城市房屋拆遷中問責(zé)制度研究
——以治庸問責(zé)角度分析

李銀鳳

城市房屋拆遷中問責(zé)制度研究
——以治庸問責(zé)角度分析

李銀鳳

城市房屋拆遷是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)歷半個世紀(jì)的風(fēng)雨洗禮，有發(fā)展也有立法體系不完善、管理滯后以及執(zhí)法不規(guī)范等問題。其中，問責(zé)文化的缺失、問責(zé)法律規(guī)范的缺陷以及監(jiān)督制度不完善導(dǎo)致城市房屋拆遷在實踐中問題重重。我們應(yīng)當(dāng)從增強社會法律責(zé)任意識，擴(kuò)大問責(zé)主客體范圍、追究責(zé)任要到位以及建立治庸問責(zé)制度的長效機制幾個方面構(gòu)建城市房屋拆遷的問責(zé)制度，以期規(guī)范城市房屋拆遷中各種行為，而促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

我國城市房屋拆遷面臨的主要問題

我國城市房屋拆遷的含義。城市房屋拆遷，是指引國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等公益性目的的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國家專項工程的遷建計劃以及當(dāng)?shù)卣挠玫匚募刹疬w人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，并對被拆除房屋的所有者、使用者予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人也予以經(jīng)濟(jì)補償?shù)囊幌盗谢顒樱ㄊ氛＃Ｔ从诔鞘谢\動和城市改造的我國城市房屋拆遷，自20世紀(jì)50年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，至今已有了大幅度的變化，取得較大成就，但也面臨很多問題。

1.城市房屋拆遷立法體系方面，城市房屋拆遷立法體系不完善，使得我國房屋拆遷立法問題日漸突顯，一是拆遷項目的性質(zhì)依舊混亂，表現(xiàn)為公益性拆遷和私益性拆遷并未完全區(qū)分開來，大量的地方政府以及開發(fā)商以“公共利益”作為幌子而為私人營利行為；而房屋拆遷法律關(guān)系也逐漸變?yōu)楣交旌系姆申P(guān)系，房屋拆遷的過程也變?yōu)檎㈤_發(fā)商以及拆遷戶三方的逐利過程。二是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明，實際補償價格過低。綜合考察法律法規(guī)，一方面拆遷補償未見其明確的補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，另一方面即便有了標(biāo)準(zhǔn)落實也不盡人意，政府依舊利用行政權(quán)扮演“商人”的角色，使得補償價格嚴(yán)重偏低，損害被拆遷人的利益。三是強制拆遷行為具體操作程序缺乏立法規(guī)范，立法上的不規(guī)范便會導(dǎo)致執(zhí)法無所依，賦予地方政府過大的自由裁量權(quán)。政府急功近利，利用行政權(quán)打壓被拆遷人以達(dá)到快速拆遷的目的，致使被拆遷人利益被損。

2.城市房屋拆遷管理過程方面，城市房屋拆遷管理過程的不規(guī)范也是導(dǎo)致拆遷出現(xiàn)問題的重要原因。一方面國有土地上的房屋拆遷，從理論上講，基于公共利益而拆遷的政府征收行為，由此對被拆遷人的補償責(zé)任也完全在政府?；诜枪怖婺康牡慕ㄔO(shè)拆遷，外在表現(xiàn)為拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人在基于合意基礎(chǔ)上的不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，而政府在其中的角色只是對拆遷過程進(jìn)行監(jiān)督管理，從而“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進(jìn)行”。而現(xiàn)實中，政府在拆遷管理過程中，一是違法發(fā)放拆遷許可證，具體表現(xiàn)在申報資料不全的違法發(fā)證、主體資格不符的違法發(fā)證以及申請內(nèi)容不實的錯誤發(fā)證形式；二是地方政府任意指定規(guī)范性文件，這些文件與法律法規(guī)抵觸，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷者的合法權(quán)益；三是裁決不公，程序的不公正和補償金額偏低以及政府為謀利的自我保護(hù)都造成裁決不公。

3.城市房屋拆遷執(zhí)法方面，城市房屋拆遷執(zhí)法過程中的違法行為使得政府公信力喪失。大多數(shù)基于拆遷政府同時以土地使用權(quán)受讓人和裁決者的身份出現(xiàn)，使得矛盾激烈。而拆遷理論的混亂導(dǎo)致拆遷立法、政策制定的混亂，表現(xiàn)為對拆遷行為行政性的絕對化，以行政強權(quán)推動拆遷，損害被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)益。（劉曉娜）這種違法表現(xiàn)為，一是拆遷主體不合法，在被拆遷人有意見時又以主管部門的權(quán)威進(jìn)行壓制。二是拆遷程序不合法，濫用拆遷行政許可權(quán)，拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)混亂，拆遷裁決程序不公正公開，部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，暴力執(zhí)法。三是強制拆遷過程中被拆遷人的權(quán)利保護(hù)不足，尤為對人權(quán)的保護(hù)不夠。四是濫用國家征收制度，打著公共利益的幌子為自己謀利，使被拆遷人遭受經(jīng)濟(jì)損失，引發(fā)社會矛盾，同時嚴(yán)重?fù)p害政府形象。濫用房屋拆遷權(quán)力，私法私權(quán)觀念地缺乏使得國家權(quán)力與公民個人權(quán)利在房屋拆遷關(guān)系中產(chǎn)生嚴(yán)重沖突（裴培）。

我國城市房屋拆遷問責(zé)制度的缺陷及原因

我國問責(zé)文化的缺失。問責(zé)雖是一種非正式的約束，我國問責(zé)文化的缺失一定程度上制約著法律法規(guī)發(fā)揮作用。這種文化的缺失主要基于以下三個原因：其一，政府及其官員責(zé)任意識淡薄。一方面，我國的政府部門及其官員“權(quán)力本位”思想嚴(yán)重，“責(zé)本位”意識淡薄，沒有承擔(dān)責(zé)任的心理。另一方面政府部門官員承擔(dān)責(zé)任片面，他們排除人民群眾只對其上級負(fù)責(zé)，故才會大范圍的發(fā)生政府部門工作人員“勇于”暴力拆遷的情況。其二，公眾的政治參與意識淡薄。公眾沒有濃厚的民主意識，缺乏政治責(zé)任感，對政府及公職人員的不當(dāng)或違法行為表現(xiàn)出政治淡漠感，參與問責(zé)政府及其官員的民眾能力相對較低。在現(xiàn)實政治生活中的主要表現(xiàn)為“事不關(guān)己高高掛起”，而且我國問責(zé)多是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)，問責(zé)的主體主要是上級行政機關(guān)和上級領(lǐng)導(dǎo)，在很多情況下，其他權(quán)力機關(guān)保持沉默，公民參與問責(zé)很少。其三，我國的“官本位”觀念根深蒂固。刑不上大夫，禮不下庶人。官本位的思想壓制下，人們沒有意識去反抗或者大多數(shù)民眾不愿選擇對抗公權(quán)力，對官員問責(zé)。

我國問責(zé)制度存在法律缺陷。西方發(fā)達(dá)國家很重視問責(zé)制度，在他們看來，一旦發(fā)生責(zé)任事故，應(yīng)及時追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，給予相應(yīng)紀(jì)律處分或罷免有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的則追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，并賠付相關(guān)費用（梁衛(wèi)軍）。在我國問責(zé)制度主要集中在行政問責(zé)上，我國的問責(zé)制度發(fā)展還不完善。這種問責(zé)制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下三個方面：

問責(zé)規(guī)范等級低。我國的行政問責(zé)規(guī)范大部分是地方性法規(guī)規(guī)章，而全國性法律卻是鮮見；問責(zé)制度并未法律化，自2003年開始問責(zé)風(fēng)暴，風(fēng)暴的成效卻不明顯，問責(zé)適用的法規(guī)、條例為數(shù)不少，但大多散見于各種政策文件中，而并非法律。故而將問責(zé)制度法律化是非常有必要的。2011年4月武漢推行的“治庸問責(zé)”制度，致力于建立長期有效機制，我們期待其成果；問責(zé)的范圍缺乏法律依據(jù)，一方面實踐中政府問責(zé)范圍過于狹窄，地方政府關(guān)于各自的問責(zé)的范圍規(guī)定不盡相同，大體上包括重大決策失誤、不嚴(yán)格依法行政、違反法定程序、執(zhí)行不力、監(jiān)督不力、行政不作為，以及在商務(wù)活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失等，有的地方也將效能低下、治政不嚴(yán)作為問責(zé)范圍（周方）。而實踐中只是大多集中于經(jīng)濟(jì)方面的安全責(zé)任事故。另一方面，基于何種事實問責(zé)處罰缺乏法律依據(jù)，只是在事故后官員引咎辭職，這種僅具有事后懲罰性質(zhì)的問責(zé)難以起指引和預(yù)防作用。

城市房屋拆遷監(jiān)督管理體制不完善。城市房屋拆遷過程中，監(jiān)督管理體制不完善主要表現(xiàn)在：其一，政府的行為缺乏有力的監(jiān)督。公權(quán)力必須要制約，沒有制約就必然滋生腐敗，行政權(quán)需要制約和限制。行政權(quán)貫穿于城市房屋拆遷的全過程，地方政府所承擔(dān)的社會發(fā)展責(zé)任及自身的利益需求，使得行政權(quán)在城市房屋拆遷中時有越位。例如拆遷補償費用的確切落實問題便極為需要對政府行為的監(jiān)督。其二，缺乏各系統(tǒng)的合力監(jiān)督。我國現(xiàn)在是有多元的監(jiān)督主體，以及多元的監(jiān)督方式，但是各個部門單位聯(lián)合起來有機地協(xié)調(diào)監(jiān)管卻是缺失。行政問責(zé)制與城市房屋拆遷監(jiān)督管理機制銜接后，缺乏核心監(jiān)督主體，導(dǎo)致監(jiān)督合力弱、監(jiān)督效能低下。其三，監(jiān)管不規(guī)范。一方面沒有將基于公共利益而進(jìn)行的拆遷和商用拆遷完全區(qū)分開來，一方面限制群眾的知情權(quán)與訴求，公民參與嚴(yán)重缺失，問責(zé)主體單一，損害被拆遷人的利益，使得監(jiān)督的主體狹窄，達(dá)不到實質(zhì)上的公平正義。其四，政府官員職責(zé)劃分不清晰，一方面我國官員官本位思想嚴(yán)重，責(zé)任意識不強，另一方面責(zé)任劃分不明是的具體事故責(zé)任無法對位找到源頭，出現(xiàn)集體承擔(dān)責(zé)任了事或者直接領(lǐng)導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)了事，或者誰也不承擔(dān)責(zé)任的情況。

我國城市房屋拆遷中治庸問責(zé)制度的構(gòu)建

增強社會整體的法律責(zé)任意識。完善問責(zé)制還要培養(yǎng)社會各方的道德自覺感，培養(yǎng)官員為人民服務(wù)的責(zé)任心和義務(wù)感。如現(xiàn)在一些官員的引咎辭職，大多數(shù)只是逃脫更嚴(yán)厲責(zé)任的方式，很少是官員自身真正悔過，更少見到公開場所向公眾道歉的，所以要加強思想中的法律責(zé)任教育。

文化是人類行為的指向，因此增強社會整體的法律、責(zé)任意識至關(guān)重要。這種意識的增強主要有以下幾個方面：其一，增強政府工作人員的法律責(zé)任意識，以物權(quán)建立城市房屋拆遷的理論基礎(chǔ)，使得政府工作人員的法律素質(zhì)提高，責(zé)任意識增強。其二，增強廣大民眾的民主感以及政治參與度。這樣民眾才會去爭取自己的知情權(quán)以及保障自己的訴求，達(dá)到監(jiān)督限制行政權(quán)的目的。其三，培養(yǎng)社會整體的責(zé)任意識文化，使法律無限崇高的思想深入人心。達(dá)到人們自覺杜絕錯誤發(fā)生，自覺承擔(dān)責(zé)任的目的，擯棄“官本位”思想。

問責(zé)主、客體的擴(kuò)大。問責(zé)主體的擴(kuò)大表現(xiàn)在對民眾知情權(quán)以及訴求和民眾私權(quán)的保障上。城市房屋的強制拆遷某方面來講是對公民私權(quán)的一種破壞，進(jìn)而政府需要對公民有足夠的尊重和補償。保障公民的知情權(quán)以及私權(quán)保護(hù)理念的加強是對行政權(quán)異化以及擴(kuò)大化的制約。

對于客體的擴(kuò)大，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，問責(zé)領(lǐng)域的擴(kuò)大。目前我國主要是行政問責(zé)，即就行政官員，或者政府官員的行政行為責(zé)任的追究。但是就實踐我們可以發(fā)現(xiàn)，立法、執(zhí)法和司法以及監(jiān)督的過程中都需要問責(zé)的存在。立法機關(guān)對于法律的出臺需要經(jīng)過科學(xué)調(diào)研以及嚴(yán)格的審查才可通過，因立法機關(guān)的失誤或者過錯造成所謂的“惡法”，給人民帶來損失，人民群眾自然有權(quán)力對其進(jìn)行問責(zé)，要求其承擔(dān)責(zé)任。司法過程中，因司法工作人員的過錯導(dǎo)致當(dāng)事人受損，自然也要承擔(dān)責(zé)任。執(zhí)法過程中，執(zhí)法工作人員暴力執(zhí)法、利用不正當(dāng)手段等方式執(zhí)法導(dǎo)致人們權(quán)利受損，自然要受到制裁。另一方面，問責(zé)范圍可縱向拉長。問責(zé)不應(yīng)僅僅停留在執(zhí)行階段，要縱向向決策階段、監(jiān)督階段延伸。如決策機關(guān)的過錯導(dǎo)致民眾合法權(quán)益的損害，例如決策失誤、用人失察等等，則應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任。房屋拆遷監(jiān)督過程中，監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督政府的行為是否合法，但如果為監(jiān)督者自身過錯，例如腐敗的滋生，則監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督者也要受到人民群眾的問責(zé)。

追究責(zé)任要到位?！皩賳T問責(zé)的具體處罰責(zé)任可分為四種：第一種是法律責(zé)任，作為最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，是指官員的行為已經(jīng)觸犯了行使法律的懲罰；第二種是行政責(zé)任，是指官員的行為雖然還沒有觸犯刑法，但違反了有關(guān)行政法，而要承擔(dān)的相應(yīng)行政責(zé)任；第三種是政治責(zé)任，是指官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；最后一種是倫理責(zé)任，是指官員雖然不是前三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，公眾不滿意，基于道義，主動辭去職務(wù)，即引咎辭職。筆者認(rèn)為，可以加入適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰，對于官員的過錯造成的損失予以彌補，這樣既不用國家處處埋單，又可以一定程度上補償利益受損害人的損失。但近年來，引咎辭職多次被使用，導(dǎo)致官員的政治法律責(zé)任沒有得到應(yīng)有的落實，有的官員的刑事責(zé)任也可脫逃，因此有必要在法律制度上對其進(jìn)行規(guī)制。

此外，近年來出現(xiàn)問責(zé)并未終結(jié)仕途的情況。成都唐福珍自焚事件曾引起全國關(guān)注，事后，負(fù)責(zé)強拆的金牛區(qū)城管局局長鐘昌林受到“停職檢查”的處理，但很快就官復(fù)原職，其仕途并未受到影響。這種事情的發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力以及法律的威嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打壓杜絕。

建立治庸問責(zé)的長效機制。治庸問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)，解決問題，務(wù)求實效。一是確保十大突出問題整改承諾兌現(xiàn)，絕不能打折扣，未兌現(xiàn)承諾者，堅決問責(zé)；二是建立健全責(zé)任體系，每個部門、每個公務(wù)員該做什么、怎么做、做不好會承擔(dān)什么后果，都有清清楚楚的責(zé)任制；三是年內(nèi)完成服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項目領(lǐng)域的審批流程優(yōu)化再造；四是落實問責(zé)工作責(zé)任制，督促各區(qū)、各部門負(fù)責(zé)人對本單位應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形嚴(yán)肅問責(zé)；五是各區(qū)、各部門要主動解決人民群眾反映強烈的突出問題，堅持治庸問責(zé)“問題導(dǎo)向”；六是治庸問責(zé)透明公開，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，讓各項工作在陽光下運行，接受公眾監(jiān)督。

治庸問責(zé)應(yīng)痛下決心，把整肅吏治的關(guān)口從昏官、貪官前移到了庸官的環(huán)節(jié)，大刀闊斧“治庸”，強調(diào)官員權(quán)力與責(zé)任的對等。對于治庸問責(zé)的長效性，劉建平教授表示，“除了以往自上而下的政府內(nèi)部監(jiān)督管理外，讓管理服務(wù)對象監(jiān)督管理者，讓權(quán)力行使在陽光下，才能從根本上實現(xiàn)‘治庸’、‘治懶’。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任吳丕認(rèn)為，除形成長效機制外，還應(yīng)讓群眾、媒體獲得足夠監(jiān)督權(quán)。還有專家（潘慧琳、郭樂）建議，將體制外的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)舉報與體制內(nèi)的官員考核結(jié)合。

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學(xué)院）