妥善應(yīng)對涉匯案件的聽證事宜

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

聽證是行政機(jī)關(guān)在做出重大行政處罰決定前，參照法庭審理程序，由辦案人員、當(dāng)事人圍繞案件事實(shí)、證據(jù)、法律適用等方面各自陳述意見及理由，展開辯論，以保障案件合法、公正處理的法定程序?！?·16”特大地下錢莊系列案件罰款金額普遍較高，動(dòng)輒幾十萬元甚至上百萬元，當(dāng)事人為達(dá)到對自己有利的處理結(jié)果，往往會(huì)請律師代理參加聽證。辦案人員的法律素養(yǎng)和臨場經(jīng)驗(yàn)，與律師相比差距明顯，加上當(dāng)事人可能情緒激動(dòng)，聽證現(xiàn)場存在失控的不確定性。外匯局在聽證過程中面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?，F(xiàn)階段，聽證相關(guān)規(guī)定不完善，基層應(yīng)對聽證也缺乏經(jīng)驗(yàn)，如何妥善處理涉匯案件的聽證事宜，直接關(guān)系著案件處理的效果。

系列案件的聽證問題及應(yīng)對

“9·16”系列案件迄今已舉行了近20場聽證會(huì)，涉及的聽證問題復(fù)雜多樣，既遇到過當(dāng)事人申請延期、要求配備翻譯、缺席聽證等程序性問題，也遇到過當(dāng)事人質(zhì)疑辦案人員資格、反映辦案人員誘導(dǎo)脅迫、質(zhì)疑證據(jù)有效性和充分性、否認(rèn)違法事實(shí)等實(shí)體性問題；此外，還需要防范當(dāng)事人當(dāng)場哭鬧、相關(guān)人員沖擊現(xiàn)場等突發(fā)性事件。從具體聽證實(shí)踐看，要妥善處理聽證相關(guān)事宜，解決好以下五個(gè)方面的問題是關(guān)鍵：聽證場所的安排、當(dāng)事人聽證權(quán)利的保障、聽證人員的確定、質(zhì)證辯論的應(yīng)對以及聽證結(jié)果的處理。

聽證場所的安排

聽證場所是聽證會(huì)的要素之一。現(xiàn)階段，《行政處罰法》《國家外匯管理局行政處罰聽證程序》（以下簡稱《聽證程序》）均未對聽證會(huì)舉行場所做出硬性規(guī)定。從系列案件聽證會(huì)的實(shí)踐看，妥善考慮聽證會(huì)舉行場所，有利于維持良好的聽證會(huì)現(xiàn)場秩序，保障聽證會(huì)的順利進(jìn)行。

系列案件中，首批70起案件的行政處罰告知書送達(dá)后，外匯局一周之內(nèi)就收到了13起聽證申請，其中涉及7名外籍當(dāng)事人。由于系列案件擬做出罰款的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)事人預(yù)期，一些尚未接到處罰告知書的當(dāng)事人也非常關(guān)注聽證會(huì)的情況。據(jù)事先得到的消息，部分當(dāng)事人私下串聯(lián)，準(zhǔn)備聯(lián)合到聽證會(huì)現(xiàn)場向外匯局討個(gè)說法。如果預(yù)案考慮不充分，防范措施不到位，很可能發(fā)生沖擊聽證會(huì)現(xiàn)場甚至辦案機(jī)關(guān)的突發(fā)事件。此外，《聽證程序》規(guī)定的聽證會(huì)舉辦期限為收到聽證申請之日起30日內(nèi)，外匯局在面臨聽證會(huì)現(xiàn)場突發(fā)事件發(fā)生壓力的同時(shí)，還承受著時(shí)間緊、任務(wù)重的巨大壓力。

妥善處理該批次的聽證申請，對本批次案件的后期處理，以及對其他案件的查辦均具有重要的意義。為在規(guī)定期限內(nèi)完成聽證，外匯局決定13起案件的聽證分兩個(gè)聽證室同步舉行，這對聽證現(xiàn)場秩序維護(hù)提出了更高要求。經(jīng)慎重考慮，外匯局選擇借用當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)會(huì)議室作為聽證的舉辦地點(diǎn)，這樣既能有效解決進(jìn)入聽證會(huì)現(xiàn)場人員的身份登記問題，也便于聽證會(huì)現(xiàn)場發(fā)生突發(fā)事件時(shí)公安機(jī)關(guān)及時(shí)協(xié)助處理。從聽證過程看，選擇在公安機(jī)關(guān)舉行聽證具有相當(dāng)大的威懾作用，對維護(hù)現(xiàn)場良好的秩序起到了積極作用：所有案件的現(xiàn)場聽證秩序良好，未發(fā)生任何突發(fā)性事件。首批聽證會(huì)的順利舉行，為外匯局積累了經(jīng)驗(yàn)，也樹立了當(dāng)事人尊重外匯局聽證安排的良好意識(shí)，為后期聽證會(huì)在外匯局舉行保持良好的現(xiàn)場秩序奠定了基礎(chǔ)。

聽證權(quán)利的保障

案例：某外籍當(dāng)事人收到行政處罰告知書后，在法定期間內(nèi)提出聽證申請。外匯局告知具體聽證日期后，該當(dāng)事人又以在接到外匯局聽證通知前購買了回國機(jī)票、無法在聽證日參加聽證為由，提出延期聽證申請。

按照《聽證程序》的規(guī)定，該當(dāng)事人的延期理由不屬于該規(guī)定所明確的應(yīng)當(dāng)延期舉行聽證的情形，但是否屬于該規(guī)定中的“其他應(yīng)當(dāng)延期的情形”則不明確。為此，外匯局從保障當(dāng)事人聽證權(quán)利的角度出發(fā)，本著以查清事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律為原則，在當(dāng)事人提供相關(guān)材料證明其延期申請事實(shí)成立的情況下，準(zhǔn)予延期舉行。

系列案件聽證事項(xiàng)處理中，涉及當(dāng)事人聽證權(quán)利保障的情形遠(yuǎn)較前述案例復(fù)雜，還包括當(dāng)事人的求助權(quán)、陳述申辯權(quán)、知情權(quán)等程序性權(quán)利。聽證程序推進(jìn)過程中，外匯局盡量保障當(dāng)事人的聽證權(quán)利，準(zhǔn)予當(dāng)事人委托律師參加聽證；凡是配合證件登記的相關(guān)人員允許參加旁聽；對需要翻譯協(xié)助的當(dāng)事人，事先主動(dòng)聘請高校相關(guān)語言專業(yè)的教師擔(dān)任翻譯員；設(shè)置陳述、質(zhì)證、辯論等環(huán)節(jié)，允許當(dāng)事人現(xiàn)場提交相關(guān)材料；現(xiàn)場聽證結(jié)束后記錄交由當(dāng)事人核對簽字，允許對與其陳述不一致的內(nèi)容進(jìn)行修改；嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行聽證，充分告知當(dāng)事人享有的權(quán)利及應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)等。盡管系列案件中，通過聽證均維持了原處理意見，但是由于對當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利保障得當(dāng)，多數(shù)當(dāng)事人最終接受了外匯局對其違法行為的處理決定。

聽證人員的確定

案例：受當(dāng)事人委托參加聽證會(huì)的代理律師張某在聽證會(huì)上提出，聽證員陳某系該外匯局案審會(huì)成員，已參與該案的集體審議，并在審議時(shí)支持處理意見，可能影響聽證的公正進(jìn)行，要求陳某回避。

張某提出的回避理由不屬于《聽證程序》明確的聽證員應(yīng)當(dāng)回避情形，但是否屬于“其他可能影響聽證公正進(jìn)行的情形”則不夠明確。從基層外匯局人員現(xiàn)狀分析，縣一級(jí)外匯局人員較少，相關(guān)人員（包括局領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)查人員、法務(wù)人員）按照集體審議制度的規(guī)定，基本上均為案審會(huì)成員，一旦張某申請的理由成立，基層外匯局將面臨無聽證人員的尷尬境地。從《行政處罰法》規(guī)定分析，該法僅規(guī)定了聽證主持人與案件有直接利害關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)回避，而對聽證員則未規(guī)定回避情形。從外匯局舉行聽證的監(jiān)督方面分析，聽證目的主要是保障案件處理合法合理，聽證后的處理結(jié)果接受后續(xù)的復(fù)議審查和司法審查，所以不宜對《聽證程序》規(guī)定的回避范圍做擴(kuò)大理解。外匯局據(jù)此進(jìn)行相關(guān)說明解釋后，張某撤回了要求聽證員陳某回避的申請。

合理安排聽證會(huì)相關(guān)人員，既是依法舉行聽證會(huì)的制度要求，也是克服基層人員少的實(shí)際需要。盡管《聽證程序》對聽證相關(guān)人員的部分情況做出了明確規(guī)定，但未明確當(dāng)事人可以委托的代理人員數(shù)量、翻譯人員的數(shù)量、所有調(diào)查人員是否均需要參加聽證、聽證記錄人員能否外部聘請、聽證員在聽證會(huì)中的職責(zé)等事項(xiàng)。具體聽證會(huì)舉行中，相關(guān)人員安排不合理，既不利于聽證會(huì)的順利舉行，也容易引發(fā)糾紛，產(chǎn)生相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

鑒此，外匯局堅(jiān)持合法、合理的原則，妥善安排聽證相關(guān)人員。人員數(shù)量上，按照確有必要的原則，律師、翻譯等協(xié)助類人員控制到1—2名，旁聽人員只要聽證現(xiàn)場能夠容納，就不做數(shù)量限制；為保障證人獨(dú)立作證，提醒當(dāng)事人有證人出席聽證會(huì)時(shí)應(yīng)事先報(bào)告；除有特殊情況確實(shí)不能參加聽證外，要求案件的所有調(diào)查人員參加聽證，現(xiàn)場接受質(zhì)詢。為提高聽證效率，除按照規(guī)定明確聽證主持人職責(zé)外，將參與聽證的雙方人員身份核對、身份證件復(fù)印件和授權(quán)書留存等環(huán)節(jié)，安排在聽證會(huì)正式開始前，由聽證員具體負(fù)責(zé)，并明確聽證員負(fù)責(zé)傳送證據(jù)資料、接受材料等職責(zé)；外聘專業(yè)打字員擔(dān)任聽證記錄員，聽證會(huì)結(jié)束后當(dāng)場核對確認(rèn)聽證紀(jì)錄。

質(zhì)證辯論的應(yīng)對

案例：李某系私自買賣外匯案件的當(dāng)事人，接受外匯局調(diào)查時(shí)67歲。其設(shè)立公司并開立了NRA賬戶，將通過該賬戶收取的外匯賣給黃牛。聽證過程中，李某的代理律師在質(zhì)證和辯論時(shí)，圍繞是否個(gè)人行為、李某的年齡是否具備相應(yīng)的認(rèn)知能力、辦案人數(shù)和筆錄內(nèi)容有無誘導(dǎo)、證據(jù)的關(guān)聯(lián)性等當(dāng)場提出了異議。

質(zhì)證和辯論是聽證會(huì)的重頭戲，直接影響聽證結(jié)果。從系列案件辦理實(shí)踐看，案件前期辦理質(zhì)量、辦案人員臨場表現(xiàn)、聽證主持人現(xiàn)場把控等，是妥善應(yīng)對質(zhì)證和辯論的關(guān)鍵因素。為此，外匯局嚴(yán)格按照法定程序和經(jīng)得起司法審查的標(biāo)準(zhǔn)查辦案件，確保辦案質(zhì)量；充分考慮到辦案人員在法律素養(yǎng)和臨場經(jīng)驗(yàn)方面的欠缺，通過組織辦案人員對案情再熟悉、預(yù)設(shè)問題編制聽證問答提綱、角色互換模擬現(xiàn)場聽證、旁聽行政訴訟案件審理等，增強(qiáng)辦案人員聽證應(yīng)對技巧和信心。此外，針對質(zhì)證和辯論環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的情況，聽證主持人事先做好應(yīng)對準(zhǔn)備，聽證會(huì)上當(dāng)事人意見重復(fù)或者偏離主題時(shí)，及時(shí)提醒并制止；情緒激動(dòng)或者言語不文明時(shí)，視情況采取勸導(dǎo)、安撫或者予以告誡等措施；提出新的觀點(diǎn)或者新證據(jù)，辦案人員不能當(dāng)場答復(fù)的，提醒記錄人詳細(xì)記錄，并告知當(dāng)事人外匯局將在聽證會(huì)后依法認(rèn)定，在聽證意見書中反饋認(rèn)定情況。由于準(zhǔn)備充分，從已舉辦的聽證會(huì)看，當(dāng)事人及代理律師的質(zhì)證、辯論意見均包含在預(yù)先準(zhǔn)備的提綱中，辦案人員都能較好地應(yīng)對，保證了質(zhì)證和辯論環(huán)節(jié)的有序進(jìn)行。

聽證結(jié)果的處理

聽證結(jié)果處理的難點(diǎn)，在于聽證意見書的撰寫及送達(dá)。根據(jù)《聽證程序》規(guī)定，聽證意見書中應(yīng)當(dāng)紀(jì)錄聽證員的姓名、單位以及對聽證事項(xiàng)的意見；對聽證意見不一致的，也應(yīng)當(dāng)在聽證意見書中如實(shí)寫明，且聽證意見書需同時(shí)分送當(dāng)事人、辦案人員、第三人。

聽證意見書寫明聽證員的基本情況和對聽證事項(xiàng)的認(rèn)定意見，某種程度上存在弊端。如記錄聽證員對聽證事件存在不同意見并送達(dá)給當(dāng)事人，容易被當(dāng)事人在復(fù)議、訴訟中利用，質(zhì)疑案件處理的合法性；再如，聽證意見對當(dāng)事人不利時(shí)，可能導(dǎo)致聽證員成為當(dāng)事人打擊報(bào)復(fù)的對象。同時(shí)，聽證意見本身作為內(nèi)部做出行政處罰決定的依據(jù)之一，僅由聽證員簽名，并不加蓋外匯局公章。而將不加蓋公章的文書送達(dá)當(dāng)事人不夠嚴(yán)謹(jǐn)，而且《行政處罰法》也未要求制作聽證意見書并送達(dá)當(dāng)事人。系列案件辦理中，外匯局將聽證意見書與行政處罰決定書一并送達(dá)當(dāng)事人，把當(dāng)事人的關(guān)注焦點(diǎn)引到處罰決定書上，以適當(dāng)弱化當(dāng)事人對聽證意見書的關(guān)注，盡力減輕對聽證員個(gè)人的不利影響。

辦案啟示

聽證既是當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利、監(jiān)督救濟(jì)權(quán)利的延伸，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政、行政公開的法定要求。隨著社會(huì)主義法治化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，公眾依法維權(quán)的意識(shí)不斷提升，當(dāng)事人提出的行政處罰聽證申請呈上升趨勢，需要抓緊完善聽證相關(guān)制度，加強(qiáng)聽證隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對基層聽證事務(wù)的指導(dǎo)，防范聽證過程中法律風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

一是修訂完善行政處罰聽證制度?！缎姓幜P法》關(guān)于聽證的規(guī)定較為原則，盡管在《聽證程序》中做了細(xì)化規(guī)定，但是從系列案件實(shí)踐看，現(xiàn)行規(guī)定仍存在部分條款滯后、缺乏操作性以及部分事務(wù)缺乏規(guī)范等問題。因此，應(yīng)抓緊修訂、完善行政處罰聽證制度?？紤]到基層實(shí)際，可在以下方面進(jìn)行調(diào)整：增加由一名聽證人員主持的簡易聽證程序，適當(dāng)調(diào)整回避條件和延期聽證條件，放寬聽證辦理期間和聽證文書送達(dá)辦理要求等，以消除制度層面可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

二是加強(qiáng)基層聽證隊(duì)伍的建設(shè)。聽證人員需要同時(shí)具備較強(qiáng)的法律素養(yǎng)和外匯專業(yè)技能，但目前，大多數(shù)基層人員在法律素養(yǎng)、專業(yè)技能以及聽證經(jīng)驗(yàn)等方面均存在明顯不足。鑒此，可考慮選擇政治可靠、學(xué)歷層次高、可塑性強(qiáng)的青年員工，接受外匯業(yè)務(wù)、法律素養(yǎng)以及聽證業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，建立一支綜合能力較強(qiáng)的獨(dú)立聽證隊(duì)伍。此外，還要教育聽證人員在聽證過程中樹立獨(dú)立公正意識(shí)，做到尊重當(dāng)事人的陳述、知情等權(quán)利，保證聽證會(huì)順利進(jìn)行。

三是增強(qiáng)辦案人員的聽證應(yīng)對能力。辦案人員能否有理、有據(jù)地陳述外匯局對當(dāng)事人違法行為的處理依據(jù)、妥善應(yīng)對當(dāng)事人的質(zhì)疑，是影響聽證會(huì)效果的關(guān)鍵因素之一?；鶎討?yīng)注重提高辦案人員的法律素養(yǎng)，特別是在具體案件發(fā)生后，要組織人員認(rèn)真分析案情，編寫應(yīng)對提綱，并通過模擬聽證、觀摩聽證和行政案件庭審等方式，提升辦案人員的聽證應(yīng)對能力。