泰安市煤炭礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀及問題

焦習(xí)燕　朱學(xué)軍　隋倩倩

[摘要]研究煤炭礦區(qū)土地利用問題對礦區(qū)土地供應(yīng)矛盾解決及土地集約化發(fā)展具有現(xiàn)實意義。本文以新汶礦區(qū)為側(cè)對泰安市煤炭礦區(qū)土地的利用現(xiàn)狀進行了分析，并提出了礦區(qū)建設(shè)過程征地范圍過大、采礦用地補償范圍形式單一等問題，為解決礦區(qū)土地供求矛盾提供了依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]煤炭 礦區(qū)土地 土地利用

一、新汶礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀

1、礦區(qū)土地整體概況

新汶礦區(qū)位于山東中西部，擁有1400平方公里的煤田，礦區(qū)擁有30億噸的煤炭儲量煤，另還有石膏、鐵等豐富的礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的大量開采對土地造成了嚴(yán)重的傷害，地面塌陷、出現(xiàn)裂痕、山坡崩塌等問題頻發(fā)。在礦區(qū)內(nèi)有較少的田坎隙地、荒山、水、灘，中低產(chǎn)田是礦區(qū)內(nèi)已利用土地資源中的主體部分。

2、礦區(qū)土地開發(fā)情況

礦區(qū)土地的利用類型取決于礦區(qū)的區(qū)域特點，對于新汶礦區(qū)，土地利用狀況有如下幾類：農(nóng)村、城鎮(zhèn)、企業(yè)用地，以及這三類之間的復(fù)雜又緊密的關(guān)系。

經(jīng)過長期高強度開采，礦區(qū)壓煤問題亟待解決。新汶礦區(qū)“三下壓煤”已達到總儲量的82%以上，集團老區(qū)礦井壓覆村莊143個，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個；省內(nèi)新區(qū)壓覆村莊104個，平均壓覆資源量占可采儲量的69.2%。同時，伴隨著煤炭產(chǎn)量的增加，產(chǎn)生了大量的煤矸石，礦區(qū)累計最大矸石堆存量4833萬噸，形成了22座矸石山，占地92公頃，造成了地面生態(tài)環(huán)境的污染。另外，地表沉陷問題突出，經(jīng)地表實測，開采工作面地表下沉系數(shù)較大，對地面建筑物構(gòu)成損害，每年因農(nóng)田塌陷、農(nóng)房毀損、地表沉陷而造成的工農(nóng)關(guān)系糾紛和因此而產(chǎn)生的賠償費用也占據(jù)了一定比重，地企矛盾凸顯。

3、礦區(qū)土地利用改善狀況

（1）探索形成了“地礦統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)、企業(yè)出資、社會參與”的壓煤村莊搬遷運作機制，實現(xiàn)了多村莊、大規(guī)模、分批次超前搬遷。其中，新巨龍公司已完成11個村莊搬遷，被評為山東省壓煤村莊搬遷先進集體。

（2）老區(qū)礦井未雨綢繆，實施離層注漿與河床防塌工程。華豐煤礦建設(shè)地面注漿站，利用電廠粉煤灰作為材料，進行采空區(qū)充填注漿，取得顯著效果。同時，在新汶老區(qū)汶河及其支流河底淺部采空區(qū)實施注漿充填治理，此技術(shù)進行河床修復(fù)后，河道運行穩(wěn)定，下滲、沉降得到有效控制。

（3）對現(xiàn)有采煤塌陷區(qū)，本著最大程度保護耕地資源的原則，根據(jù)沉陷情況進行分類治理，使沉陷淺的區(qū)域復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，沉陷深的區(qū)域發(fā)展水域經(jīng)濟。協(xié)莊煤礦共計整理土地1638畝；翟鎮(zhèn)煤礦通過挖溝修渠、平整土地、梯田復(fù)墾，治理土地420多畝，改造水塘20多畝：新巨龍公司完成首采沉陷區(qū)挖深填淺工程，整理土地3960畝，復(fù)墾耕地2600畝。

（4）在實施綠色開采的同時，不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。目前，已有9個礦井人選“國家級綠色礦山試點單位”，其中華豐、協(xié)莊、翟鎮(zhèn)3礦通過試點驗收，地質(zhì)環(huán)境治理取得顯著成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、新汶礦區(qū)土地利用存在的主要問題

1、礦區(qū)建設(shè)過程征地范圍大

礦區(qū)建設(shè)土地存在閑置的情況。礦區(qū)向農(nóng)民征用土地來進行項目建設(shè)，由于其進行的部分項目是未得到國家審批提前開工的，因此，這些被征用土地的農(nóng)民得到的補償較少，僅為有限的青苗費。對于因煤炭開采導(dǎo)致的大量塌陷區(qū)，礦區(qū)征地手續(xù)未辦理齊全，給因土地塌陷失地的農(nóng)民的補償也十分有限。能夠在這些情況對農(nóng)民進行補償是以企業(yè)能夠持續(xù)經(jīng)營為前提的，如果企業(yè)的開采出現(xiàn)問題，企業(yè)效益下降，甚至是停產(chǎn)，則農(nóng)民不僅失去了土地，還得不到一定補償，生活狀況會出現(xiàn)大幅下降。

在礦區(qū)內(nèi)，被探測到存在煤炭資源的土地會被征用進行煤炭開采，被征用的土地上原有的耕種、居住用戶等都要從作業(yè)區(qū)搬離。隨著開采工作的推進，大量土地被征用，原居住人口的搬遷和安置就業(yè)的工作十分復(fù)雜。長期來看，這些失地農(nóng)民的社會保障得不到較好的解決：礦區(qū)給予這些人口的補償不足以彌補他們因失地造成的生活來源短缺的問題。

2、采礦用地補償形式過于單一

在礦區(qū)中對失地農(nóng)民的補償方式中，用于土地補助和安置補償?shù)囊淮涡袁F(xiàn)金補貼使用最為普遍，除此之外，根據(jù)國土資源部在對失地農(nóng)民的補償意見中提到的，還有如下幾種方式：安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)權(quán)以及社會保障。對于失地農(nóng)民的一次性現(xiàn)金補貼的方式雖然運用簡單，深受地方相關(guān)管理部門的支持，但是由于我國社會主義市場經(jīng)濟的性質(zhì)和特點，這種方法與其長遠發(fā)展不相適應(yīng)，礦區(qū)開采給自身帶來的經(jīng)濟效益要遠多于其給予農(nóng)民的補償，失地農(nóng)民可能會因此產(chǎn)生不滿情緒。

此外，由于礦區(qū)人口基數(shù)大，單位和企業(yè)在對被征地的農(nóng)民進行安置時就會存在很多問題，有較大難度，因此，單位和企業(yè)在多數(shù)情況下會使用貨幣補償。農(nóng)民樂于接受一次性的現(xiàn)金補償。在短期內(nèi)，一次性的先進補償能夠彌補農(nóng)民因失地帶來的損失：從長期發(fā)展來看，這種方式會增加人地矛盾，農(nóng)民雖接受補償，但由于失去了土地，即缺失了一份穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，加之采取的救助措施不完善，被征地或失地農(nóng)民會再次回歸貧困的狀態(tài)。

3、充填開采技術(shù)缺乏政策鼓勵

煤礦充填開采工作對于整個煤炭行業(yè)而言，既有現(xiàn)實作用，又兼顧長遠意義。我國由于煤炭開采造成的采煤塌陷面積已有55-60萬公頃，采煤塌陷產(chǎn)生的土地沉陷面積已超過80萬公頃，土地沉陷面積正在以3-4倍的速度快速擴大。縱觀我國煤矸石歷年堆放情況，總量約為48億噸，規(guī)模較大的矸石山約2600多座，占地約1.6萬公頃。截至2015年采用充填開采技術(shù)，可減少煤矸石排放8億噸，減少大量的粉塵、SO2、CO2等大氣污染，減少矸石堆存占地和采煤塌陷土地約3000公頃，置換大量“三下”壓煤。另外，充填開采技術(shù)不僅可以解決土地塌陷的問題，還能使農(nóng)田和農(nóng)村房屋賠償?shù)玫捷^好解決，節(jié)省賠償費用，減少工農(nóng)糾紛，緩解地企關(guān)系。但目前為止，地方尚未出臺相關(guān)政策措施以鼓勵充填開采技術(shù)的推廣。endprint

4、礦業(yè)用地退出機制不合理

礦業(yè)用地的使用權(quán)是需要通過礦業(yè)企業(yè)的權(quán)利人士向有關(guān)部門提交申請并通過后才能夠獲得的。礦業(yè)用地的使用權(quán)人與采礦權(quán)人會由于使用權(quán)人的變更而一同發(fā)生變化。礦業(yè)企業(yè)申請得到的用地是專門用于開采工作的區(qū)域，申請權(quán)利人按申請時規(guī)定的時間和活動區(qū)域進行開采、生產(chǎn)工作，并根據(jù)需要完善相關(guān)服務(wù)設(shè)施等。在對礦業(yè)用地范圍內(nèi)的資源完成開采之后，土地的用途將會隨之發(fā)生變化，在礦山企業(yè)發(fā)展的過程中，原有采礦區(qū)的關(guān)閉，礦業(yè)用地退出，礦業(yè)活動的生命周期走向終結(jié)，這是必然存在的現(xiàn)象。采礦活動是一個動態(tài)變化過程，隨著礦業(yè)用地面積的拓展，產(chǎn)生的廢棄地也在逐漸增加，廢棄地的處理速度沒有跟上產(chǎn)生速度，出現(xiàn)了對廢棄地放任不管的現(xiàn)象，更不用說對土地進行復(fù)墾工作。礦業(yè)用地在退出時，沒有完善的制度規(guī)定，土地利用浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。

5、礦區(qū)土地復(fù)墾工作不到位

當(dāng)今，缺乏應(yīng)有的建設(shè)資金是阻礙礦區(qū)土地復(fù)墾工作發(fā)展的主要障礙。對于礦區(qū)的復(fù)墾工作，我國在法律制度上已有確切的規(guī)范約束。采礦企業(yè)在生產(chǎn)過程中，沒有履行土地復(fù)墾的責(zé)任，企業(yè)在進行開采、生產(chǎn)時缺乏完善的監(jiān)管措施。在這一過程中顯現(xiàn)出的問題如下：

第一，廢棄地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一。礦山企業(yè)的開采過程中，由于開采力度、廢棄地自身條件等原因，土地損壞程度會存在差異，土地復(fù)墾的難易程度以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會因此出現(xiàn)差異，標(biāo)準(zhǔn)難以進行統(tǒng)一。土地復(fù)墾技術(shù)設(shè)計不僅涉及土壤學(xué)方面的知識，還包括地質(zhì)、管理等方面，是多學(xué)科的相互融合，且需要進行復(fù)墾的土地生態(tài)環(huán)境由于資源的開采過程，往往比較脆弱。

第二，土地復(fù)墾保證金制度實施難度大。煤礦生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)重，職工工作強度大，可用于復(fù)墾礦山廢棄地的人力、物力和財力不足，煤礦生產(chǎn)企業(yè)由于老區(qū)礦井已進入深部開采，地表建筑物較多，因此，另其按照制度進行土地復(fù)墾和繳納保證金變得十分困難。

第三，煤礦企業(yè)缺乏對土地進行復(fù)墾的積極性。由于土地復(fù)墾技術(shù)的各個方面都不成熟，礦山企業(yè)雖具備一定程度上的經(jīng)驗，但仍然是缺乏進行土地復(fù)墾的積極性。經(jīng)濟效益仍是現(xiàn)在的煤礦企業(yè)最為重視的一個方面，而對于廢棄地的復(fù)墾工作，耗費時間長，效果顯現(xiàn)慢，企業(yè)資金如果被大量運用與土地復(fù)墾，對企業(yè)自身資金的運轉(zhuǎn)會產(chǎn)生不利影響。因此，煤礦企業(yè)對于礦區(qū)內(nèi)廢棄土地的復(fù)墾工作經(jīng)常會被延遲進行。

第四，對土地復(fù)墾的重視度較低。要想落實土地復(fù)墾工作，不僅需要相關(guān)煤礦企業(yè)以及政府的努力，社會群眾、專家等的力量也不可忽視。以法律制度作為整體約束，政府針對具體情況實施相關(guān)政策，對企業(yè)的相關(guān)義務(wù)、權(quán)利進行規(guī)范，同時采取相應(yīng)措施調(diào)高企業(yè)積極性，推進礦區(qū)內(nèi)廢棄土地的復(fù)墾工作。

三、總結(jié)

新汶礦區(qū)對出現(xiàn)的土地問題已采取相應(yīng)的措施進行改善，并取得了一定成效。探索形成了壓煤村莊搬遷運作機制、對老區(qū)礦井實施離層注漿與河床防塌工程、對現(xiàn)有采煤塌陷區(qū)進行土地復(fù)墾、實施綠色開采，加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，但對于礦區(qū)內(nèi)土地的利用仍然存在很對問題，如礦區(qū)建設(shè)過程征地范圍大、采礦用地補償形式過于單一、充填開采技術(shù)缺乏政策鼓勵、礦業(yè)用地退出機制不合理、礦區(qū)土地復(fù)墾工作不到位等。endprint