美軍裝備采購改革做法研究

蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購局，上海200000）

美軍裝備采購改革做法研究

蔣 勇

（后勤保障部華東軍用物資采購局，上海200000）

在國防和軍隊改革深入推進時期，我軍采購與軍代表制度也面臨較大調整。他山之石，可以攻玉，作為當前全球最強軍事力量存在的美軍，其采購工作方面歷經多次改革與調整。在我軍采購制度改革調整時期，詳細了解美軍相關改革措施，對于我軍汲取有益經驗，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實價值。

美軍；裝備采購；采購管理

在國防和軍隊改革深入推進時期，我軍采購與軍代表制度也面臨較大調整。他山之石，可以攻玉，作為當前全球最強軍事力量存在的美軍，其采購工作方面歷經多次改革與調整，特別是奧巴馬總統(tǒng)簽署實施的《武器系統(tǒng)采購改革法》，以此為代表，開始了美軍武器裝備采購工作的新一輪改革。法案全稱《通過加強技術知識和監(jiān)督的武器采購系統(tǒng)改革法》，共分為采購機構、采購政策和其他采購條款三章，共16條。自該方案實施以來，美軍大大加快武器系統(tǒng)采購改革的步伐，進一步強化行業(yè)競爭，避免采購過程中的利益沖突，用最低成本獲得最好的武器，提高軍費使用效率。在我軍采購制度改革調整時期，詳細了解美軍相關改革措施，對于我軍汲取有益經驗，避免走彎路，具有重要的現(xiàn)實價值。

一、法案產生的背景

《武器系統(tǒng)采購改革法》是由美國參議員卡爾·雷文和約翰·麥凱恩提出的。美軍的裝備采購制度雖然經過幾次大的改革調整，整體合理性較強，但長期以來美軍裝備采購工作也存在諸多問題，例如裝備購置超支嚴重、裝備采購周期過長、采購成本過高等，在全球金融危機的大背景下，這些弊端的嚴重性更加凸顯，這也是美國政府選擇在此時頒布該法案的重要原因之一。根據(jù)美國審計署（GAO）的報告，在國防部96個規(guī)模最大的裝備采購項目中，平均采購進度拖期兩年，總超支額達到2950多億美元，近70的重大采購項目都超出了預算。美國政府責任局在其審計報告中稱，造成開支浪費主要包括缺乏監(jiān)督、更改指標、競爭不充分等。

美國總統(tǒng)奧巴馬在法案簽署后發(fā)表的聲明中稱，在進行兩場戰(zhàn)爭以及嚴重財政赤字的情況下，國防采購的浪費現(xiàn)象是不可原諒的。改革將最大限度減少非競爭性合同，節(jié)約政府資金?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》代表了美軍改革采購流程的重大措施，該法的目標是限制成本超出，加強監(jiān)督和審計。該法還將加強同業(yè)競爭，提高軍方在采購過程中的主動地位。

二、法案的主要特點

1、大力改革采購機構及人員設置

（1）設置獨立的成本與項目評估機構?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》以法律形式設立了獨立的成本及項目評估辦公室，將原有的負責成本分析以及計劃鑒定相關機構進行了整合，統(tǒng)一納入該辦公室的職權范圍之內，以此來解決裝備采購成本過高和進度拖延嚴重的問題，確保國防部高級管理層不會獲得偏頗的數(shù)據(jù)。該辦公室主任將由總統(tǒng)任命，并報參議院通過，他有權從承包商那里獲得費用數(shù)據(jù)，并對重大裝備采購項目進行獨立的費用評估和分析。該辦公室主任下轄兩個副主任，分別負責成本評估和項目進度監(jiān)測，其中，成本評估副主任承擔了改革前費用分析改進小組的職責，項目評估副主任承擔原有的計劃分析與鑒定主任的職責。成本及項目評估辦公室需要每年向國會提交相關事項評估的年度報告，此外，還需就某一特定裝備采購項目的運行跟蹤情況提交一份一次性的報告。

（2）重新建立系統(tǒng)工程機構和發(fā)展性試驗能力?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》授權國防部長任命兩名高級官員分別擔任新設立的研制試驗評估主任和系統(tǒng)工程主任，這個職位在幾年前被撤消，這次重新設立這兩個崗位表面美軍在這幾年發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)工程機構和發(fā)展性試驗對裝備采購意義重大。法案提出，測試和評估活動必須有機整合到五角大樓的系統(tǒng)工程活動中去，研制試驗評估和系統(tǒng)工程的兩個主任要向負責采購、技術和后勤的國防部副部長進行報告，領導國防部內從事研制試驗和系統(tǒng)工程的工作人員，指導各軍種在其軍種所屬機構內對研制中的武器系統(tǒng)潛在缺陷進行評估，將測試和評估活動完全整合入五角大樓的系統(tǒng)工程活動之中，使可靠性、可用性和可維護性成為設計與開發(fā)過程不可分割的一部分。同時，法案規(guī)定負責研制試驗評估的主管還可兼任試驗資源管理中心主任。法案還要求國防及軍隊機構制定完善相關計劃，以確保采購過程中研制試驗及系統(tǒng)工程的順利實施，研制試驗評估主任和系統(tǒng)工程主任將對相關計劃進行檢查和評估，以此來解決裝備采購項目性能指標不合理和技術不成熟的問題。

（3）統(tǒng)籌績效評估和成因分析工作。為了對裝備采購項目進行績效分析、提高裝備采購經費的使用效率，法案授權國防部長任命一名高級官員統(tǒng)管重大裝備采購項目的績效評估和成因分析工作。法案要求該官員就采購項目的績效表現(xiàn)進行評估，并對那些嚴重超出預算、采購費用過高、績效表現(xiàn)差的采購項目進行成因分析。

2、強化科研階段的采購管理

（1）發(fā)揮原型機作用，驗證新技術的成熟性。所謂原型機是指對于新型號或設計（比如一架飛機）在結構上的一個全功能的物理裝置，通過這個裝置檢驗各部件的設計性能以及部件之間的兼容性并檢查整機的設計性能。在裝備研制過程中，原型機是指按設計圖樣制造的第一批供試驗和測試的產品，原型機的批次通常定名為00批或0批。原型機的數(shù)量根據(jù)裝備類別和研制需要來確定，例如研制全新的殲擊機，原型機數(shù)量至少為5～6架，其中兩架用于地面靜力試驗和疲勞試驗，其余幾架用于飛行試驗，而飛機的改型一般只要1～2架原型機。裝備生產廠商需要對原型機在試驗和測試過程中暴露出的設計不足之處要進行設計更改，使原型機設計達到規(guī)定的戰(zhàn)技術指標和要求。原型機是否通過了試驗和測試，是裝備達到設計定型和取得生產許可的必要條件?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》規(guī)定，每個重大裝備采購項目在其科研階段都必須提供原型機（包括相競爭的原型機）來證明新技術在生產前能夠有效應用，具體來說，在里程碑B之前，除了一些經過相關機構批準的特殊情況外，所有重大裝備采購項目的原型機研制都必須進行。例外的特殊情況包括：制造原型機的費用預期會超過預期的裝備全壽命收益（包括在相關基礎技術上取得的收益）等情況。相關機構在做出放棄某款原型機決定的30天內，必須向國會提交詳細報告，于此同時，政府責任局也將對放棄原型機的決定進行獨立審查，審查結束后將審計報告提交給國會。此外，即使相競爭的原型機已經被批準放棄，法案規(guī)定所中標項目的原型機在里程碑B之前也必須存在，不能直接進入生產階段。

（2）應用初步設計評審，提高裝備的可靠性。美國政府責任局在其審計報告中曾數(shù)次提到基于知識的科研方法（Knowledge-based Approach）對于裝備系統(tǒng)成功研發(fā)的重要意義。2006年1月，美軍在重大裝備采購項目中開始采用該方法，同時建議裝備研制階段的里程碑B推遲到初步設計評審階段（Preliminary Design Review，PDR）之后，以確保裝備研制的可靠性，同時避免在裝備全壽命周期內出現(xiàn)性能不穩(wěn)和費用超標情況的情況?！段淦飨到y(tǒng)采購改革法》以法律文本的形式確立了這一點，要求在重大裝備的研制在通過里程碑B之前，必須通過初步設計評審，同時采取正式的初步設計后期評估（Post-PDR Assessment），將其作為一個關鍵的項目決策點更便于里程碑決策機構（Milestone DecisionAuthority，MDA）評估項目的進展，通過這些措施來確定該裝備研發(fā)項目完成其預定戰(zhàn)技術指標的可靠性，該措施是此次美軍裝備采購體系的重大改革。

（3）強化用戶需求引導原則，提高裝備采購的針對性。長期以來，美軍裝備采購項目對用戶（軍方）需求的重視程度都較高。美國政府責任局在一份審計報告中建議軍方修改裝備采購政策及程序，確保戰(zhàn)場指揮人員擁有更多的發(fā)言權和決定權，以滿足他們的長期需求。報告稱：“以用戶需求為核心的采購政策可以更好地提高聯(lián)合作戰(zhàn)能力，因為只有確保作為裝備最終用戶的官兵使用上他們最需要的武器裝備，才能使他們更好地完成軍事任務......武器裝備的采購不能以供應方（裝備供應機構）的要求作為裝備采購的推動力?！倍凇段淦飨到y(tǒng)采購改革法》中，美軍更是強化了這種用戶需求引導原則。法案要求國防部負責采購項目確定工作的聯(lián)合需求審查委員會（Joint Requirement Oversight Council，JROC）收集和分析承擔作戰(zhàn)任務的作戰(zhàn)司令部指揮人員關于裝備采購方面的需求，了解用戶關于目前施行的采購項目有何意見，是否能夠完全滿足軍方需求，某些裝備的采購是否有必要性，特別是要了解指揮人員最迫切需要哪些裝備，使用戶的需求成為指導裝備采購的方向舵。

3、完善相關采購制度

（1）強化《納恩·麥克迪法案》的作用?！都{恩·麥克迪法案》是美軍關于控制裝備采購費用超預算的一項政策法規(guī)，該法案規(guī)定，采購項目在超支達到15時就需要通報國會，若超支超過25就面臨終止。但實際工作中，相關采購項目因此而終止的很少，因為該法案還有規(guī)定，若國防部能夠證明該項目對國家安全是至關重要的，并且當前沒有其他可行的備選方案，那么發(fā)生超支的項目就可以繼續(xù)進行下去。《武器系統(tǒng)采購改革法》尋求裝備項目研發(fā)過程中，在成本超支尚未突破《納恩·麥克迪法案》規(guī)定的下限之前就盡早確認和解決問題。法案規(guī)定，在某項重大裝備采購項目超過了《納恩·麥克迪法案》相關規(guī)定后，負責該采購項目的官員需要每半年提供一份關于采購經費開支的詳細情況報告，此報告將直接提交給國防部負責采購、技術和后勤的副部長，只有當該采購項目取得進入下一里程碑的批準后，此報告制度才可終止。

（2）提高責任報告制度的完善程度。在《武器系統(tǒng)采購改革法》的相關規(guī)定中我們不難發(fā)現(xiàn)，美軍裝備采購制度職責劃分明確、統(tǒng)領關系清晰，尤其是相關責任報告制度規(guī)定得十分詳盡，科學性也很強，同時，對于法案具體政策實施前的調研工作也要求在規(guī)定時間內提交書面報告，這種報告制度（包括常態(tài)和非常態(tài)報告）的實施，對于加強裝備采購活動的內控管理，明確相關人員的工作責任，提高裝備采購效率具有重要意義。

[1]The Office of the Deputy Under Secretary of Defense for Logistics and Materiel Readiness：DoD Weapon System Acquisition Reform Product Support Assessment.USDoD，2009（11）.

[2]Defense Acquisition University：Defense Acquisition% Guidebook.DAU Website，2010.

（責任編輯：林志紅）