淺析善治理論視角下國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中政府的定位角色

文/王喆 徐輝，哈爾濱市商業(yè)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院

淺析善治理論視角下國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中政府的定位角色

文/王喆 徐輝，哈爾濱市商業(yè)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院

本文通過對善治理論及善治型政府的分析研究，結(jié)合政府在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中工作的職能分析，提出善治型政府在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中工作的角色定位。

善治理論；房屋征收與補(bǔ)償；政府角色定位

隨著《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國房屋拆遷制度的更迭。《條例》將政府從幕后推上了臺前，角色的轉(zhuǎn)變要求政府重新調(diào)整與定位來相適應(yīng)，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用與職責(zé)失位現(xiàn)象的發(fā)生。善治理論以構(gòu)建善治型政府，對公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)良好治理為目標(biāo)，可對政府更好進(jìn)行角色定位提供借鑒。

1 善治理論

1.1 善治理論的基本內(nèi)涵

善治理論興起于上世紀(jì)90年代。通過對政府治理過程中存在的不足與缺陷進(jìn)行總結(jié)提煉，學(xué)界提出善治理論，即通過政府還政于民，實(shí)現(xiàn)政府與公民一道對社會事務(wù)協(xié)同管理。我國管理學(xué)家俞可平將善治總結(jié)為：使公共利益最大化的管理過程。其特征是政府與公民合作進(jìn)行管理，并將善治理論歸納為10大要素，即合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、有效性、穩(wěn)定性、廉潔性、公正性。[1]

1.2 善治型政府的表現(xiàn)形式

政府產(chǎn)生后，經(jīng)過統(tǒng)治型政府、管理型政府等階段的發(fā)展，善治型政府可以說是目前政府范式演變的較高業(yè)態(tài)。善治型政府強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的協(xié)調(diào)，[2]要求處理好政府、市場與社會間的關(guān)系。在社會治理上，政府要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，也要?jiǎng)?chuàng)造條件將權(quán)力與管理職能回饋社會，使政府組織與其他公共部門一道共同管理公共事務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展；[3]在與公民關(guān)系上，政府要保證和維護(hù)公民權(quán)益，保證公民對社會活動(dòng)的參與，主張公民參加政治活動(dòng)，參與社會治理活動(dòng)；在處理政府與社會關(guān)系上強(qiáng)調(diào)公權(quán)力與私人權(quán)利邊界明晰，反對公權(quán)力的過度干預(yù)；在政府職能上，主張管理者向服務(wù)者、引導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變。

2 國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作中政府職能分析

2.1 明確征收條件

2.1.1 公共利益認(rèn)定

公共利益是征收的前提條件，也是目的、結(jié)果。《條例》對公共利益以概括加列舉的方式作出了六項(xiàng)規(guī)定。實(shí)施房屋征收工作的地方政府根據(jù)上述規(guī)定，對征收項(xiàng)目進(jìn)行公共利益認(rèn)定。

2.1.2 構(gòu)建程序正義

構(gòu)建房屋征收與補(bǔ)償?shù)某绦蛘x，一是征收項(xiàng)目符合法定程序，包括發(fā)布擬征收公告、組織被征收人選定價(jià)格評估機(jī)構(gòu)、制定征收補(bǔ)償方案并征求公眾意見；下達(dá)征收決定；組織被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議；下達(dá)補(bǔ)償決定等。二是做好公示公開工作，保障被征收群眾的知情權(quán)?！稐l例》規(guī)定，在房屋征收與補(bǔ)償工作中，要求征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)公布、征收補(bǔ)償方案征求意見情況與修改情況應(yīng)當(dāng)公布、征收決定應(yīng)當(dāng)公告，房屋權(quán)屬調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布，補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)公告，分戶補(bǔ)償情況應(yīng)當(dāng)公布。

2.2 實(shí)施公平補(bǔ)償

作為滿足居住需要的房屋是公民重要財(cái)產(chǎn)之一，政府為實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對國有土地上的房屋進(jìn)行征收，必須對被征收人進(jìn)行公平補(bǔ)償，這是財(cái)產(chǎn)保護(hù)的需要，也是行政征收理論的前提。由于被征收人因公共利益的實(shí)現(xiàn)而犧牲了的個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)的利益具有公共性，而為此作出的犧牲卻需要特定的部分群體負(fù)擔(dān)，這種不平等性就需要補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)公平；從公平負(fù)擔(dān)學(xué)說來看，實(shí)現(xiàn)公共利益的成本或費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由全體公民共同負(fù)擔(dān)，行政征收行為導(dǎo)致的部分人負(fù)擔(dān)的后果，應(yīng)當(dāng)通過公平的補(bǔ)償來獲得修正。

3 房屋征收與補(bǔ)償工作的政府角色定位

3.1 做公共利益的推動(dòng)者

公共利益需要是房屋征收合法性前提，也是征收公權(quán)力產(chǎn)生的原因。政府作為公共利益的代表者，其任務(wù)就是服務(wù)和促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這就要求，在房屋征收領(lǐng)域，地方政府要時(shí)刻以公共利益的實(shí)現(xiàn)為己任，在征收實(shí)踐中，從法律程序出發(fā)，避免存在背離公共利益的傾向。

3.2 做群眾利益的維護(hù)者

對于為公共利益的實(shí)現(xiàn)而做出特別犧牲的社會成員，政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益，這是善治型政府責(zé)任性與公正性的體現(xiàn)。對利益受損的被征收人，不但要保證其得到補(bǔ)償后的生活水平與被征收前一樣，從各國司法實(shí)踐中看，更加應(yīng)當(dāng)通過獎(jiǎng)勵(lì)，上限補(bǔ)償?shù)确绞绞蛊錇楣怖孀鞒龅奶貏e犧牲得到回報(bào)。這也要求政府在實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定完善的、符合市場客觀規(guī)律的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對被征收人公正補(bǔ)償。

3.3 做公民訴求的回應(yīng)者

做好信息公開，創(chuàng)造與群眾互動(dòng)交流條件是建設(shè)透明型、回應(yīng)型與參與型的善治政府內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)貫穿房屋征收與補(bǔ)償工作始終。在立項(xiàng)階段，應(yīng)當(dāng)通過民主決策程序?qū)α㈨?xiàng)的必要性與合法性予以確認(rèn)，同時(shí)，對一些符合條件的征收項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)借鑒西方議價(jià)收購機(jī)制作為啟動(dòng)征收工作的前置程序，組織收集被征收人意見，傾聽群眾征收意愿；在實(shí)施階段，除做好政府信息公開公示工作以外，更要征求并回應(yīng)被征收群眾的意見與訴求，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)公開聽證程序，不斷拓寬群眾參政議政的渠道與手段。

4 結(jié)束語

國有土地上房屋征收是促進(jìn)城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要措施。政府只有做好角色定位，全心全意服務(wù)于公共利益，保護(hù)群眾合法權(quán)益，積極有效與公民互動(dòng)交流，才能實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。

[1]俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的變遷[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:121

[2]俞可平主編.治理與善治[M].社會與科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:98

[3] 泮海平.善治理論視角下公共組織的發(fā)展及其困境研究[D].浙江工商大學(xué)碩士學(xué)位論文,2014.5