制定違法建設(shè)防控和查處的地方性法規(guī)相關(guān)問題的思考

王光慶

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，我國的城市化建設(shè)取得了巨大成就。與此同時，違法建設(shè)問題也較為突出和復(fù)雜。它破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃管理秩序，阻礙經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是困擾城鄉(xiāng)建設(shè)中的一個“頑癥”。針對違法建設(shè)的查處，目前國家尚未制定專門的法律法規(guī)?？偟膩砜矗恍┰O(shè)區(qū)的市在研究如何根據(jù)本市的實(shí)際情況，制定出臺了一些實(shí)體上、程序上針對性較強(qiáng)的地方性法規(guī)，以便有效地開展違法建設(shè)查處工作，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。本文結(jié)合自身專項考察和學(xué)習(xí)調(diào)研，針對違法建設(shè)及其地方立法現(xiàn)狀，就查處違法建設(shè)地方立法工作進(jìn)行了一些思考，形成了粗淺意見，以期共同商榷。

一、當(dāng)前違法建設(shè)現(xiàn)狀及地方立法情況

近年來，全國許多城市在執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)查處違法建設(shè)方面采取各種有效措施，積極開展工作，取得了一定成效。但是，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)違法建設(shè)呈不斷上升趨勢。尤其是隨著一些重大項目的落地，違法建設(shè)呈現(xiàn)出城區(qū)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，項目實(shí)施區(qū)大于非項目實(shí)施區(qū)的態(tài)勢。由于利益的驅(qū)動和部分人的投機(jī)心理，一些地方違法建設(shè)特別是違法搶建現(xiàn)象更為嚴(yán)重。違法建設(shè)質(zhì)量安全隱患比較突出，危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全。在一些違建突出的地方，社會矛盾和問題數(shù)量多，也較為復(fù)雜，存在治安隱患，是社會綜合治理的重點(diǎn)區(qū)域。

針對違法建設(shè)突出的現(xiàn)狀，一些城市結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規(guī)，研究制定違建查處地方性法規(guī)，進(jìn)一步明確和細(xì)化查處主體、查處范圍、查處程序和查處措施，有效地遏制了違建蔓延的勢頭。如廣州市、南寧市、柳州市、瀘州市等城市，就違建問題防控和查處問題專項立法，制定了各自的違法建設(shè)查處條例，分別就查處范圍和原則、協(xié)調(diào)聯(lián)動、監(jiān)管與處置、強(qiáng)制拆除、法律責(zé)任等作了明確具體規(guī)定，在治理違法建設(shè)中起到了積極作用。有些城市雖然對違建防控和查處問題沒有系統(tǒng)專項立法，但對違建的防控和查處規(guī)定集中于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的相關(guān)法規(guī)中，如南京市、杭州市、湖州市等在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例予以設(shè)置。還有一些具有立法權(quán)的市在違法建設(shè)防控和查處地方性法規(guī)的制定工作中，感到缺乏立法實(shí)踐和經(jīng)驗，立項行政化色彩較濃，立法前的評估不到位，對制定此類法規(guī)的復(fù)雜性估計不足，在制度設(shè)計、立法技術(shù)、地方特色等方面難以把握，許多問題亟需研究和探索。

二、違法建設(shè)形成的主要原因

違法建設(shè)的形成原因非常復(fù)雜，有立法上的問題，有監(jiān)管不力的問題，有執(zhí)法不嚴(yán)的問題，有城鄉(xiāng)建設(shè)管理協(xié)調(diào)不暢的問題，也有其他方面的因素。

在執(zhí)法監(jiān)管方面。一是沒有樹立和嚴(yán)格貫徹違法建設(shè)不受保護(hù)、違法建設(shè)不予賠償?shù)幕纠砟詈鸵?。國?wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償?！庇纱藖砜?，違法建設(shè)不受保護(hù)、違法建設(shè)不予賠償，是一項基本的法律要求。但長期以來，項目建設(shè)征遷部門出于社會穩(wěn)定大局等多方面考慮，本著息事寧人的態(tài)度，在一定程度上將違法建設(shè)與合法建設(shè)一同納入拆遷補(bǔ)償范圍，甚至對部分“釘子戶”和“難纏戶”采取高于合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償措施。這種做法雖然在一定程度上保證了項目建設(shè)進(jìn)度，但同時也造成了不良社會效果。這種補(bǔ)償模式形成的后果往往是違法者得益，守法者吃虧，誘發(fā)了一些群眾的攀比心理，形成不良示范效應(yīng)。二是行政作為不到位、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法、處罰不力，助長了違法建設(shè)者的投機(jī)心理。部分執(zhí)法單位對違法建設(shè)查處重視不夠，處置不力，執(zhí)法不嚴(yán)，對違法建設(shè)打擊不夠及時。執(zhí)法和建設(shè)領(lǐng)域不同程度地存在人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、處罰不全面等不規(guī)范執(zhí)法行為。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，建設(shè)單位違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，可以采取的處罰措施根據(jù)情況不同，有限期改正并處以罰款、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法收入可以并處罰款等方式。在實(shí)際執(zhí)法過程中，違法建設(shè)往往已經(jīng)形成，難以拆除或糾改。執(zhí)法單位一般對建設(shè)單位單處罰款，未采取沒收實(shí)物或者違法收入的處罰方式，違法成本低、獲利大，達(dá)不到應(yīng)有的警示和懲戒作用。三是巡查制度未能有效建立和落實(shí)，難以對違法建設(shè)進(jìn)行及時制止。違法建設(shè)涉及面廣，覆蓋城鄉(xiāng)，監(jiān)管難度大。執(zhí)法部門受人力、物力、設(shè)備等方面條件和因素制約，巡查監(jiān)管往往流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、村委會、社區(qū)熟悉掌握轄區(qū)違法建設(shè)情況，但其監(jiān)管作用和積極性未得到有效發(fā)揮和調(diào)動。從各地來看，違建突出的城市普遍尚未建立起符合實(shí)際、全面覆蓋、管用有效的巡查制度，在及時有效發(fā)現(xiàn)、上報并制止違法建設(shè)上還存在一系列問題。四是有關(guān)部門以缺乏職責(zé)為由，對違建拆除配合不力。對于違建拆遷消極介入，怠于配合，影響了違建拆除的力度。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍執(zhí)法意識不到位，作用發(fā)揮不夠。就甘肅省天水市而言，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對是否具有對鄉(xiāng)、村規(guī)劃區(qū)內(nèi)違建的查處執(zhí)法權(quán)不清楚，對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的規(guī)定知之甚少，對需要拆除的違建，都要請求縣級主管部門的執(zhí)法力量實(shí)施。

在法律法規(guī)方面。一方面，執(zhí)法主體不夠明確，強(qiáng)制執(zhí)行程序不夠完善，造成了違建查處“最后一公里”不通的問題。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，查處違反建設(shè)工程規(guī)劃行為的執(zhí)法主體是縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，查處鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃行為的執(zhí)法主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。如《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定，查處違反城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃行為的執(zhí)法主體是縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。國家法律和甘肅省地方性法規(guī)對執(zhí)法主體的規(guī)定不完全一致，從而出現(xiàn)部門之間互相諉責(zé)現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)對違法建設(shè)查處的強(qiáng)制執(zhí)行程序規(guī)定不夠明晰，操作起來有一定難度?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施?！贝藯l規(guī)定比較原則，在執(zhí)行過程中由誰拆除、如何拆除沒有明確規(guī)定，缺乏操作性，容易造成推諉扯皮現(xiàn)象。第六十四條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。”第六十五條規(guī)定，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！币?guī)定更加原則。再如《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十三條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改建的，由縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。”在強(qiáng)制執(zhí)行程序上操作性未見有進(jìn)一步的增強(qiáng)。強(qiáng)制執(zhí)行主體不夠明晰、程序不夠明顯、執(zhí)法配合責(zé)任不明確，造成了違建查處領(lǐng)域的“最后一公里”短板，這也是造成違建亂象的一個突出原因。endprint

三、制定違法建設(shè)防控和查處的地方性法規(guī)的幾點(diǎn)建議

盡管違法建設(shè)形成的原因復(fù)雜，但立法領(lǐng)域的一些具體制度缺失及現(xiàn)有法律、法規(guī)的過于籠統(tǒng)、原則和操作性不強(qiáng)是一個源頭上的弊端，地方立法工作必須以應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)，在細(xì)化制度設(shè)計和操作規(guī)范等方面作出不懈努力。柳州、南寧、瀘州等市把違法建設(shè)中的問題通過制定專項地方性法規(guī)予以解決，取得了顯著成效。現(xiàn)結(jié)合一些省市制定、實(shí)施違法建設(shè)查處地方性法規(guī)的經(jīng)驗和甘肅省天水市起草《天水市違法建設(shè)查處辦法》的體會，針對違建存在的原因，筆者認(rèn)為制定違法建設(shè)防控和查處的地方性法規(guī)很有必要，在其制度設(shè)計和擬采取的措施上，應(yīng)著重考慮厘清以下七個方面的事項。

（一）指導(dǎo)思想要體現(xiàn)立法基本精神和基本要求。中央城市工作會議指出，城市發(fā)展工作是一個系統(tǒng)工程。做好城市發(fā)展工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民的核心理念，這是做好城市發(fā)展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。制定違法建設(shè)查處法規(guī)是為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃管理，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)行為，治理違法建設(shè)突出問題，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)水平，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范政府部門在查處違法建設(shè)的行為，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)行為的規(guī)范有序和可持續(xù)發(fā)展。指導(dǎo)思想方面，應(yīng)堅持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，堅持綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民居住質(zhì)量和水準(zhǔn)，解決群眾建設(shè)、居住需求，進(jìn)一步規(guī)制城鄉(xiāng)建設(shè)行為，為依法治市，加快民主法治建設(shè)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）違法建設(shè)查處范圍應(yīng)當(dāng)明確具體。由于《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在違建查處執(zhí)法的主體、授權(quán)執(zhí)法的范圍、查處的程序等方面規(guī)定不同，在制定違法建設(shè)查處條例中，應(yīng)根據(jù)立法意圖，明確查處范圍。如南寧、柳州等市在起草制定違法建設(shè)查處地方性法規(guī)中，緊密結(jié)合各自的實(shí)際，對法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)均有各自的理解、認(rèn)識和規(guī)定各有差異，突出了地方特色。如《柳州市控制和查處違法建設(shè)條例》對違反土地法、水利、交通運(yùn)輸?shù)确矫娴倪`法建設(shè)不涉及，按照相關(guān)的法律、行政法規(guī)執(zhí)行?！赌蠈幨羞`法建設(shè)查處條例》的適用范圍是“本市所轄區(qū)范圍內(nèi)查處違法建設(shè)”，而不是本市規(guī)劃范圍?？偟膩砜?，違法建設(shè)涉及違法用地和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃兩類，當(dāng)然有些城市對違法建設(shè)還有三類、四類分類法。在制定違法建設(shè)防控和查處地方性法規(guī)時必須界定清楚其適用范圍，如以城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)為違法建設(shè)查處的范圍，就應(yīng)當(dāng)明確違反土地管理、水利、交通運(yùn)輸、文物保護(hù)等法律、法規(guī)進(jìn)行建設(shè)的，由相應(yīng)的行政主管部門依照相關(guān)法律、法規(guī)查處。

（三）違法建設(shè)行為類型應(yīng)當(dāng)界定明確。違法建設(shè)的當(dāng)事人要對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，只有準(zhǔn)確界定行為類型，才能做到行為和處罰相當(dāng)。關(guān)于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為和行為類型，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的精神界定，對城鄉(xiāng)規(guī)劃法沒有明確或不太明確的行為要進(jìn)一步歸類。如未取得規(guī)劃許可證、超越規(guī)劃范圍、超容積率、臨時建設(shè)違反期限、未批先建等等，逐一類型化，為依法規(guī)制違法建設(shè)行為的認(rèn)定，在立法層面打好基礎(chǔ)。如柳州市對違法建設(shè)確定為三種情形，即違法建設(shè)是指違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的情形，具體為未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的；未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的要求進(jìn)行建設(shè)的；未經(jīng)批準(zhǔn)或未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行的臨時建設(shè)的，或臨時建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)的適用期限不拆除的。南寧市將違法建設(shè)界定為兩大類四個小類，即依法應(yīng)當(dāng)取得但未取得相關(guān)規(guī)劃許可證（建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、臨時建設(shè)規(guī)劃許可證）的，和未按照規(guī)劃許可證規(guī)定進(jìn)行的建設(shè)。《合肥市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》沒有明確的界定，主要以違反城鄉(xiāng)規(guī)劃而確定。因此，界定清楚違法建設(shè)的情形也是立法的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

（四）違法建設(shè)的執(zhí)法主體、執(zhí)法程序應(yīng)當(dāng)清楚。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的執(zhí)法主體為城鄉(xiāng)規(guī)劃部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。如甘肅省天水市各縣（區(qū)）在執(zhí)法部門及執(zhí)法范圍、權(quán)限等方面不盡相同。為了實(shí)現(xiàn)對違法建設(shè)的有效查處和控制，在制定違建查處法規(guī)中，必須進(jìn)一步明確查處違法建設(shè)的執(zhí)法主體和相關(guān)的執(zhí)法程序。針對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的查處主體，根據(jù)深化相對集中行政處罰權(quán)制度的改革要求，建議由城市管理綜合行政執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的查處主體，是通過拓展綜合行政執(zhí)法予以明確，還是繼續(xù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，需要進(jìn)一步研究論證。在執(zhí)法程序的設(shè)定上，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》已有明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，對法律規(guī)定不明確的部分，進(jìn)一步在制度上進(jìn)行設(shè)計，這應(yīng)該成為制定防控和查處違建法規(guī)的又一重點(diǎn)。如《柳州市控制和查處違法建設(shè)條例》規(guī)定查控違法建設(shè)的執(zhí)法主體為市、城區(qū)人民政府和新區(qū)管委會。對縣區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）違法建設(shè)查處、控制可以參照執(zhí)行?！逗戏适谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定，執(zhí)法主體是規(guī)劃部門，這符合城鄉(xiāng)規(guī)劃法調(diào)整范圍的立法要求，同時也能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的真正落實(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的有序發(fā)展。

（五）執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立。事實(shí)證明，防控和查處違法建設(shè)需要相關(guān)部門的密切配合，建立規(guī)劃、國土、城建、城管、公安、紀(jì)委、司法等部門之間的聯(lián)動執(zhí)法是處理違法建筑、杜絕違法建設(shè)的有效途徑之一。在違法建設(shè)查處地方立法中，明確各行政執(zhí)法部門，特別是公安機(jī)關(guān)協(xié)同配合聯(lián)動執(zhí)法，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制十分必要。在這里我們必須將城鄉(xiāng)規(guī)劃法所規(guī)定的對違法建設(shè)的強(qiáng)制拆除與征地拆遷中的強(qiáng)制拆遷明確地區(qū)分開?！度嗣窬旆ā返诹鶙l對人民警察的職責(zé)作出了明確規(guī)定，其中第一款第二項維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)之一?！吨伟补芾硖幜P法》第五十條第二項也規(guī)定對阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)進(jìn)行處罰。刑法和刑事訴訟法也規(guī)定了妨礙執(zhí)行公務(wù)的案件由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查、拘留和逮捕。因此，在違建查處立法中，要將做好制止和查處違法建設(shè)的配合保障工作，依法對阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行公務(wù)的違法行為進(jìn)行處理確定為公安機(jī)關(guān)職責(zé)，并進(jìn)行細(xì)化。

（六）法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)具體合法。法律責(zé)任是法律的“牙齒”，沒有“牙齒”的法律不會得到很好的執(zhí)行。在違法建設(shè)查處的地方立法中，需要進(jìn)一步健全的法律制度、需要完善的法律責(zé)任，要在法律層面、理論層面、制度層面、實(shí)踐層面做到清晰明了。在違法建設(shè)的查處方面，現(xiàn)有的法律已有原則性規(guī)定，有些規(guī)定執(zhí)法中自由裁量權(quán)比較大，比如沒收違法所得和罰款，幅度如何把握，缺少較為細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。各地城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋面還存在一些盲區(qū)，或規(guī)劃沒有廣泛公布，群眾知曉度不高，建設(shè)者存在僥幸心理、試探心理，執(zhí)法者存在推諉心理，解決違法建設(shè)的方法、手段、措施還不夠到位，抑制和查處違法建設(shè)存在一定的難度?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》對當(dāng)事人行政違法行為的法律責(zé)任有規(guī)定。針對當(dāng)事人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別適用行政強(qiáng)制措施、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行三個層次，在上位法有明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。比如對罰款的下限、上限；沒收違法建筑的情形；查封、扣押違法建設(shè)標(biāo)的物和設(shè)備的情形，逐一細(xì)化，便于執(zhí)行。對于正在搭建的違法建筑，如果不及時采取強(qiáng)制措施，有可能錯過執(zhí)法時機(jī)，造成違法建筑既成事實(shí)的后果，加大了拆除執(zhí)行難度，提高了執(zhí)法成本。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)暫扣施工工具和材料、查封施工現(xiàn)場、立即強(qiáng)制拆除等權(quán)利（根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十九條規(guī)定，情況緊急，可當(dāng)場實(shí)施行政強(qiáng)制措施），將違法建設(shè)消滅在萌發(fā)狀態(tài)。

（七）問責(zé)力度應(yīng)當(dāng)加大。違建之所以愈演愈烈，相關(guān)行政執(zhí)法部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，個別部門責(zé)任心不強(qiáng)，是一個重要原因。因此，在地方立法中，設(shè)置好行政問責(zé)機(jī)制顯得十分重要。既要將違建查處工作納入部門年度目標(biāo)責(zé)任考核之中，與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核相掛鉤，又要根據(jù)行政問責(zé)和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任有關(guān)要求，對在違法建設(shè)治理中失職、瀆職、腐敗造成違建事實(shí)無法拆除，或引起重大安全事故的，對部門主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人實(shí)施問責(zé)，以強(qiáng)有力地責(zé)任機(jī)制，將違法建設(shè)行為遏制在萌芽狀態(tài)。

（作者系甘肅省天水市人大常委會黨組書記、主任）endprint