政府購買服務(wù)制度的演變：中西比較及啟示

摘 要：從福利轉(zhuǎn)型與治理創(chuàng)新的雙重視角，來透視政府購買服務(wù)制度的演變歷程，發(fā)現(xiàn)在歷史的主線中，社會福利和社會服務(wù)是從最初的國家保障，逐漸成為由政府和社會組織共同參與的治理行動。從制度演變的邏輯來看，西方始于疏解國家福利高壓，以改革官僚制政府為動力，以優(yōu)化公共服務(wù)效能為目標(biāo)；而中國始于填補(bǔ)國家福利真空，以改革社會體制為動力，以創(chuàng)新社會治理機(jī)制為目標(biāo)。當(dāng)前中國社會發(fā)展面臨的復(fù)雜環(huán)境及多元需求，決定了本土政府購買服務(wù)是以社會治理創(chuàng)新為核心使命的復(fù)合型制度，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)化公共服務(wù)效能、創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)基層社會活力、重構(gòu)新社會服務(wù)體系等重要功能。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù)；社會服務(wù)；社會工作；社會福利；社會治理

作者簡介：彭少峰，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士（湖南 長沙 410081）

政府購買服務(wù)制度起源于西方發(fā)達(dá)國家，近年來在我國也得到了快速發(fā)展和推廣，改造了傳統(tǒng)的社會福利體系及其傳遞機(jī)制，再造了多元主體的行動邏輯與治理角色，深刻影響著政府與社會關(guān)系的變遷進(jìn)程。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推廣政府購買服務(wù)”的要求，首次將其提升至國家改革的層面。2016年12月財(cái)政部、民政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了政府購買服務(wù)在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化福利供給、激發(fā)社會活力、創(chuàng)新社會治理方面的重要意義。從福利轉(zhuǎn)型與治理創(chuàng)新的雙重視角，展開對中西政府購買服務(wù)制度演變歷程的追溯和比較，將有助于全面深入理解它在不同社會脈絡(luò)中政策內(nèi)涵與實(shí)踐邏輯的差異，建立具有中國特色、契合本土需求的政府購買服務(wù)制度。

一、西方政府購買服務(wù)制度的歷史演進(jìn)

將政府購買服務(wù)制度放置于整個(gè)西方福利變遷進(jìn)程中來加以理解，有助于我們領(lǐng)會這項(xiàng)制度誕生的早期背景與社會基礎(chǔ)，體察它所面對的諸多困境之根源及其背后蘊(yùn)含的政社關(guān)系的深刻變化。

1. 福利國家危機(jī)：國家福利責(zé)任的松動

19世紀(jì)30年代初的全球經(jīng)濟(jì)大蕭條，促使西方資本主義國家陸續(xù)擁抱福利國家模式，建立以健康、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)為核心的社會保障制度。以1942年《貝弗里奇報(bào)告》的出臺為標(biāo)志，普遍福利型政策開始占據(jù)主流，各國福利支出水平和覆蓋面不斷擴(kuò)張。到20世紀(jì)50年代初，西方國家社會支出的指數(shù)是GNP的10%～20%；在70年代中期，在歐洲福利國家中，1/3國家的1/3的GNP 用作社會支出 [1 ]。在這種全能主義模式下，政府統(tǒng)攬了社會福利安排與生產(chǎn)的職責(zé)，社會組織還沒有被制度性地納入到福利供給體系中來。隨著70年代中期爆發(fā)的停滯性通貨膨脹以及石油危機(jī)，福利國家模式的負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)：一是龐大的社會福利支出導(dǎo)致政府財(cái)政持續(xù)惡化；二是高額的累進(jìn)稅制削弱了投資者熱情，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，失業(yè)率居高不下，加劇了社會政治的不穩(wěn)定；三是在民眾中產(chǎn)生了“福利依賴”和“獎懶罰勤”的消極社會效果，正如吉登斯直言不諱地指出“福利國家削弱了個(gè)人自立與進(jìn)取的精神，而且在這個(gè)自由社會秩序上醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨 [2 ]；四是國家對社會福利及服務(wù)的統(tǒng)攬，導(dǎo)致了行政權(quán)力的擴(kuò)張，以及隨之而來的家庭、社區(qū)的弱化和市民社會的枯竭。

在福利國家的危機(jī)面前，無論是左派還是右派都開始反思這種普惠性福利模式的合理性，以及國家福利責(zé)任的邊界。當(dāng)時(shí)的新自由主義認(rèn)為，這場危機(jī)歸根結(jié)底在于“官僚—專業(yè)主義”的廣泛存在，導(dǎo)致行政體制缺乏科學(xué)化的管理手段，由政府供給的社會公共服務(wù)侵犯個(gè)人自由、效率低下、浪費(fèi)公共資源。因而，普惠性的福利國家模式并不具有可持續(xù)性，政府應(yīng)有選擇性地（如為無勞動能力的人）提供福利，而不是實(shí)施全面的福利干預(yù) [3 ]。新馬克思主義亦指出，福利國家本質(zhì)上就是矛盾的，根源在于“資本主義不能與福利國家并存，也不能沒有福利國家而自存” [4 ]。換言之，福利國家僅僅是資本主義制度合法化的工具，而不是真正有助于社會秩序穩(wěn)定及民眾需要的滿足。

2. 福利多元主義：從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型

幾乎所有對福利國家模式的批判都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即“主張引入非政府力量來彌補(bǔ)政府部門的缺陷，反對過分強(qiáng)調(diào)國家在福利提供中的作用，提升其他部門的福利提供功能，發(fā)展一種多元的、混合的福利” [5 ]。一些替代性概念被不斷提出，如“新福利國家”、“新混合福利經(jīng)濟(jì)”、“志愿福利國家”、“新工業(yè)福利國家”、“福利國家民營化”、“公私部門合作”、“福利多元主義”、“福利社會”、“組合主義的福利國家等” [6 ]。各國紛紛由“福利國家”轉(zhuǎn)向“福利多元主義”——強(qiáng)調(diào)社會福利的規(guī)則、籌資和提供由不同部門共負(fù)責(zé)任、共同完成，其核心概念是分權(quán)和參與，即政府將福利供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移至私有市場、社區(qū)或社會服務(wù)團(tuán)體，并由供給者和消費(fèi)者共同參與社會福利服務(wù)的制度決策和服務(wù)輸送的過程 [7 ]。

在此背景下，以英美為代表的收縮派政府盡管不敢公然收回普遍性社會服務(wù)承諾，但在行動上開始著手改革社會福利制度：一方面，大幅削減龐大的、令其不堪重負(fù)的福利支出，減縮政府的公共服務(wù)和社會福利責(zé)任，并將福利責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給地方或第二、第三部門；另一方面，轉(zhuǎn)變政府角色和職能，政府從福利供給者和生產(chǎn)者的角色中適度抽離，成為規(guī)范者、仲裁者和購買者，通過向社會購買服務(wù)的形式來尋找和激發(fā)政府部門外的合作力量，以應(yīng)對日益多元化的社會服務(wù)需求。由此可見，政府購買服務(wù)的興起正是以應(yīng)對福利國家的危機(jī)為起點(diǎn)的，標(biāo)志著福利責(zé)任及供給主體從國家到多元部門的深刻轉(zhuǎn)型。

3. 合作治理時(shí)代的來臨：新公共管理與第三條道路

20世紀(jì)80年代初，一場席卷全球的“新公共管理運(yùn)動” [8 ]拉開帷幕，各國開始轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府建設(shè)和“小政府、大社會”的治理格局。奧斯本和蓋布勒提出了“企業(yè)化政府”的倡議——引入市場競爭，終結(jié)政府壟斷、提升服務(wù)效率，予以民眾自由選擇的機(jī)會，形成政府掌舵、私人部門劃槳的治理格局 [9 ]。彼得斯構(gòu)建了市場化政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府四種理想治理模式，倡導(dǎo)通過私營企業(yè)的管理制度對政府進(jìn)行再造 [10 ]。格蘭德也主張引入“競爭與選擇”，形成政府出資、民眾選擇的政府購買服務(wù)模式 [11 ]。正如凱特爾指出：“對于主張跨部門合作者來說，無論公共服務(wù)供給模式被稱為民營化、合同外包、公私伙伴關(guān)系、競爭性購買抑或其他，關(guān)鍵在于采納了‘競爭藥方，替代了公共部門的壟斷供給結(jié)構(gòu)” [12 ]，這場運(yùn)動的核心就是批判政府全能主義，并倡導(dǎo)以市場取代政府來配置社會資源、供給社會福利，引發(fā)了福利及公營服務(wù)的私有化和民營化浪潮 [13 ]。endprint

隨著90年代末期工業(yè)化國家社會福利領(lǐng)域中的“政府失靈”和“市場失靈”凸顯 [14 ]，西方轉(zhuǎn)向了一種新的福利共識和政治綱領(lǐng)——“第三條道路”，既反對自由主義對政府作用的否定，也反對傳統(tǒng)左派對政府干預(yù)的依賴，而是倡導(dǎo)積極的福利以克服市場自發(fā)運(yùn)行帶來的弊端。它主張社會正義和平等是與經(jīng)濟(jì)自由同等重要的原則，建立社會福利與保障制度是實(shí)現(xiàn)社會正義的手段；福利不應(yīng)完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是與其他機(jī)構(gòu)一起合作提供；重視市民社會地位，依靠國家與市民社會的合作關(guān)系來推動社會發(fā)展；倡導(dǎo)政府從管理型向治理型轉(zhuǎn)變，在福利領(lǐng)域積極與社會組織進(jìn)行合作，更多發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督的作用。在以英國布萊爾和德國施羅德為代表的左翼政黨執(zhí)政后，愈發(fā)強(qiáng)調(diào)以公私伙伴關(guān)系來傳遞公共服務(wù)和優(yōu)化政府行政效能。1998年英國簽署的《政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》，標(biāo)志著政府、社區(qū)、社會組織、家庭及個(gè)人在社會福利領(lǐng)域中的角色作用發(fā)生了重構(gòu)。由此，在新公共管理運(yùn)動熱潮逐漸消退之際，各國越來越傾向于一種公私部門之間的“合作治理”，以應(yīng)對日益多樣化、復(fù)雜化的福利需求 [15 ]。

二、中國政府購買服務(wù)制度的歷史沿革

從我國社會福利變遷進(jìn)程來看，雖然政府購買服務(wù)興起的時(shí)間較晚，但它對整個(gè)福利體系和政社關(guān)系的影響要比西方更為深遠(yuǎn)。對本土政府購買服務(wù)制度發(fā)展歷程的追溯和反思，有助于我們理解其在不同階段與經(jīng)濟(jì)、政治以及民眾生活的密切聯(lián)系，進(jìn)而把握本土制度的當(dāng)代使命和未來走向。

1. 福利社會化：國家福利理念與制度的轉(zhuǎn)型

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，依托城市中的單位制和農(nóng)村的人民公社，我國建立了社會主義福利體系。這是一種政社不分的政府全能主義，國家通過高度集權(quán)的行政體系控制著全部經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會生活領(lǐng)域，政府職能與企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)和社會組織的功能高度重疊 [16 ]。政府既是社會福利的“生產(chǎn)者”，也是社會福利的“提供者”，社會所需的各項(xiàng)福利服務(wù)或由政府直接供給，或由政府委托給事業(yè)單位來供給。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，綜合國力與人民群眾生活水平不斷提高，全社會對社會服務(wù)的需求急劇增長且日益多樣化；與此同時(shí)，單位制社會的解體抽離了全能主義所依賴的組織基礎(chǔ)，民眾失去原有社會福利體系的蔭庇，成為游離于社會福利與社會支持體系之外的原子化個(gè)體。

在20世紀(jì)80年代中期，民政部門針對當(dāng)時(shí)的國辦福利機(jī)構(gòu)管辦一體、效率低下等問題，提出了“社會福利社會化”的思路：社會福利事業(yè)由政府包辦、只面向“三無”對象和“五保戶”的舊模式向政府、集體、個(gè)人一起辦，福利機(jī)構(gòu)向市場化、投資主體多元化轉(zhuǎn)變 [17 ]。21世紀(jì)后，中國全面進(jìn)入了老齡社會，再加上家庭規(guī)模的小型化，社會化養(yǎng)老需求增長十分迅速。2000年，國務(wù)院在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》中提出：“為了推進(jìn)我國社會福利事業(yè)的改革與發(fā)展，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會福利服務(wù)體系……必須從長遠(yuǎn)和全局出發(fā)，廣泛動員和依靠社會力量，大力推進(jìn)社會福利社會化”，這標(biāo)志著社會福利的責(zé)任主體和執(zhí)行主體，從政府包攬的“單一主體”向國家、企業(yè)、社區(qū)、家庭和社會組織共同參與的“多元主體”轉(zhuǎn)變。由此，上海市率先在盧灣等6區(qū)12個(gè)街道推行政府購買服務(wù)、依托社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)。隨后深圳、北京等地也紛紛效仿、探索政府向社會組織購買服務(wù)，購買范圍逐漸擴(kuò)展到就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)矯正、教育、環(huán)保、殘疾人服務(wù)等諸多領(lǐng)域。

2. 福利分工與合作：滬深的實(shí)踐

就福利社會化水平而言，上海和深圳無疑走在了全國前列，形成了一些具有鮮明特色的實(shí)踐模式?？梢詮膬蓚€(gè)時(shí)間階段來看：

第一個(gè)階段是2003—2006年，福利供給過程中開始出現(xiàn)政社分工合作的跡象。2003年，上海市委政法委為了從源頭上預(yù)防和減少犯罪，加強(qiáng)社會管理、提高社會管控水平以及維護(hù)社會穩(wěn)定，依據(jù) “政府主導(dǎo)推動、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會各方參與”的基本原則，成立了新航、自強(qiáng)、陽光“三大社團(tuán)”并向其購買社會工作服務(wù)，幫助社區(qū)矯正人員、戒毒人員和“失學(xué)、失業(yè)、失管”青少年這三類特殊人群重建生活能力和信心。與此同時(shí)，區(qū)（縣）級層面的政府購買服務(wù)實(shí)踐也在快步推進(jìn)。同年2月，浦東新區(qū)成立了全國首家以專業(yè)社會工作者團(tuán)體注冊的非營利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)——樂群社會工作服務(wù)社，來自政府的資助占其項(xiàng)目運(yùn)作總資金的70%左右。在這一階段，政府通過購買服務(wù)的方式將部分服務(wù)職能向社會力量轉(zhuǎn)移，成為服務(wù)決策者和監(jiān)管者；社會組織得以進(jìn)入整個(gè)國家福利供給體系之中，成為服務(wù)生產(chǎn)者，不過參與的組織數(shù)量和服務(wù)領(lǐng)域還極為有限。

第二個(gè)階段是2007—2011年，福利供給過程中的政社合作不斷趨于規(guī)范化。2007年，深圳市制定了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作隊(duì)伍建設(shè)推動社會工作發(fā)展的意見》及7個(gè)相關(guān)配套文件，提出使用福彩公益金購買服務(wù)：由市采購中心負(fù)責(zé)組織實(shí)施，以競爭性招投標(biāo)的方式向社會組織購買社會工作者崗位，按人頭標(biāo)準(zhǔn)向中標(biāo)單位給付資金。2009年，民政部正式將購買社會工作者服務(wù)納入福彩公益金使用范圍，各地紛紛跟進(jìn)、效仿深圳的做法。同年，上海明確提出“建立政府購買服務(wù)機(jī)制，政府部門要將購買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，并逐步擴(kuò)大購買服務(wù)的比例”，建立了旨在形成充分競爭的公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投平臺。至2011年，上海各級政府通過購買服務(wù)、補(bǔ)助等方式向社會組織提供資金約41億元。深圳自2010年起，開始一并購買社會工作者崗位和社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目，至2012年，共計(jì)購買社工崗位4 697萬元、資助公益項(xiàng)目3 000多萬元，使用福彩公益金1.5億多元、政府財(cái)政資金2.5億元 [18 ]。在這一階段，隨著政府購買服務(wù)流程的項(xiàng)目化和競爭化，政府與社會組織之間的主體關(guān)系更加規(guī)范、權(quán)責(zé)愈發(fā)明晰與對等，有效激發(fā)了廣大社會組織參與社會服務(wù)的動力和活力。

3. 另一項(xiàng)進(jìn)程：作為社會治理機(jī)制創(chuàng)新

政府購買服務(wù)的另一個(gè)劃時(shí)代貢獻(xiàn)，還在于勾勒了政社合作治理格局的實(shí)踐形態(tài)，為社會組織有序參與社會治理開辟了一條進(jìn)路。從近年來國家出臺的一系列政策文本可以看出，除了提高政府效能外，激發(fā)社會活力也成為了政府購買服務(wù)的應(yīng)有之義。2012年，財(cái)政部、民政部在《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提出“加大財(cái)政投入力度，發(fā)展一批數(shù)量充足、治理科學(xué)、服務(wù)專業(yè)、作用明顯的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)”。十八屆三中全會首次從國家戰(zhàn)略層面提出推進(jìn)政府購買服務(wù)的改革任務(wù)，在轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新社會治理兩個(gè)層面強(qiáng)調(diào)了它的重要意義 [19 ]。財(cái)政部、民政部于2014年下發(fā)《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》以及2016年制定的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，都把激發(fā)社會組織活力、優(yōu)化政社關(guān)系放在了突出位置。由此可見，不同于西方著力于福利體系重構(gòu)與服務(wù)流程再造，我國政府購買服務(wù)實(shí)踐則更加強(qiáng)調(diào)了培育和引導(dǎo)社會組織參與社會建設(shè)與社會治理的重要作用。endprint

任何一項(xiàng)公共制度都可以被視為承擔(dān)特定功能的治理機(jī)制，并以各種表述形式隱匿于政策文本之中。如果說2012年以前，國家政策對政府購買服務(wù)的表述還局限于行政改革層面，如轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府，而在2012年以后，相關(guān)表述則更多地聚焦于社會治理層面，如改善民生、社區(qū)建設(shè)、社會組織發(fā)展等。正如有學(xué)者指出：“政府購買服務(wù)作為一種社會治理機(jī)制的創(chuàng)新，已由少數(shù)地方先行先試的改革舉措上升為一項(xiàng)重要的公共政策” [20 ]。國家政策話語的轉(zhuǎn)向表明，政府購買服務(wù)已經(jīng)全面涉及行政改革和社會事業(yè)領(lǐng)域，不僅是轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)必要手段，也是社會治理機(jī)制的一項(xiàng)重要創(chuàng)新，成為了治理現(xiàn)代化進(jìn)程中聯(lián)結(jié)政府與社會的不可或缺的環(huán)節(jié)。

三、政府購買服務(wù)制度的中西比較及啟示

從比較視野出發(fā)，我們可以深入探究中西制度發(fā)展中的共性與特性，從而在借鑒西方與立足本土之間，反思本土政府購買服務(wù)制度建設(shè)以及實(shí)踐發(fā)展應(yīng)當(dāng)何去何從的問題。

1. 中西制度分殊：起點(diǎn)、動力與功能

回顧中西政府購買服務(wù)發(fā)展的歷史進(jìn)程，可以透視出兩種迥異的制度邏輯與發(fā)展思路，二者的差異性主要體現(xiàn)在起點(diǎn)、動力和使命方面（參見表1）。

首先，從現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)來看，西方始于紓解國家福利的高壓，中國是為了填補(bǔ)社會福利的真空。在西方學(xué)者眼中，福利國家危機(jī)的根源是政府實(shí)施全面干預(yù)——福利保障程度和預(yù)算不斷提升，最后超出國家財(cái)政可承受的范圍。在這種傾向下，官僚制政府不但忽視了同社會組織（教會、家庭、行會和地方社區(qū)）之間的合作，反而替代了以前由社會組織發(fā)揮的部分社會功能，致使政社間的福利責(zé)任分配失衡。所以，開展政府購買服務(wù)，實(shí)際上就是要促進(jìn)福利提供從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型，疏解一部分國家福利壓力和責(zé)任給多元社會主體。反觀我國，單位制社會的解體致使大量民眾游離于正式福利體系之外，社會救助體系無法完全起到兜底保障作用，私營企業(yè)對社會福利事業(yè)漠不關(guān)心，民間組織又受限于管理制度，無法發(fā)揮應(yīng)有的社會功能，這在無形中形成了一大片福利真空——社會福利缺乏行之有效的路徑傳遞給民眾，尤其是弱勢群體和邊緣群體。就此而論，伴隨福利社會化而興起的政府購買服務(wù)，實(shí)質(zhì)上就是國家試圖通過激發(fā)社會力量、轉(zhuǎn)移福利傳遞職能，來填補(bǔ)政府無力顧及的社會福利真空。

其次，從推進(jìn)動力來看，西方以變革官僚制政府為主，中國是以改革社會體制為主。在新公共管理運(yùn)動下，西方意識到傳統(tǒng)官僚制政府本身也是問題的根源，只有通過購買服務(wù)、民營化等方式，打破政府在福利領(lǐng)域的壟斷，引入競爭機(jī)制和私人部門的管理方法，才能重塑一個(gè)健康、高效的現(xiàn)代政府。以改革行政體制為重點(diǎn)的政府購買服務(wù)制度發(fā)展，幫助西方政府完成了從 “生產(chǎn)者”向“提供者”的服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，也實(shí)現(xiàn)了從“福利國家”向“多元福利”的治理模式切換。而在我國福利社會化進(jìn)程中，黨和政府意識到建立現(xiàn)代社會福利體系的主要障礙在于社會體制，尤其是社會組織體制。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位福利制度以及社會組織“雙重管理”體制的影響，民間組織一直在內(nèi)地社會政策和社會服務(wù)領(lǐng)域中缺位 [21 ]；公共財(cái)政只保障國有事業(yè)單位，基本上不向民間組織提供資源，致使民間組織發(fā)育不良，難以成為社會治理的合格主體。因此，推進(jìn)政府購買服務(wù)發(fā)展的另一大動力，就是要在改革社會體制中加快政社分開、推進(jìn)政社合作，為福利社會化提供一個(gè)良好的制度環(huán)境和社會基礎(chǔ)。

最后，從功能定位來看，西方是以提升公共服務(wù)效能為主，中國是以創(chuàng)新社會治理為主?；仡櫸鞣桨l(fā)展歷程，無論是從新公共管理到新公共服務(wù)的理論革新，還是關(guān)于福利國家和多元主義的道路爭辯，其背后的邏輯始終是一致的，就是在終極目標(biāo)上追求更快、更好、成本更低地生產(chǎn)和傳遞公共服務(wù)。換言之，西方語境下的政府購買服務(wù)是高度理性化和工具化的，將競爭、效率和效用最大化奉為圭臬。不同于西方相對單一的制度功能，中國政府購買服務(wù)不僅是為了提升公共服務(wù)效能和轉(zhuǎn)變政府職能，更多的是為了創(chuàng)新社會治理和促進(jìn)社會發(fā)展。換言之，政府購買服務(wù)不僅要帶來更好的政府、更好的服務(wù)，還要帶來更好的社會。近年來國家關(guān)于政府購買服務(wù)的政策也不斷印證了這一點(diǎn)，大多數(shù)政策文本都指向了培育社會組織、激發(fā)社會活力等內(nèi)容，倡導(dǎo)加快構(gòu)建現(xiàn)代社會體制，培育一批富有活力的社會組織來發(fā)揮生產(chǎn)社會福利、激發(fā)社會集體意識的作用，進(jìn)而促進(jìn)社會的良性整合與自我治理。

2. 對中國的啟示：構(gòu)建復(fù)合型政府購買服務(wù)制度

中西政府購買服務(wù)在起點(diǎn)、動力和功能上的差異提示我們，任何國家的制度實(shí)踐是與其政治、經(jīng)濟(jì)、文化觀念緊密聯(lián)系的，必須適應(yīng)不斷變化的社會需求。實(shí)際上，我國面臨著比西方更為復(fù)雜的制度環(huán)境，本土實(shí)踐對政府購買服務(wù)所提出的要求，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出西方公共管理等理論的視野。當(dāng)前中國社會發(fā)展的多元需求和復(fù)雜特性，決定了本土政府購買服務(wù)是以社會治理創(chuàng)新為核心使命的復(fù)合型制度 [22 ]，具有多重制度功能：

第一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化公共服務(wù)效能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國是典型的統(tǒng)攬型政府，由政府單一主體負(fù)責(zé)社會福利和公共服務(wù)傳遞等方方面面。但歷史證明，無論是政府還是市場都是會失靈的，難以及時(shí)、有效和公正地為社會配置公共產(chǎn)品。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會和福利水平發(fā)展到一定階段時(shí)，就有必要以社會機(jī)制來填補(bǔ)政府失靈和市場失靈之間的縫隙，政府將一些不該承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會力量來完成。政府職能大致可分為兩類：一是涉及國家安全和社會穩(wěn)定的職能，如立法和司法保障、社會治安、生產(chǎn)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、食藥品安全、突發(fā)事件的應(yīng)急處理等；二是涉及社會公平正義、民生福利和社會服務(wù)的職能，如醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、教育、文化生活、社會保障以及基本的公共物品供給和行政性服務(wù)。對于前者，政府責(zé)無旁貸；對于后者，政府無力做、企業(yè)不愿做，如果采取政府購買服務(wù)的方式適度轉(zhuǎn)移給社會組織，既可以彌補(bǔ)公共服務(wù)供給中的政府失靈，又將政府從全能主義的泥沼中解脫出來，構(gòu)建更加高效、善治的服務(wù)型政府。

第二，促進(jìn)政社分工合作、創(chuàng)新社會治理體制。社會治理體制作為國家在社會領(lǐng)域的一系列制度安排，體現(xiàn)了政府、市場和社會三者之間的關(guān)系 [22 ]，決定了國家或社會共同體向其成員提供公共服務(wù)、處理公共事務(wù)、解決社會問題和化解社會矛盾的總體原則和基本樣式 [23 ]。我國傳統(tǒng)社會治理體制具有內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性缺陷，在“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場、弱社會” [24 ]條件下，只有政府一個(gè)積極性，抑制了社會組織參與的積極性。這個(gè)行政性的治理體制在政社不分、政企不分的時(shí)代，在提供公共服務(wù)、維護(hù)社會秩序方面發(fā)揮了至關(guān)重要的過渡性功效。然而，在社會劇烈轉(zhuǎn)型和治理要求日趨精細(xì)化的形勢下，原有治理體制再難以發(fā)揮應(yīng)有功能，甚至暴露出一些深層次問題。從這個(gè)意義上來說，政府購買服務(wù)的興起實(shí)際上也是社會治理體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，體現(xiàn)了我們對傳統(tǒng)政社關(guān)系的一種反思與重構(gòu)：過去政府對社會組織的過度嵌入和干預(yù)，嚴(yán)重限制了社會自我治理的活力；激發(fā)社會自治活力的根源則在于政社分開，只有建立政府與社會分工合作、各司其職的新型關(guān)系，才可能真正激發(fā)社會組織在社會治理中，特別是在政府難以觸及的基層末端的作用。endprint

第三，培育民間社會組織、激發(fā)基層社會活力。我國經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)組織的活力，但過去幾十年的改革沒有很好地激發(fā)社會組織的活力 [25 ]。過去只允許一種社會建設(shè)主體，即政府和體制化了的社會組織，草根性社會組織幾乎沒有成長空間，整個(gè)社會的發(fā)展活力及自治能力較為有限。實(shí)踐證明，一個(gè)和諧有序、充滿活力的社會往往是多主體共同治理的，而不是政府單一主體治理。社會組織尤其是草根社會組織發(fā)揮著重要的作用，不僅更高效地生產(chǎn)和傳遞社會服務(wù)，還有助于社區(qū)居民的再組織化、提升社會凝聚力。在政府購買服務(wù)過程中，政府以契約化方式重新配置社會資源，逐漸賦予社會組織資金、職權(quán)和相對平等的主體地位，明晰政社權(quán)力邊界，讓渡社會發(fā)展空間；社會組織之間形成一種自發(fā)的良性競爭秩序，即通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)不斷積累社會聲譽(yù)，進(jìn)而吸引社會捐助和爭取政府資金支持；廣大民眾被再組織化起來，增進(jìn)了參與社區(qū)事務(wù)、助力社會發(fā)展的意識和責(zé)任。由此可見，政府購買服務(wù)也具有激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會發(fā)展和自我治理的功能。

第四，發(fā)展專業(yè)社會工作、構(gòu)建新社會服務(wù)體系。過去我國是一種非專業(yè)化的社會服務(wù)體系及社會工作模式，民生性和福利性服務(wù)幾乎都由政府特別是民政部門提供。面對改革以來涌現(xiàn)的一系列社會問題，尤其是流動人口融入城市、農(nóng)村留守人員、困境人群社會救助、老年群體和殘疾群體社會照顧等問題，這個(gè)傳統(tǒng)的、高度依托行政力量的社會服務(wù)體系在很大程度上已然失效，難以關(guān)照弱勢群體的利益、彌合利益分化失衡造成的裂痕，以及重建社會信任和社會凝聚力 [22 ]。對此，必須尋找補(bǔ)充或替代性的手段來應(yīng)對問題，而發(fā)展以有效傳送社會福利、建構(gòu)和諧社會關(guān)系為己任的社會工作就成為一個(gè)重要選擇 [26 ]。囿于歷史因素，我國社會捐助和企業(yè)資助的社會基礎(chǔ)較為薄弱，短時(shí)期內(nèi)難以提供穩(wěn)定、持續(xù)的資金，所以，政府購買服務(wù)理所當(dāng)然地成為了專業(yè)社會工作服務(wù)發(fā)展的主要依托。這一點(diǎn)在各地實(shí)踐中可以得到確認(rèn)：無論面向何類服務(wù)對象、采取何種購買模式，服務(wù)專業(yè)化程度始終是政府選擇承接主體的最重要原則；反過來，在政府購買服務(wù)的帶動下，不但專業(yè)社會工作力量得到了快速成長，而且迫使政府不斷優(yōu)化服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量，一個(gè)更加高效、人本的新社會服務(wù)體系日趨成型。

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