國家治理機制視閾下政府治理機制創(chuàng)新研究

摘要：國家治理體系現(xiàn)代化，是國家制度體系從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程，是國家治理主體、制度體系、治理功能、治理機制、治理方式的現(xiàn)代化。國家治理機制現(xiàn)代化要求完善現(xiàn)行政府運行機制，只有創(chuàng)新與完善政府治理機制，構(gòu)建政府治理的社會協(xié)同機制、多元合作機制、公眾參與機制等三大政府治理機制，提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能加快國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：政府治理；機制；創(chuàng)新

國家治理體系，即在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是國家治理領(lǐng)域中一系列體制機制、法律法規(guī)安排的統(tǒng)稱。國家治理體系現(xiàn)代化是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，就是要實現(xiàn)國家治理主體、制度體系、治理功能、治理機制、治理方式的現(xiàn)代化。其中，實現(xiàn)國家治理機制現(xiàn)代化要求從利益博弈型的治理機制向民主協(xié)商型的治理機制轉(zhuǎn)變，這就要求政府制定的各項政策必須從社會整體利益出發(fā)，從各階層的利益權(quán)衡與公平正義角度進(jìn)行充分民主協(xié)商，使國家治理達(dá)到既能促進(jìn)生產(chǎn)力的持續(xù)健康發(fā)展又能改善民生、造福民生的目的。

一、國家治理機制現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵

社會主義國家實行民主協(xié)商型的治理機制。十八屆三中全會強調(diào)，要在黨領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會范圍開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，這樣做，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎(chǔ)，才能凝聚強大力量。由此可見，民主協(xié)商型治理機制代表了國家治理機制現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

國家治理機制現(xiàn)代化的主要內(nèi)涵是，國策制定的民主化與開放性、政策執(zhí)行的協(xié)同化與合作性、責(zé)任機制的完善化與明確性。

第一，國策制定的民主化與開放性。傳統(tǒng)統(tǒng)治是政府運用手中權(quán)威，通過制訂政策、實施政策與發(fā)號施令，由科層官僚制組織對社會公共事務(wù)實行自上而下的單一向度的管理?，F(xiàn)代治理則主要通過政府與非政府組織之間的合作協(xié)商、確立認(rèn)同、伙伴關(guān)系和共同目標(biāo)等方式對公共事務(wù)實施管理，這是一種上下互動、全方位互動的管理。因而，整個政策制定系統(tǒng)都應(yīng)面向全社會開放，讓公眾積極參與。各種利益相關(guān)者積極參與公共政策的制定與執(zhí)行過程，影響公共政策的制定，并同時成為公共政策的執(zhí)行者與實施主體。

第二，政策執(zhí)行的協(xié)同化與合作性。國家治理需要建立民主合作的社會管理機制，需要建立政府與社會的伙伴關(guān)系式的民主合作機制。在這一民主合作機制下，依賴于權(quán)威機關(guān)與社會雙方的合作協(xié)同，政策執(zhí)行才能達(dá)到良好的效果。

第三，責(zé)任機制的完善化與明確性。國家機關(guān)及其公務(wù)員的行為應(yīng)受到憲法法律、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德、政體價值觀、民主規(guī)范、公民需求在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)的制約，而且他們應(yīng)對這些制度和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。

二、國家治理機制視閾下政府治理機制創(chuàng)新路徑

推進(jìn)國家治理機制現(xiàn)代化，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是實現(xiàn)政府運行機制現(xiàn)代化，依托機制創(chuàng)新，構(gòu)建政府治理的社會協(xié)同機制、多元合作機制、公眾參與機制等三大政府治理機制，提高政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

1.構(gòu)建政府治理的社會協(xié)同機制

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，政府治理任務(wù)日益繁重，傳統(tǒng)政府一元中心的治理體制已然無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展要求，社會協(xié)同必然成為政府治理的方式選擇。只有充分發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用，實現(xiàn)政府與協(xié)同力量的優(yōu)勢互補、良性互動，才能在機制創(chuàng)新中創(chuàng)造出更加符合時代要求的政府治理“新格局”。因此，社會協(xié)同機制在政府治理機制創(chuàng)新中具有重要價值，無論是創(chuàng)新政府治理體制，還是提高政府治理水平，都必須高度重視社會協(xié)同的作用，加強社會協(xié)同機制建設(shè)。

政府治理的社會協(xié)同機制是為了實現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門與多元合法治理主體在一個既定的范圍內(nèi)，運用公共權(quán)威、協(xié)同規(guī)則與治理方式等，共同合作、共同管理公共事務(wù)的機制，其實質(zhì)就是要在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動起社會組織的積極性，發(fā)揮出社會組織的重大作用。在我國，政府在社會經(jīng)濟生活中扮演著公共物品提供者、收入與財富的再分配者、市場秩序維護(hù)者、宏觀經(jīng)濟調(diào)控者等多重角色，但因其自身局限性與一些客觀原因，政府也會失靈，為了彌補自身缺陷，政府必須尋找新的出路，協(xié)同所有可以協(xié)同的力量，實現(xiàn)社會協(xié)同治理。

社會協(xié)同是實現(xiàn)有效政府治理的重要補充，是實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新發(fā)展的一種推進(jìn)方式。構(gòu)建政府治理社會協(xié)同機制，旨在以政府賦權(quán)或購買服務(wù)的契約等方式，整合社會資源、充分發(fā)揮社會力量的作用，建立政府與社會工作和其他治理主體良好的合作關(guān)系，不斷提高政府治理能力和水平。

實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，改革政府控制與治理方式，建立社會主體間在憲治框架下平等、協(xié)作的社會合作機制，首先，應(yīng)全面改革并發(fā)展工會、行業(yè)協(xié)會、職業(yè)協(xié)會等自治型的社會組織，在此基礎(chǔ)上，賦予其協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系、表達(dá)社會共同意志、調(diào)解與其他組織之間關(guān)系的職能和權(quán)力；其次，在公共發(fā)展事業(yè)中積極采取民主合作機制的價值取向，充分發(fā)揮非政府組織或非營利組織在社會公共事業(yè)發(fā)展中的作用。具體而言，在協(xié)同治理中要做到：

第一，政府可向社會組織分散相應(yīng)權(quán)力，擴大社會組織參與政府治理的范圍，對社會組織在政府治理格局中的地位、作用與權(quán)力做出明確規(guī)定，提高社會組織的法律地位。在此基礎(chǔ)上，可打破對社會組織活動范圍的地域限制，在合理合法的前提下，允許社會組織跨區(qū)域開展活動，與其他社會組織進(jìn)行交流合作。

第二，政府向社會組織購買公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的運作機制要規(guī)范，建立實效性強、操作性強的項目監(jiān)督評估機制，可將政治性較弱、事務(wù)性較強的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)，擴大其在教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的參與范圍。

第三，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會行業(yè)組織、社會中介組織以及各類社會團(tuán)體在社會行為規(guī)范、公共服務(wù)、公眾利益訴求等方面發(fā)揮其應(yīng)有的功能與作用，并不斷督促社會組織完善人事管理制度、財務(wù)管理制度等內(nèi)部管理制度，以不斷提高其組織化水平，助推政府治理的社會協(xié)同機制建設(shè)。endprint

2.構(gòu)建政府治理的多元合作機制

實現(xiàn)政府治理機制現(xiàn)代化，需要解決的難題是政府治理操作層面多元主體如何合作共治的問題。為此，實現(xiàn)政府治理多元合作，需要政府在公共管理和服務(wù)中，改變單純自上而下單向的供給模式，在供給側(cè)改革中提高政府的合作意識、強化政府的合作意愿、創(chuàng)新政府的合作方式，通過培育市場、社會多元合作主體，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同多元合作政府治理的新機制。

在國家治理體系中，政府、市場與社會組織均發(fā)揮著極其重要的作用，但同時又存在著自身無法克服的缺陷，缺陷的合理解決才能在整合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系，解決這些缺陷的力量在于自身的不斷完善。也就是說，政府職能合理定位、市場體制成熟完善以及社會力量發(fā)展壯大，是構(gòu)建三者合作治理機制的基礎(chǔ)。

在政府治理實踐中，除了政府、市場與社會三方主體的雙邊互動合作之外，三方合作治理的領(lǐng)域亦越來越寬泛、形式亦越來越豐富、效果亦越來越顯著，推進(jìn)政府、市場與社會的三方合作是建立政府治理多元合作機制的應(yīng)有之意。在多元合作共治中，應(yīng)做到：

一是要在劃清政府治理主體邊界和職能分工的基礎(chǔ)上推進(jìn)多元合作，政府、社會組織與企業(yè)共同參與政府治理，需要理順權(quán)責(zé)界限，加快推進(jìn)“政企分開、政社分開、事社分開”，通過向社會放權(quán)、向市場放權(quán)為多元主體參與政府治理提供更多的機會與空間。

二是要提升政府組織、市場主體以及社會組織等多元政府治理主體的參與能力。多元合作治理提供了一種政府、社會與市場三者關(guān)系重構(gòu)的新機制，一方面，部分具有公共性的治理問題使得跨部門合作變?yōu)榭赡?，另一方面，在政府多元合作治理機制建構(gòu)過程中，不同治理主體的聯(lián)合不能侵害市場與社會的主體性，而應(yīng)通過這種合作形式來増進(jìn)市場與社會組織的主體性和能動性，提升參與能力。

三是要以現(xiàn)實為基準(zhǔn)，構(gòu)建政府、市場、社會組織合作共治的機制。政府應(yīng)根據(jù)其治理背景、現(xiàn)狀與過程等實際情況，選擇、設(shè)計和建構(gòu)多元合作機制，實現(xiàn)不同治理主體之間的良性互動與合作共贏。

四是要處理好“自治”與“共治”的關(guān)系。構(gòu)建合作共治機制強調(diào)不同治理主體之間的“共治”，而“自治”也是實現(xiàn)有效政府治理的重要途徑，應(yīng)將二者有機結(jié)合，在“自治”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)不同主體之間的合作“共治”，切實實現(xiàn)政府主導(dǎo)、多元共治與社會自治的良性互動。

3.構(gòu)建政府治理的公眾參與機制

在現(xiàn)代國家與社會的關(guān)系中，政府不再是公共政策的唯一制定者，因而也不能排斥其他主體和社會公眾參與其中。實踐證明，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，需要社會協(xié)同和多元合作，更需要社會公眾的積極參與。因而，在政府治理中，既要加強引導(dǎo)公民參與的制度安排，又要搭建政府與社會公民的互動平臺，吸納公民的建議、回應(yīng)百姓的訴求，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政府治理的公眾參與機制。

政府治理的公眾參與機制是政府與公民之間通過一種公平、合理、合法的渠道就政府的公共決策問題進(jìn)行的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制，它是公民自由平等、公開公正、普遍有序參與社會公共事務(wù)的有效制度保證。政府治理的公眾參與機制，實質(zhì)上是政府內(nèi)在設(shè)定的一種允許公民廣泛參與的制度化體系。目前我國各級政府公共決策中的公民參與仍處于較低的發(fā)展階段，存在參與渠道短缺、參與能力不足、政府回應(yīng)力度不夠等現(xiàn)象。拓寬公民參與渠道、提高公民參與能力、增強政府回應(yīng)力度是當(dāng)前實現(xiàn)政府公共決策民主化與開放性的目標(biāo)和方向，而加強政府公共決策中公民參與的制度建設(shè)是其中的重要舉措。

實現(xiàn)政府治理公共決策中公民參與的制度化，就要在對現(xiàn)有制度進(jìn)一步完善、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有效整合，此后所形成的新的制度體系能夠成為我國公民實現(xiàn)有效參與的重要保證。制度完善、創(chuàng)新與整合的基本依據(jù)如下：

首先，公民應(yīng)當(dāng)能夠積極參與到政府制定公共決策的整個過程中去，即決策目標(biāo)的確立、決策方案的參考與擬定、決策方案的篩選與確定、決策方案的修正與完善等四個階段都能夠體現(xiàn)和發(fā)揮公民參與的價值和作用。

其次，應(yīng)充分體現(xiàn)公民參與權(quán)的完整內(nèi)涵，即：充分保證政府公共決策中的公民知情權(quán)、公民聽證權(quán)、公民動議權(quán)、公民監(jiān)督權(quán)、公民救濟權(quán)等五項基本權(quán) 利。

最后，應(yīng)遵循公民有序參與原則，在決策的民主化與科學(xué)化之間尋找平衡點，以制度化推動政府公共決策的民主化與科學(xué)化，以公民的有序參與推進(jìn)政府公共決策的公平化與合理化。

基于此，要想實現(xiàn)公民參與政府公共決策的制度化，就要滿足以下基本要求：第一，參與主體應(yīng)多元；第二，決策規(guī)則應(yīng)科學(xué)民主；第三，決策過程應(yīng)公開透明；第四，決策結(jié)果應(yīng)公平公正。

因此，政府治理的公眾參與機制，也即公眾參與的制度化體系應(yīng)該包括政府公共決策公開制度、政府公共決策咨詢制度、政府公共決策聽證制度、政府公共決策監(jiān)督制度、政府公共決策責(zé)任制度等。具體而言，在進(jìn)行公共決策時，政府要進(jìn)行深入、細(xì)致的調(diào)查研究，并要充分論證，廣泛聽取社會各方面意見，建立社會各階層廣泛參與的公開聽證制度，凡涉及到公民、法人、組織等事關(guān)切身利益的重大調(diào)整、需要決策的重大事項，政府需提前向社會作以公告，嚴(yán)格遵守“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事與決策制度，完善重要決策的規(guī)則與程序，建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家與公民相結(jié)合的民主決策機制。嚴(yán)格落實決策前的論證制、決策中的票決制以及決策后的責(zé)任制，建立健全重大決策責(zé)任終身追究制、決策反饋糾偏制與決策責(zé)任倒查制。通過相應(yīng)制度的完善、創(chuàng)新與整合，以不斷推進(jìn)政府治理的公眾參與機制創(chuàng)新。

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項目來源：河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省政府治理機制創(chuàng)新研究”（2016B280）階段性成果。

作者簡介：邰向民（1983—），女，河南南陽人，研究生，講師，主要從事公共管理、行政管理方面的研究。endprint