忻州地區(qū)省直管縣體制改革研究

文/趙安寧，山西財經(jīng)大學

忻州地區(qū)省直管縣體制改革研究

文/趙安寧，山西財經(jīng)大學

黨的十八大、十八屆三中全會提出，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方探索省直管縣改革。省直管縣體制改革是中央近年來大力推進地方政府行政管理體制改革的重要舉措。 “省直管縣”是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場化和全球化全面加速，以及社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的宏闊背景下展開的一項重要國家體制改革與治理創(chuàng)新的目標走向，涉及國家的長治久安。

省直管縣 ；體制改革

1 忻州地區(qū)“省直管縣”改革的現(xiàn)狀

從近幾年的發(fā)展情況看，“省直管縣”財政管理體制改革的實施使財政保障能力得到提升，縣級財政狀況得到明顯改變，縣域經(jīng)濟成良性發(fā)展趨勢。整個忻州地區(qū)的幾個試點縣，在“財政省直管縣”的推動下，經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的飛躍。但是改革中也存在問題。具體如下：

1．1 行政體制改革的滯后

首先是改革后，市對縣財權(quán)架空，但市級對縣級的行政管理權(quán)依然存在，很多方面仍然要受制于市級。其次是市縣財政級次的平行，導致市級對縣級政府的扶持激勵缺失。最后是加大了省對市與縣的行政協(xié)調(diào)壓力，異致改革成本增加。

1．2 現(xiàn)行行政管理與財政管理相沖突

目前，地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣，而財政實行省管縣后，市級對縣市沒有了財政管理權(quán)，無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施。市級中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用將大打折扣，甚至影響農(nóng)村城市化發(fā)展的進程。

1．3 管理不到位

實行“省直管縣”以來，省財政需要耗費較大的精力和時間對個別工作與縣財政對接。此外，省、市、 縣三級間缺乏常態(tài)性溝通和協(xié)調(diào)。另外，改革試點的幾個縣地理位置的分散，周圍環(huán)境的不同，導致不能集中管理，不能更好的集中資源，導致其重復建設和無序競爭。

1．4 市級人力資源的浪費

“省直管縣”財政體制改革大大減少了市本級財力，出現(xiàn)了人力資源閑置、國有資產(chǎn)閑置及資源浪費的現(xiàn)象。但是改革卻加大了省級政府的管理能力壓力。

1．5 可能削減市級幫扶縣（市）發(fā)展的積極性

從目前財政體制改革的實踐情況來看， “省直管縣”財政體制基本上對市幫縣是軟約束，沒有什么硬任務，市級財政將把財力更多地投向市區(qū)，不再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套，幫扶縣（市）發(fā)展的積極性將有所降低。

2 忻州地區(qū)“省直管縣”的改革措施

實施省直管縣，采取哪些具體措施，應充分發(fā)揮下級財政自主管理、自主創(chuàng)新的積極性，尊重他們的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)利，鼓勵他們突破路徑依賴而獲得創(chuàng)新效率。忻州屬于設區(qū)的地級市，除了五臺、靜樂、神池、寧武、河曲、保德、偏關(guān)、五寨、繁峙、岢嵐、代縣屬于忻州的直管縣區(qū)，還有其他幾個縣市被其直接管轄。另外，從行政區(qū)化圖上可以得出，這幾個縣區(qū)都不是彼此相連的，有的縣區(qū)彼此相連，而有的縣區(qū)相互間隔著其他的縣區(qū)，所以改革試點縣的改革需要根據(jù)這幾個縣的周邊環(huán)境、位置設計改革方案，這樣可以更好的解決改革中面臨的問題。

對于經(jīng)濟強縣，建議構(gòu)建省直管縣扁平化管理體制。對部分經(jīng)濟發(fā)達、市場要素集中、對周邊市縣輻射能量大的縣（市）單列出來，構(gòu)建省直管縣、市縣分治的扁平化公共行政體制，減少行政層級。在府際關(guān)系調(diào)整方面，可以考慮強縣改區(qū)，與中心城市統(tǒng)一規(guī)劃，逐步融合，但前提最好具備兩個條件：首先，中心城市有足夠強的融合能力；其次，市縣之間的空間距離接近便于融合。對于中心城市實力尚不足以很好地融合新區(qū)，例如財政實力難于應對基礎(chǔ)設施、公共服務一體化建設的中心城市，或者市縣距離較遠，一體化成本過高的地方，可以實施省直管縣，中心城市專注于自身發(fā)展，同時借鑒新區(qū)域主義的方法進行橫向合作治理。相比較而言省會型和部分強市更適合撤縣改區(qū)一體化發(fā)展的道路，而新興的資源型強市強縣尚需等待時機成熟。

忻州地區(qū)的改革試點可以按三個類型進行改革，市強縣強型撤縣設區(qū)或省直管縣，市弱縣強型行政中心轉(zhuǎn)換或強縣省直管，市弱縣弱型省直管縣、市縣分治。

解決忻州的“省直管縣”存在的問題，首要是要重新對改革試點的幾個縣進行行政區(qū)劃分和行政管轄的劃分，設計不同的改革方案這樣可以更好的進行改革。首先，五臺縣采取市強縣強型的改革路徑，將其撤縣設區(qū)或者將其省直管，這樣可以集中該縣的所有資源，針對其自身的條件更好的建設發(fā)展。其次，在偏關(guān)、河曲、神池、五寨、岢嵐、寧武、保德幾個縣相連的縣區(qū)設置一個地區(qū)增長極實施“省直管縣”的改革，這樣可以通過省直管縣下的市縣分治增強縣域活力，同時使中心城市專注于自身發(fā)展。最后代縣、繁峙兩個縣，可以選擇設置一個地區(qū)增長極或者不設增長極，將五臺縣作為代縣、繁峙兩縣的增長極，這樣可以更好的實施改革。

改革方案的落實，可以解決“省直管縣”面臨的管理不到位，市級人力資源浪費的問題，設置地區(qū)增長極，解決了管理不到位的問題，也避免了今后面臨這樣的問題的可能性，而針對不同地區(qū)的不同改革方案，也避免了市級人力資源浪費的問題。

3 結(jié)束語

地方政府是一個國家的重要組成部分，組織結(jié)構(gòu)變革是地方政府改革的重要內(nèi)容。中國地方政府改革也與全球性的地方政府改革浪潮相吻合。尤其是在全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的時代, 地方政府的主體地位和作用迅速提升, 財政分權(quán)則成為推進地方政府職能轉(zhuǎn)型的重要手段。 除財政體制改革的直接目標之外, 中國的“省直管縣” 改革實踐, 將受到縣域經(jīng)濟體布局、 地區(qū)經(jīng)濟差異、 城市化進程、 區(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)、 地方政府區(qū)劃調(diào)整等領(lǐng)域的隱性問題和特殊矛盾的阻滯。 因此要采取相應的戰(zhàn)略思路主要包括:首先分權(quán)要適當 , 在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和過渡時期尤其不能做得太急；其次應比照區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀,形成差異化的市縣分治戰(zhàn)略框架；最后以財政體制為突破, 系統(tǒng)性地推進包括重要相關(guān)領(lǐng)域與關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)在內(nèi)的整體改革。

[1]張占斌：《城鎮(zhèn)化與優(yōu)化行政區(qū)劃設置研究》，河北人民出版社2013年版，第20頁．

[2]陳國權(quán)，梁耀東，于洋：《基于區(qū)域差異性的省直管縣分類改革研究》，載《江海學刊》，2012年第4期

山西省軟科學研究項目《山西行政區(qū)劃調(diào)整及省直管縣體制改革研究》，項目編號：2014041008-5