在我國(guó)設(shè)立稅務(wù)事先裁定制度相關(guān)問(wèn)題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

在我國(guó)設(shè)立稅務(wù)事先裁定制度相關(guān)問(wèn)題解析

文/張宇璇 勞智慧，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

2015年1月5日國(guó)務(wù)院法制辦正式向全國(guó)征求對(duì)《稅收征管法征求意見(jiàn)稿》的修改意見(jiàn)，該稿第四十六條明確提出“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立納稅人適用稅法的預(yù)約裁定制度”，引起了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外廣泛關(guān)注。事先裁定作為國(guó)際通行的制度已運(yùn)行多年，如何在我國(guó)大量行政審批事項(xiàng)取消的新形勢(shì)下，設(shè)立該制度是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

1 稅務(wù)事先裁定的概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

稅收事先裁定是指稅務(wù)機(jī)關(guān)就納稅人申請(qǐng)的關(guān)于未來(lái)的特定事項(xiàng)應(yīng)如何適用稅法而專門(mén)發(fā)布解釋性文件的程序的總稱。

我國(guó)對(duì)事先裁定制度的理論研究已近12年，稅務(wù)部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐近6年，目前還沒(méi)有在全國(guó)推行，其原因主要是若干因素的事實(shí)存在阻礙了事先裁定業(yè)務(wù)進(jìn)一步發(fā)展。從內(nèi)部而言，當(dāng)前許多稅務(wù)干部的思維狀態(tài)還未從根本上脫離傳統(tǒng)的征管模式。有人認(rèn)為，事先裁定具有判例法特征，是美國(guó)等海洋法系國(guó)家的稅收征管模式，在我國(guó)引入略早，勢(shì)必水土不服；也有人認(rèn)為，先全面吸收進(jìn)來(lái)，以實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)該制度的科學(xué)性。這兩種觀點(diǎn)的存影響了事先裁定的試點(diǎn)效果。就外部而言，許多配套法律法規(guī)尤其是上位法確實(shí)還沒(méi)有準(zhǔn)備好。稅收征管法作為稅收程序法，某種程度上行使著稅收基本法的部分職能， 理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)起上位法職責(zé)， 給事先裁定以法律地位?？上驳氖?，這次稅收征管法修訂跨出了開(kāi)創(chuàng)性的步伐，無(wú)論事先裁定的現(xiàn)狀如何，至少為事先裁定制度進(jìn)入征納雙方的視野，引發(fā)征納雙方對(duì)事先裁定重要性的認(rèn)識(shí)起到了推動(dòng)作用。

2 稅務(wù)事先裁定的相關(guān)問(wèn)題

2.1 稅務(wù)事先裁定入法問(wèn)題

對(duì)于事先裁定是否需要由《稅收征管法》來(lái)規(guī)范，有人認(rèn)為，一旦納入《稅收征管法》，事先裁定就會(huì)成為稅務(wù)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，而目前稅務(wù)系統(tǒng)的行政資源顯然難以滿足納稅人對(duì)事先裁定的需求。況且，事先裁定的本質(zhì)是稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人提供的一項(xiàng)服務(wù)，即使不是法定職責(zé)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以為納稅人提供事先裁定服務(wù)。因此，持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為事先裁定不納入《稅收征管法》 是現(xiàn)階段比較理性的選擇。相比之下，筆者更認(rèn)同另一種觀點(diǎn)，即事先裁定應(yīng)該納入法律的軌道。這是因?yàn)椋孪炔枚ㄒ苑傻男问接枰砸?guī)范，將有助于形成制度化、體系化的事先裁定，有利于制訂標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的流程和公開(kāi)制度，便于事先裁定在全國(guó)統(tǒng)一施行。

國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于深化行政審批制度改革切實(shí)加強(qiáng)事中事后管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確建立稅收政策確定性制度，增強(qiáng)稅收政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性、確定性、協(xié)調(diào)性和可操作性，便于納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解、正確適用。上述指導(dǎo)意見(jiàn)，重在事中事后管理，沒(méi)有提及事先的服務(wù)。但最好的管理是事先管理，如果能讓納稅人事先獲得稅收政策的確定性， 比事中事后管理提供的確定性將更有效率。因此，如果《稅收征管法》中明確引入事先裁定，將有利于建立更好的稅收政策確定性制度。

2.2 稅務(wù)事先裁定模式的問(wèn)題

2.2.1 采用司法模式還是行政模式

稅收事先裁定采用司法模式還是行政模式，即該制度的實(shí)施由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)還是稅務(wù)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，是需要解決的首要問(wèn)題。一些國(guó)家采用司法模式實(shí)施稅收事先裁定制度從形式上看更為公平、公正，也具備較好的法律制度準(zhǔn)備，但并不符合我國(guó)實(shí)際。第一，這些國(guó)家完全由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)稅法解釋，稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅法解釋權(quán)限很小，司法機(jī)關(guān)實(shí)施稅收事先裁定的能力充足，而我國(guó)的情況正好相反，就目前情況看，司法機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)施該制度的必要條件與應(yīng)當(dāng)具備的能力；第二，我國(guó)稅法不完備，目前主要靠國(guó)家稅務(wù)總局的行政性發(fā)文解決稅法的操作性問(wèn)題，而行政性發(fā)文在司法上不具備執(zhí)行力，稅收事先裁定采用司法模式必然帶來(lái)諸多爭(zhēng)議，甚至陷入混亂。因而，按照內(nèi)地目前的稅收法治基礎(chǔ)，只能采取行政模式，在事先裁定時(shí)由稅務(wù)機(jī)關(guān)解釋稅法的適用問(wèn)題。

2.2.2 采用何種管理模式

筆者認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采取集中管理型模式。只有將事先裁定管理權(quán)限集中到總局，才能確保稅法適用的確定性和執(zhí)法的統(tǒng)一性；從法律層面來(lái)說(shuō)，《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》指出“對(duì)于不屬于審判或者檢察工作的其他法律、法令如何具體應(yīng)用問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及主管部門(mén)進(jìn)行解釋”，因此稅法的具體應(yīng)用問(wèn)題也只能由國(guó)家稅務(wù)總局來(lái)解釋，這樣除了可以統(tǒng)一事先裁定尺度，還可集中稅法專家，建立扁平化的管理方式，有效整合稅收管理資源。

3 關(guān)于在我國(guó)設(shè)立稅務(wù)事先裁定的建議

3.1 稅務(wù)事先裁定入法的建議

稅收裁定入法要與我國(guó)制度相融合。企業(yè)往往會(huì)因稅務(wù)政策不明晰而面臨巨大的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)構(gòu)建事先裁定制度應(yīng)當(dāng)著眼于該制度對(duì)稅法的完善功能，將之列為稅法的主要解釋工具來(lái)對(duì)待，并把對(duì)稅法的解釋功能確定為事先裁定的基礎(chǔ)功能，該基礎(chǔ)功能源自納稅人針對(duì)特定事實(shí)的裁定申請(qǐng)，因此事先裁定是稅企雙方解決法律問(wèn)題的合作平臺(tái)。不能僅視為稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的納稅服務(wù)。

3.2 具體模式的建議

在實(shí)際操作中，囿于資源的限制，由總局處理事先裁定所有事項(xiàng)是不現(xiàn)實(shí)的。從理論上來(lái)說(shuō)，預(yù)約定價(jià)安排是事先裁定的一種類型，2005—2013年間我國(guó)簽署的預(yù)約定價(jià)安排多達(dá)104個(gè)，已形成一套成熟的預(yù)約定價(jià)監(jiān)控管理制度，建議可借鑒特別納稅調(diào)整中單邊預(yù)約定價(jià)安排的讓基層提高稅收政策的理解和執(zhí)行能力，完善人才梯隊(duì)建設(shè)?？偩?、省局、市局應(yīng)設(shè)立事先裁定工作小組（若企業(yè)的事先裁定事項(xiàng)同時(shí)涉及國(guó)地稅業(yè)務(wù)，應(yīng)在省市級(jí)層面成立事先裁定聯(lián)合工作小組），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)事先裁定事宜。總局、省局定點(diǎn)聯(lián)系企業(yè)可直接向總局、省局提出事先裁定申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)大企業(yè)稅收管理的扁平化。

張宇璇（1992-）,女，山西太谷人,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生,研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

勞智慧（1993-）,女，山西靈石人,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生,研究方向：民商法。