我保護(hù)意識不強(qiáng)。在勞動力資源供大于求的情況下，農(nóng)民工為了能找到一份工作，常常僅與用人單位訂立口頭協(xié)議，而沒有簽訂正式的勞動合同。在施工過程中，農(nóng)民工對于用人單位無故拖欠、苛扣工資或以生活費代替工資的行為也不敢抵制，往往是到工程結(jié)束后才到有關(guān)部門投訴舉報。再加上農(nóng)民工平時不注意收集諸如工資條、工單等憑證，一旦發(fā)生勞資糾紛，不僅使執(zhí)法部門在調(diào)查中難以取證，增加了討薪的難度，而且也在一定程度上助長了某些企業(yè)的勞動違法行為。

3.2 農(nóng)民工維權(quán)成本高

農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)不高，沒有經(jīng)濟(jì)實力，組織化程度低，又缺乏維權(quán)經(jīng)驗。而企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，與企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，農(nóng)民工在與其薪資博弈中，處于劣勢。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工在討薪過程中，首先要付出四個方面的成本，即經(jīng)濟(jì)、時間、政府、法律援助，農(nóng)民工平均工資在3420—5720元之間，但是如果提供法律幫助最低5000元，最高則達(dá)到9000元。除此之外，還有另一成本也要農(nóng)民工自己承擔(dān)，那就是他們因為維權(quán)而耽誤正常的工作而減少的薪資。農(nóng)民工無法承擔(dān)這一部分，所以經(jīng)常采取暴力或極端手段來解決。因此政府提供幫助農(nóng)民工討薪非常重要。近些年，各地政府也相繼出臺了很多保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的措施，有法學(xué)專家，律師為農(nóng)民工討薪當(dāng)預(yù)備隊。

現(xiàn)階段中國現(xiàn)實的情況是，法學(xué)研究力量不足，成果不多，廣度和深度都比較有限。而農(nóng)民工進(jìn)城之后往往從事的都是些簡單地工作，主要是制造業(yè)和手工業(yè)，這樣其經(jīng)濟(jì)地位和社會地位比較低下，無形之中從屬于包工頭和用工單位，所以對于農(nóng)民工他們的權(quán)益容易受傷害，維權(quán)難，面對這種現(xiàn)狀，政府就更急切的需要做出政策，保護(hù)農(nóng)民工。

3.3 農(nóng)民工政府保護(hù)政策執(zhí)行有效性低

（1）執(zhí)行人員。政策的執(zhí)行人員比較龐大和分散，例如，寧波市政府法律援助專項行動，由寧波市政府下發(fā)文件，分散到各個執(zhí)行單位，再由各個執(zhí)行單位完成一系列的工作。執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行單位比較分散，有沒有什么合理的制度和機(jī)制來監(jiān)督執(zhí)行人員，執(zhí)行人員只執(zhí)行過程中會缺乏對政策執(zhí)行的完整性和可靠性，即使有很認(rèn)真負(fù)責(zé)的執(zhí)行人員出現(xiàn)，但是不可避免一些投機(jī)取巧的執(zhí)行人員，為圖個人利益而使政策的有效性個降低。

（2）執(zhí)行組織。美國政策學(xué)家艾利森提出：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。寧波市的政策針對的組織中，法律援助中心作為主體，法律援助中心在執(zhí)行政策的時候，由于執(zhí)行的主體過于單一，在對案件的調(diào)查，了解，取證過程中有了一定的局限性。在對豐縣法院2005-2007年已審結(jié)的案件進(jìn)行了調(diào)查分析，調(diào)查的173件討薪案件，有21件因?qū)儆谥俨们爸冒讣环ㄔ翰枚ú挥枋芾?，占調(diào)查案件的12.14%。這些案件在仲裁前被擱置了，使得農(nóng)民工的法律討薪無法成功完成，組織局限，案件資料的不充分，組織在執(zhí)行過程中行為受限，所接觸到的面比較窄，同樣降低了政策的有效性。

（3）政策本身。政策本身具有合理合法性。寧波市的企業(yè)在金融危機(jī)，很多遇到了資金困難，是的資金鏈斷裂，很多農(nóng)民工不得不提前返回家鄉(xiāng)，那么，農(nóng)民工返鄉(xiāng)熱潮時，很多欠薪現(xiàn)象就已經(jīng)出現(xiàn)，立即出臺政府政策，以法律援助為主體，政策針對的對象是農(nóng)民工，但是我們不得不承認(rèn)即使名義上降低了求助成本，但實際上的援助成本很大，這些會納入援助的考慮范圍內(nèi)，即使政府已經(jīng)出臺了相應(yīng)政策，那么在落實過程中影響效率。

4 寧波市政府解決農(nóng)民工討薪難的對策

寧波市政府根據(jù)國家和省政府的工作要求，建立健全了欠薪工作機(jī)制，各級政府設(shè)立了農(nóng)民工工資應(yīng)急墊付金制度，建筑領(lǐng)域普遍實行了人工工資擔(dān)保制度，政府有關(guān)部門加強(qiáng)了對欠薪問題較多企業(yè)用工和工資支付行為的指導(dǎo)幫助，進(jìn)一步加大了工資支付專項清理的監(jiān)察力度，清欠農(nóng)民工工資工作取得了階段性成果。除此之外，寧波市法律中性針對這種情況，開展了討薪的專項行動：

4.1 制定法規(guī)文件保障農(nóng)民工的權(quán)益

立即制定并下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民工討薪援助工作》的文件，要求各地把農(nóng)民工作為工作重點，并組織專人設(shè)置工作組，為農(nóng)民工提供便捷通道，開啟法律援助的綠色通道。很多農(nóng)民工遭遇討薪難的問題時想到向政府尋求幫助，但苦于門檻太高，而欲言又止。這一文件的頒布，給農(nóng)民工打開了方便之門，幫助農(nóng)民工更容易的尋找?guī)椭?/p>

4.2 實施部門聯(lián)動，開展農(nóng)民工討薪案件轉(zhuǎn)包反饋工作

市法律中心主動加強(qiáng)與勞動保障、法院、工會的部門的聯(lián)絡(luò)與業(yè)務(wù)交流，開展工作會商，加強(qiáng)溝通與協(xié)作，與各部門開展農(nóng)民工討薪信息通報，重大案件、突出問題與各部門進(jìn)行工作互助，多管齊下，助力農(nóng)民工討薪。現(xiàn)在有很多農(nóng)民工在面對問題的時候，找到了正確的位置，但是由于獨立的部門幫助解決問題，討薪案件的有效率很低，最后有的案拖成了死案。這樣可以提高政符解決討薪案件的成功率。

4.3 積極采用非訴訟方式，提高農(nóng)民工討薪法律援助的時效性

適時適地實施調(diào)解、和解方式，積極與企業(yè)溝通與交換意見，對涉及農(nóng)民工的討薪案件的，盡可能地通過調(diào)解等非訴訟法律援助方式予以解決。農(nóng)民工有的時候缺乏與企業(yè)或投資商溝通的渠道，由法律方作為農(nóng)民工的代表，更容易與企業(yè)進(jìn)行溝通，從專業(yè)的視角分析，更和平的達(dá)到桃心目的。

4.4 加強(qiáng)“12348”法律服務(wù)的專項值班工作

配齊、配強(qiáng)電話接聽人員，加強(qiáng)值機(jī)、值班，及時為通過電話尋求法律援助和咨詢的農(nóng)民工提供服務(wù)做到真心解答，熱心服務(wù)。

4.5 對農(nóng)民工討薪法律援助援助進(jìn)行全市聯(lián)動

各市各地法律援助中心結(jié)合實際，制定舉措，加強(qiáng)農(nóng)民工討薪的法律援助工作。多數(shù)農(nóng)民工的文化水平較低，法律知識欠缺，對于勞動法了解不夠，甚至一無所知，這從某種程度上直接導(dǎo)致了農(nóng)民工在維權(quán)方面比較盲目。如不少農(nóng)民工不知道勞動爭議案件屬于仲裁前置案件，發(fā)生爭議后直接向法院起訴而不經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁。

為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院和中紀(jì)委關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的要求，繼續(xù)做好預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資工作，切實維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題發(fā)布通知：

（1）摸清情況，嚴(yán)格監(jiān)控。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的特點及早組織全面排查，對其中近年來曾拖欠工資的、大量使用農(nóng)民工的、經(jīng)濟(jì)效益差按月發(fā)工資有困難的、平時有舉報投訴的行業(yè)和企業(yè)要重點逐戶排查，排查工作由各級勞動保障部門牽頭，會同政府有關(guān)部門和工會組織實施。對排查中發(fā)現(xiàn)的問題，要督促企業(yè)立即糾正，并跟蹤監(jiān)控，力爭把問題解決在基層和萌芽狀態(tài)。

（2）發(fā)現(xiàn)拖欠，及時查處。對群眾投訴舉報和檢查中發(fā)現(xiàn)的克扣、拖欠工資案件，政府各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工加強(qiáng)配合，進(jìn)一步加大協(xié)調(diào)溝通力度，完善綜合治理工作機(jī)制，迅速依法查處，嚴(yán)厲打擊拖欠農(nóng)民工工資等侵害勞動者合法權(quán)益的行為。

（3）暢通投訴舉報渠道，教育引導(dǎo)農(nóng)民工依法維權(quán)。各級勞動保障和建設(shè)部門要通過新聞媒體重新向社會公布舉報投訴電話，告知農(nóng)民工維權(quán)討薪的正常途徑和程序，教育引導(dǎo)農(nóng)民工依法按正常渠道維權(quán)。對以討要欠薪為名，聚眾鬧事、敲詐勒索、擾亂公共秩序的，公安部門要依法嚴(yán)肅查處。要發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對欠薪問題嚴(yán)重，社會影響惡劣，經(jīng)督促整改不到位的用人單位，可通過新聞媒體予以曝光。司法部門要加大對農(nóng)民工欠薪案件的法律援助力度，政府有關(guān)部門要加強(qiáng)與人民法院的聯(lián)系協(xié)調(diào)，爭取農(nóng)民工欠薪案件快立、快審、快結(jié)。

（4）要加強(qiáng)信息溝通。各地各部門在清欠行動中的重大情況要按規(guī)定及時上報。各地清欠排查和處理情況由各縣（市）、區(qū)勞動保障部門匯總后，按旬（旬后2天內(nèi)）上報市勞動保障局。

要杜絕企業(yè)的欠薪行為，應(yīng)標(biāo)本兼治，從源頭抓起，各級政府和市有關(guān)部門要進(jìn)一步研究完善保障長效機(jī)制。農(nóng)民工本身能力有限，單憑自己的能力是很難解決的，所以更加需要的是政府的幫助，給農(nóng)民工伸出援助之手，完善政府的政策制度，為農(nóng)民工提供一個有保障的工作環(huán)境。

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