設區(qū)的市立法條例比較研究

饒舉元+黃璞琳

依法賦予設區(qū)的市地方立法權，是黨的十八屆四中全會作出的重大決策。2015年3月修改的《立法法》第七十二條，賦予所有設區(qū)的市和自治州地方立法權；其第七十七條，明確地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，由本級人民代表大會根據地方組織法，參照《立法法》相關規(guī)定制定。經查詢中國人大網的中國法律法規(guī)信息庫，自2015年3月15日《立法法》修改之日至2016年9月18日，已有135個設區(qū)的市、自治州制定或修改并在中國人大網公布了立法條例或地方性法規(guī)制定條例（以下統(tǒng)稱“立法條例”）。

江西省撫州市人大常委會自2016年7月始啟動立法條例草案起草工作，組織人員收集整理了各省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市制定公布的立法條例，認真研讀比對了江西、廣東、福建、江蘇、浙江、貴州、四川和廣西8個省級立法條例，以及深圳、福州、揚州、杭州、貴陽、巴中、南寧、景德鎮(zhèn)等22個設區(qū)的市立法條例。根據設區(qū)的市人大立法權限、機構設置等實際情況，就各設區(qū)的市立法條例對《立法法》予以細化補充的事項，整理歸納后予以比較研究，并運用到《撫州市立法條例（草案）》的起草之中。

一、立法準備相關制度研究

立法準備是法規(guī)案提請審議前所進行的有關準備活動，是確保立法質量和效率的前提和基礎，一般包括立項、法規(guī)草案起草、法規(guī)案提出前的材料準備等活動?！读⒎ǚā返谖迨l至第五十四條，分別對立法規(guī)劃立法計劃的編制落實、法律草案的起草、法律案提出的材料要求作了原則性規(guī)定?！督魇×⒎l例》專設“立法準備”一章規(guī)定前述事項，有些設區(qū)的市立法條例則規(guī)定更為細致。

（一）立法計劃應載明法規(guī)案的提請機關、初審機構和初審時間

對編制并公布的人大常委會立法規(guī)劃和年度立法計劃應當載明哪些事項，《立法法》和《江西省立法條例》均無明確規(guī)定。實務中，全國人大常委會年度立法計劃，會載明繼續(xù)審議和初次審議的法律案的名稱、審議時間，以及預備項目的名稱，并明確審議時間可視情調整[1]；江西省人大常委會年度審議法規(guī)草案計劃，會載明該年度擬提請審議的法規(guī)名稱、提請機關或起草單位、一審時間、初審機構[2]。

有些設區(qū)的市立法條例，對立法規(guī)劃立法計劃應當載明的事項有明確規(guī)定。如，《杭州市立法條例》第八條和第九條第二款規(guī)定，年度立法計劃中的立法項目分為正式項目、預備項目和調研項目；列入常委會年度立法計劃的正式項目，應當確定地方性法規(guī)的提案人和提請時間?！顿F港市立法條例》第十三條第一款規(guī)定，年度立法計劃項目包括立法審議項目和立法調研項目?！痘葜菔兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第八條第三款規(guī)定，年度立法計劃應當明確法規(guī)草案的起草單位、負責初審的專門委員會或者常委會工作機構，以及擬提請常委會會議審議的時間?！冻敝菔兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》第九條第二款規(guī)定，年度立法計劃草案應當明確法規(guī)草案擬提請市人大常委會會議審議的時間。

立法資源是相對有限的，不可能同時啟動太多立法項目，得分清輕重緩急。貴港條例將立法項目分為審議和調研兩類，能較好地配置立法資源，分清輕重緩急，在計劃基礎上留有余地和靈活性；杭州條例將立法項目分為正式、預備和調研三類，則層次過多，略顯繁復。

地方立法是當地重要的政治活動，事關當地老百姓福祉，需要起草和審議部門充分調研論證，在各方面條件成熟的基礎上，爭取相關各方達成最大共識，確保法規(guī)草案條款設置科學合理、合法可行。盡早明確立法項目的起草、審議機構和審議時間，是確保法規(guī)起草質量、審議質量并最終確保立法質量立法效率的關鍵。設區(qū)的市三大主要立法權限，都與行政管理密切相關，設區(qū)的市地方性法規(guī)主要是行政管理類[3]，實務中多數由市政府提案。相應地，設區(qū)的市地方性法規(guī)草案，也多數由市政府作為提案機關組織起草[4]；但具體負責法規(guī)草案起草工作的，可能是接受市政府指令的市政府法制機構，也可能是市政府確定的某個或幾個政府工作部門，還可能是市政府、市政府法制機構或相關工作部門委托的有關專家、教學科研單位、社會組織等第三方。對于擬由市政府提案的地方性法規(guī)草案，市人大常委會立法計劃應當確定市政府屬提案機關。惠州條例要求立法計劃明確對法規(guī)案負責初審的人大或其常委會機構，有利于人大及其常委會及時介入法規(guī)起草，從而有效主導立法；也有利于提案機關或起草部門與市人大常委會及時有效溝通，從而提高立法質量和效率。立法計劃中明確法規(guī)案的第一次審議時間，能體現人大常委會在把握立法審議時間及立法工作進度上的主導作用，也有利于市政府等提案機關按照人大常委會的要求做好立法準備工作。所以，我們更贊成全國人大常委會和我們江西省人大常委會實務中有關在立法計劃中明確法律（法規(guī)）案第一次審議時間的做法，而不贊成杭州等條例有關在立法計劃中明確法規(guī)案提案時間的做法。

綜上所述分析，我們建議：立法計劃項目分為審議項目和調研項目。列入常委會年度立法計劃的審議項目，應當明確法規(guī)案的提請機關、負責初審的機構，以及常委會會議第一次審議時間。

（二）提請機關不能按期提出法規(guī)案時應履行報告說明義務

《江西省立法條例》第十三條，對立法規(guī)劃和立法計劃在實施中需要調整的，明確由法工委提出意見報請主任會議決定。但立法項目本身無需調整，只是提請審議時間需要延期的，《立法法》和《江西省立法條例》均未明確如何處理。

《杭州市立法條例》第九條第二款、《湖州市制定地方性法規(guī)條例》第七條第二款、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十五條第三款規(guī)定，未按時提請審議的，提案人應當向主任會議提出書面說明?！赌蠈幨械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第二十條第一款要求，法規(guī)案不能按時提請審議的，提案人應當向主任會議書面說明理由，并將書面說明報常委會備案。《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第九條第二款則要求，未能按時提出法規(guī)草案的，負責組織起草法規(guī)草案的單位應當向常委會作出書面報告?！秾幍率腥嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會立法條例》第十條第二款則規(guī)定，推遲提請審議的立法項目，提案人或者起草單位應當報請主任會議決定，并向常委會會議作書面說明。endprint

建立提案人就延期提請審議法規(guī)案作書面說明的制度，有利于增強人大常委會立法計劃的嚴肅性，有利于發(fā)揮人大及其常委會對立法工作的主導作用。不過，《江西省立法條例》對調整立法項目也只要求報請主任會議決定，未要求向常委會會議作書面說明或備案。所以，我們建議在立法條例中明確，不能在年度立法計劃預定審議時間之前按期向常委會提出法規(guī)案的，提請機關應當向主任會議書面說明推遲理由及時間。

（三）明確起草法規(guī)草案時召開聽證會論證會的具體情形

目前，起草法律法規(guī)草案時應當召開聽證會論證會聽取意見的法定情形，主要是《行政許可法》第十九條和《行政強制法》第十四條所列情形。即：起草法律法規(guī)草案擬設定行政許可、行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明相關情況。

《立法法》未對法律法規(guī)起草階段聽取意見的事項作出規(guī)定，但在第三十六條對列入常委會會議議程的法律案，明確列舉專門委員會和常委會工作機構在法律審議階段應當召開論證會、聽證會的具體情形：有關問題專業(yè)性較強，需進行可行性評價的，召開論證會；有關問題存在重大意見分歧或涉及利益關系重大調整，需進行聽證的，召開聽證會?！督魇×⒎l例》第十六條，則規(guī)定起草法規(guī)草案應當廣泛聽取各方面意見，對法規(guī)草案規(guī)范的主要問題進行論證，但未列舉應當召開聽證會、座談會的具體情形。

《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第十六條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案設定行政許可，以及涉及社會公眾切身利益等內容的，應當依法舉行論證會、聽證會或者以其他方式公開聽取意見。該條款吸收了《行政許可法》的法定要求，參考了《立法法》第三十六條有關法律案審議階段召開聽證會的部分規(guī)定，但遺漏了《行政強制法》的法定要求。

《寧德市人民代表大會及其常務委員會立法條例》第十二條所規(guī)定的應聽證論證情形，則較潮州條例多加了一項：擬設定行政收費的法規(guī)草案。不過，根據國務院《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，行政事業(yè)性收費的設定依據是法律、行政法規(guī)、國務院規(guī)定、國務院財政部門與計劃部門共同發(fā)布的規(guī)章或規(guī)定、省級地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章或規(guī)定、省級政府財政部門與計劃（物價）部門共同發(fā)布的規(guī)定，并不包括設區(qū)的市地方性法規(guī)。所以，寧德條例就行政收費設定事項作出規(guī)定，不夠妥當。

《貴港市立法條例》第十七條、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十六條和《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十五條第二款，則對法規(guī)草案起草階段應論證、聽證的情形分開列舉：對法規(guī)草案規(guī)范的主要問題和涉及的專業(yè)技術問題或者各方面意見分歧較大的問題進行論證；對涉及利益關系重大調整的問題，應當召開座談會、聽證會。顯然，他們都參考了《立法法》第三十六條有關法律案審議階段召開論證會、聽證會的相關規(guī)定，但遺漏了《行政許可法》和《行政強制法》的法定要求。

另外，根據《行政強制法》第十條和第十三條，地方性法規(guī)可依法設定查封、扣押行政強制措施，但無權設定行政強制執(zhí)行。所以，設區(qū)的市立法條例可以就地方性法規(guī)草案擬設定行政強制措施時應召開聽證會論證會的事項作出規(guī)定，但不宜就行政強制執(zhí)行設定的事項作出規(guī)定。

我們認為，設區(qū)的市明確列舉法規(guī)起草單位應當采取聽證會、論證會聽取意見的具體情形，有利于避免法規(guī)起草單位遺漏《行政許可法》《行政強制法》等法律規(guī)定的法規(guī)草案起草階段應當遵循的法定程序。建議根據《行政許可法》第十九條、《行政強制法》第十四條、《江西省立法條例》第十六條，參考《立法法》第三十六條，規(guī)定：“起草法規(guī)草案應當進行調查研究，廣泛聽取各方面意見。對法規(guī)草案規(guī)范的主要問題和專業(yè)性較強的問題，應當召開論證會聽取意見；對擬設定行政許可、行政強制措施以及涉及利益關系重大調整的事項，或者存在重大意見分歧的事項，應當召開聽證會聽取意見?！?/p>

（四）提出法規(guī)案的材料要求

根據《立法法》第五十四條、《江西省立法條例》第十七條，提出法律（法規(guī)）案，應當同時報送法律（法規(guī)）草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料；修改法律（法規(guī)）的，還應當提交修改前后的對照文本；法律（法規(guī)）草案的說明，應當闡明立法的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見協調處理等情況。《立法法》第六十條第一款還要求，法律草案與其他法律相關規(guī)定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規(guī)定的議案?！缎姓S可法》第十九條、《行政強制法》第十四條則要求，起草法律法規(guī)草案擬設定行政許可、行政強制的，起草單位還應向制定機關說明設定該行政許可或行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。

《深圳市制定法規(guī)條例》第七十五條第一款、《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十八條第一款要求提出法規(guī)案時，還應當同時提供逐條說明立法依據和理由的法規(guī)草案注釋稿（或立法依據對照文本）。《揚州市制定地方性法規(guī)條例》第十二條，則要求提出法規(guī)案時，應當按照格式和數量要求向常委會提交法規(guī)草案及其說明、必要的參閱資料?！赌蠈幨械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第十八條第一款和《揚州市制定地方性法規(guī)條例》第十二條甚至規(guī)定，擬設定行政許可、行政強制等重大行政措施的，其法規(guī)草案說明還應當包括設定該重大行政措施的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。

我們認為，法規(guī)草案提請機關按照格式和數量要求向常委會提供法規(guī)草案注釋稿（或立法依據對照文本）等材料，是確保市人大及其常委會高效審議法規(guī)案的有效手段和必要措施；將《行政許可法》《行政強制法》規(guī)定的，法規(guī)草案說明中應當載明設定相關措施的必要性等內容的要求，在立法條例中予以明確規(guī)定，有利于避免法規(guī)起草單位遺漏法定內容和法定程序。建議在立法條例中明確規(guī)定：（1）提請市人大或者常委會審議的法規(guī)案，應當同時按照格式和數量要求報送法規(guī)草案文本及其說明，并提供法規(guī)草案注釋稿和其他必要的參閱資料，注釋稿應當對法規(guī)草案的立法依據、理由等逐條予以說明。（2）法規(guī)草案的說明，應當闡明立法的必要性、可行性和主要內容，起草過程中對設定行政許可、行政強制措施等重大事項的聽證論證情況、聽取采納意見情況，以及對重大分歧意見協調處理等方面的情況。（3）法規(guī)草案與本市其他法規(guī)相關規(guī)定不一致的，提請機關應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止本市其他法規(guī)相關規(guī)定的議案。endprint

二、法規(guī)案審議相關制度研究

（一）常委會接收處理法規(guī)案的內部流程

《立法法》僅在第二十八條第一款規(guī)定，除特殊情況外，應當在常委會會議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常委會組成人員?！督魇×⒎l例》也僅在第三十二條，增加要求“擬提請常務委員會會議第一次審議的法規(guī)案，一般應當在常務委員會會議召開二十日前報送常務委員會”。

對常委會接收處理法規(guī)案的內部流程，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定，但有些設區(qū)的市立法條例作了詳細規(guī)定。如《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第十九條規(guī)定，提請常委會審議法規(guī)案，應當按要求將法規(guī)草案相關材料送常委會辦事機構，辦事機構應當在一個工作日內將材料送常委會法制工作機構審查。經審查材料齊全的，將材料轉送有關的專門委員會；材料不齊全的，限期補充材料。不能在常委會會議召開20日前提交相關材料的，有關的專門委員會可以向主任會議建議暫不列入本次常委會會議議程?！顿F港市立法條例》第十五條第三款、《北海市立法條例》第十五條第二款以及《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第十四條第四款均規(guī)定，向市人大及其常委會提出的法規(guī)案，由常委會法制工作機構對報送材料進行審查，材料不符合要求的，要求提案人補充完善?！豆鹆质械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第十八條第一款還規(guī)定，材料不齊全，又不能及時補充完善的，由常委會法制工作機構向主任會議建議暫不列入會議議程。

設區(qū)的市立法條例結合本地實際，就常委會接收處理法規(guī)案的內部流程作出規(guī)定，有利于確保常委會立法工作順利進行。我們建議作如下規(guī)定：（1）由常委會辦事機構接收法規(guī)案提案材料，并在一個工作日送法工委審查。（2）法工委在兩個工作日內進行審查處理，對材料齊全、符合要求的，轉送有關的專門委員會或者常務委員會工作機構；對材料不齊全或者不符合要求的，通知提請機關在常委會會議召開十日前補充完善材料。（3）提請機關逾期提交法規(guī)案相關材料，或者材料不齊全、不符合要求又不能按時補充完善的，由法工委向主任會議建議暫不列入本次常委會會議議程。（4）列入常委會會議議程的法規(guī)案，由常委會辦事機構將法規(guī)草案相關材料發(fā)給常委會組成人員。

（二）法規(guī)草案審議階段應當聽取特殊保護群體的意見

根據《老年人權益保障法》第六十七條、《婦女權益保障法》第十條第二款、《殘疾人保障法》第六條第二款，制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，涉及老年人、婦女或者殘疾人權益重大問題的，應當分別聽取老年人和老年人組織、婦女聯合會、殘疾人和殘疾人組織的意見。

《立法法》第三十六條、《江西省立法條例》第四十一條，對列入常委會會議議程的法律（法規(guī)）案，要求專門委員會和常委會工作機構聽取各方面的意見。但是，對于涉及老年人、婦女、殘疾人等特殊保護群體權益的立法，《立法法》和《江西省立法條例》均未明確列舉為應當專門聽取意見的情形。

《揚州市制定地方性法規(guī)條例》第四十一條第一款則明確規(guī)定，列入常委會會議議程的地方性法規(guī)案，涉及老年人、婦女、未成年人和殘疾人等法律特殊保護群體權益的，法制委員會、有關專門委員會、常委會有關工作機構應當專門聽取有關群體和組織的意見。

我們認為，將《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》等法律有關立法時聽取法律特殊保護群體和組織意見的要求，在設區(qū)的市立法條例中予以落實，有助于防范遺漏法定的程序性要求，確保立法程序規(guī)范合法。

三、法規(guī)解釋相關制度研究

（一）有權提出法規(guī)解釋要求的主體范圍能否擴大

《立法法》第四十六條規(guī)定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會以及省級人大常委會，可向全國人大常委會提出法律解釋要求?！督魇×⒎l例》第六十一條規(guī)定，省“一府兩院”、省人大各專門委員會以及設區(qū)的市人大常委會，可向省人大常委會提出法規(guī)解釋要求。

《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》第六十六條第一款、《揚州市制定地方性法規(guī)條例》第五十五條，將有權提出法規(guī)解釋要求的主體范圍，擴大到常委會工作機構?！渡钲谑兄贫ǚㄒ?guī)條例》第六十一條，則將有權提出法規(guī)解釋要求的主體范圍，擴大到常委會組成人員五人以上聯名。

有些設區(qū)的市人大及其常委會，如江西省撫州市三大主要立法權限事項所對應的城建環(huán)資、科教文衛(wèi)，都是常委會工作機構而非人大的專門委員會。從滿足實務需要來看，確有必要借鑒江蘇省和揚州市立法條例，明確允許常委會有關工作機構向常委會提出法規(guī)解釋要求。另外，根據地方組織法第四十六條第三款的規(guī)定，設區(qū)的市人大常委會組成人員五人以上，可以向本級常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案。因此，允許市人大常委會組成人員五人以上聯名向常委會提出法規(guī)解釋要求，應當不存在法律上的障礙，實務中也可能出現此類情形。

（二）對法規(guī)解釋要求建立審查工作制度和不予解釋答復制度

根據《立法法》第四十七條、第六十四條，《江西省立法條例》第六十二條、第六十四條，常委會工作機構（實際上是指法工委[5]）負責研究擬訂法律（法規(guī)）解釋草案，并可對有關具體問題的法律（法規(guī)）詢問進行研究予以答復后報常委會備案。對法律（法規(guī)）解釋要求，《立法法》及《江西省立法條例》無明確的審查規(guī)定。但實務中，向全國人大常委會提出的法律解釋要求，經研究不需要進行法律解釋的，可以由法工委采取法律詢問答復的方式予以處理[6]。即，對法律（法規(guī)）解釋要求，實務中有審查慣例。

《景德鎮(zhèn)市立法條例》第四十五條、《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第四十一條第二款、《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第六十一條，均規(guī)定法工委應當對法規(guī)解釋要求進行審查，認為有必要作出解釋的應擬訂法規(guī)解釋草案?！顿F港市立法條例》第五十九條第二款、《南寧市地方性法規(guī)制定條例》第六十條第二款、《桂林市地方性法規(guī)制定條例》第五十三條第二款以及《北海市立法條例》第五十五條，則規(guī)定不需要進行解釋的，由法工委研究擬訂不予解釋的意見，由主任會議決定答復申請人。endprint

實務中，向市人大常委會提出的法規(guī)解釋要求，有可能不屬本市人大常委會進行法規(guī)解釋的權限范圍，也可能不需要進行法規(guī)解釋而只需進行答復即可。因此，在立法條例中，有必要對法規(guī)解釋要求建立審查工作制度，由法工委研究確定是否需要進行法規(guī)解釋。另外，根據《立法法》第六十四條，有關具體問題的法律詢問，由法工委研究答復并報常委會備案。因此，對向市人大常委會提出的法規(guī)解釋要求，法工委經審查認為不屬于本市法規(guī)解釋范圍，或者不需要作出法規(guī)解釋的，由法工委予以答復并報常委會備案即可，無需報請主任會議決定再作答復。

四、報批與公布的相關制度研究

（一）報請省人大常委會批準法規(guī)或法規(guī)解釋的時限

對經市人大會議或常委會會議審議通過的法規(guī)或法規(guī)解釋，報請省人大常委會批準的時限問題，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定?！毒暗骆?zhèn)市立法條例》第三十九條，規(guī)定法規(guī)報批時限為自通過之日起三十日內。

《四川省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第五十四條，要求設區(qū)的市人大常委會在省人大常委會會議舉行一個月前提出報請批準法規(guī)的議案。但其轄區(qū)內的《自貢市地方立法條例》第四十四條、《巴中市地方立法條例》第五十二條規(guī)定的法規(guī)報批期限，均為通過后十五日內。

廣東省、福建省、江蘇省、貴州省和廣西壯族自治區(qū)立法條例，對設區(qū)的市法規(guī)報批時限未作規(guī)定，但其所轄設區(qū)的市立法條例有作明確限定的。其中，惠州、潮州、柳州、桂林等市立法條例，限定為自法規(guī)通過之日起三十日內報批；深圳、福州、泉州、揚州、貴陽等市立法條例，限定為自法規(guī)通過之日起十五日內報批。

《江西省立法條例》第六十五條第二款、《浙江省地方立法條例》第八十六條和《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第三十五條第三款，要求設區(qū)的市人大常委會作出的法規(guī)解釋報省人大常委會批準。但也有省、自治區(qū)立法條例不要求設區(qū)的市人大常委會作出的法規(guī)解釋報批，如江蘇、貴州、廣東、廣西。對設區(qū)的市人大常委會作出的法規(guī)解釋報批時限作出規(guī)定的，我們目前只看到《泉州市人民代表大會及其常務委員會立法條例》第四十八條第三款，其規(guī)定的法規(guī)解釋報批時限，與法規(guī)報批時限一樣，均為通過后十五日內。

設區(qū)的市立法條例明確規(guī)定法規(guī)及法規(guī)解釋的報批時限，有利于進一步規(guī)范設區(qū)的市立法工作，有利于確保立法效率?？紤]到設區(qū)的市立法工作剛起步，欠缺立法工作經驗，報批時限不宜過短，我們建議在立法條例中明確規(guī)定，自法規(guī)或法規(guī)解釋通過之日起三十日內報請省人大常委會批準。

（二）設區(qū)的市法規(guī)獲省人大常委會附修改意見方式批準后，如何履行修改程序

根據《江西省立法條例》第五十七條、第五十九條第二款，省人大常委會對設區(qū)的市報請批準的法規(guī)，可采取附修改意見的方式批準；省人大常委會附修改意見批準設區(qū)的市法規(guī)的，報請機關應當依照修改意見進行修改后發(fā)布公告予以公布。不過，《江西省立法條例》對設區(qū)的市如何履行修改程序未作規(guī)定。

對此情形，《深圳市制定法規(guī)條例》第六十七條規(guī)定，由市人大常委會法制工作機構依照所附修改意見進行修改，報告主任會議后公布實施，并向市人大常委會報告。《景德鎮(zhèn)市立法條例》第四十一條則規(guī)定，由市人大常委會法制工作機構按照所附修改意見進行修改后，由市人大常委會公布。

省人大常委會附修改意見批準設區(qū)的市法規(guī)時，其所附修改意見都是明確具體的。我們認為，設區(qū)的市人大常委會應當依照省人大常委會所附修改意見修改報批的法規(guī)條款后公布實施，設區(qū)的市人大及其常委會無權改動省人大常委會所附的修改意見，無需召開市人大常委會會議或者主任會議再次進行審議、表決。同時，市人大常委會公告公布法規(guī)后，其組成人員就應當知道省人大常委會批準法規(guī)的情況及其所附的修改意見。所以，建議在立法條例中規(guī)定，由市人大常委會法制工作機構依照省人大常委會所附修改意見進行修改并報告主任會議后，由市人大常委會公告公布。

（三）設區(qū)的市法規(guī)及法規(guī)解釋獲省人大常委會批準后的公告公布時限

《立法法》和《江西省立法條例》，對設區(qū)的市法規(guī)及解釋獲批后公告公布時限均未作規(guī)定。貴州省、廣東省和廣西壯族自治區(qū)的立法條例也未規(guī)定該時限，但其所轄設區(qū)的市立法條例有作明確限定的?！渡钲谑兄贫ǚㄒ?guī)條例》第六十九條第二款規(guī)定，深圳市法規(guī)自獲批準之日起十個工作日內，或者根據批準所附修改意見進行修改并報告主任會議之日起五個工作日內發(fā)布公告予以公布?！赌蠈幨械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第五十七條規(guī)定，其法規(guī)自批準之日起三十日內發(fā)布公告予以公布?！顿F陽市地方立法條例》第四十五條第二款規(guī)定，其法規(guī)自批準之日起20日內發(fā)布公告予以公布。

設區(qū)的市立法條例明確規(guī)定公告公布法規(guī)或法規(guī)解釋的時限，有利于進一步規(guī)范設區(qū)的市立法工作，確保立法效率?？紤]到設區(qū)的市立法工作剛起步，欠缺立法工作經驗，公告公布法規(guī)的時限不宜過短，但也無需過長。建議根據省人大常委會批準法規(guī)或法規(guī)解釋的不同方式，對市人大常委會公告公布法規(guī)的時限分別作出具體規(guī)定：一般情況下，市人大常委會自法規(guī)或法規(guī)解釋獲得批準之日起十五個工作日內發(fā)布公告予以公布；省人大常委會附修改意見批準設區(qū)的市法規(guī)或法規(guī)解釋的，由市人大常委會法制工作機構依照所附修改意見進行修改后報告主任會議，并自報告主任會議之日起十個工作日內，由市人大常委會發(fā)布公告予以公布。

（四）設區(qū)的市法規(guī)及法規(guī)解釋公告公布后，如何向省人大常委會報備

根據《立法法》第九十八條，設區(qū)的市地方性法規(guī)應當在公布后的三十日內，由省、自治區(qū)人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。《江西省立法條例》第七十二條則進一步明確由省人大常委會辦事機構負責向全國人大常委會和國務院報備。但對設區(qū)的市人大常委會如何向省人大常委會報送其公布的法規(guī)文本及相關材料，《立法法》和《江西省立法條例》均未作規(guī)定。實務中，江西省人大常委會辦公廳要求設區(qū)的市人大常委會將其公告文本和法規(guī)文本印成紅頭文件及時報送。

《浙江省地方立法條例》第七十六條，要求設區(qū)的市人大常委會自地方性法規(guī)公布之日起十五日內，將其公布法規(guī)的公告及法規(guī)文本和有關材料報送省人大常委會。廣東省、廣西壯族自治區(qū)的立法條例對此事項未作規(guī)定，但其所轄設區(qū)的市立法條例有作規(guī)定的。《深圳市制定法規(guī)條例》第七十條、《惠州市制定地方性法規(guī)條例》第三十九條、《潮州市制定地方性法規(guī)條例》第六十八條和《貴港市立法條例》第五十六條規(guī)定，自公告之日起十五日內，將公告、法規(guī)文本和說明等材料及其電子文本報送?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會?！赌蠈幨械胤叫苑ㄒ?guī)制定條例》第五十七條，則要求自公布之日起十日內報送自治區(qū)人大常委會。

在設區(qū)的市立法條例中，明確向省人大常委會報送法規(guī)或法規(guī)解釋公告、法規(guī)或法規(guī)解釋文本等材料的期限、方式，有利于規(guī)范立法工作程序。為了確保不耽擱向全國人大常委會和國務院報備法規(guī)，建議規(guī)定：市人大常委會自公告公布法規(guī)或者法規(guī)解釋之日起十五日內，將公告、法規(guī)文本或者法規(guī)解釋文本和有關材料及其電子文本報送省人大常委會。

注釋：

[1]參見《全國人大常委會2016年立法工作計劃》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2016-04/22/content_1987519.htm，最后訪問時間：2016年9月18日。

[2]參見《江西省人大常委會2016年審議法規(guī)草案計劃》，http：//jxrd.jxnews.com.cn/system/2016/02/26/014709679.shtml，最后訪問時間：2016年9月18日。

[3]參見信春鷹：《關于地方行政立法的幾個問題》，2016年6月在全國人大常委會第五期立法法培訓班的講義，第4頁。

[4]參見《江西省立法條例》第十四條，“法規(guī)草案一般由提請機關組織起草?！?/p>

[5][6]參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第187、220頁。

（作者分別系江西省撫州市人大法制委副主任委員、市人大常委會法工委主任，江西省撫州市人大常委會干部）endprint