淺議縣支行大型修繕項(xiàng)目管理存在的風(fēng)險(xiǎn)及對策

某地市人民銀行系統(tǒng)，從2015年開始，根據(jù)總行的要求，制訂了5年縣支行大型修繕項(xiàng)目規(guī)劃，計(jì)劃用5年的時(shí)間，集中財(cái)力把轄內(nèi)全部縣支行以恢復(fù)使用功能確保安全為目的，開展大型修繕。目前已完成了1個(gè)縣支行，正在施工2個(gè)縣支行，2017年申報(bào)了三個(gè)縣支行。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，我們認(rèn)為縣支行大型修繕是一項(xiàng)非常規(guī)性的工作，修了這一次后，原則上10年之內(nèi)不會(huì)再考慮縣支行大型修繕項(xiàng)目，涉及投資規(guī)模和工程設(shè)計(jì)控制、招投標(biāo)管理控制、合同控制、工程質(zhì)量控制、檔案管控、績效評價(jià)等多項(xiàng)工作，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，要做好上述多項(xiàng)控制管理工作，無論是對地市中心支行還是縣支行的工作人員均帶來了較大的挑戰(zhàn)。本文結(jié)合周口轄區(qū)縣支行維修工作實(shí)際，從控制管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、績效評價(jià)的角度出發(fā)，分析當(dāng)前縣支行大型修繕項(xiàng)目管理中存在問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，對改進(jìn)基層央行大型修繕項(xiàng)目管理提出相關(guān)建議。

一、當(dāng)前維修工程管理中存在問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)

(一)工程設(shè)計(jì)和投資規(guī)模控制方面。一是由于理解上的偏差，縣支行在研究施工內(nèi)容和工程設(shè)計(jì)時(shí)，追求大而全，投資規(guī)模偏大。誤以為縣支行大型修繕由原來的修修補(bǔ)補(bǔ)變?yōu)槿嫜b修，維修內(nèi)容上追求全面，裝飾材料上追求中高檔材料，維修內(nèi)容和工程設(shè)計(jì)與實(shí)際需求相脫節(jié)。二是在大型修繕中，有可能房屋主體或承重結(jié)構(gòu)等會(huì)做出相應(yīng)變動(dòng)，因此組織一次成功的工程設(shè)計(jì)和工程概算，對工程質(zhì)量和安全、投資效益也至關(guān)重要，但縣域經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展較為落后，工程設(shè)計(jì)咨詢單位能力有限，設(shè)計(jì)管理不夠完善，有可能造成后期施工中存在變更，影響到項(xiàng)目總體完工進(jìn)度，也有可能給工程質(zhì)量留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。工程概算時(shí)，由于工程造價(jià)咨詢公司的原因，報(bào)價(jià)偏高，這就直接導(dǎo)致了投資規(guī)模偏大，給下一步的招投標(biāo)控制價(jià)帶來了直接的影響。

(二)招投標(biāo)管理控制方面。由于投資規(guī)模偏大，我們要求縣支行全部委托第三方招投標(biāo)代理公司完整招投標(biāo)工作。投標(biāo)主體的資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)信譽(yù)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和業(yè)績等，是其能否充分履行施工義務(wù)的必備條件。但縣支行在前期制定可行性報(bào)告和招投標(biāo)過程中，由委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)，沒有參與對投標(biāo)主體的資質(zhì)審查，有可能存在資質(zhì)不夠的企業(yè)出現(xiàn)，甚至邀請個(gè)別存在不良記錄的投標(biāo)單位參加競標(biāo)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，若不符合條件的投標(biāo)主體中標(biāo)，工程質(zhì)量和效益得不到保障；即使未中標(biāo)，由于參加了投標(biāo)活動(dòng)，也在無形當(dāng)中排斥了其他潛在投標(biāo)人。目前存在著招投標(biāo)代理公司與投標(biāo)方惡意串通損害委托人利益，投標(biāo)人數(shù)過少僅滿足最低限制，招投標(biāo)的資金節(jié)約率不高，中標(biāo)單位業(yè)績不突出等問題。

(三)合同管理有所欠缺，不利于維護(hù)基層行的自身權(quán)益。由于人民銀行系統(tǒng)缺乏基建專業(yè)法律人才，在合同審核過程中很容易出現(xiàn)內(nèi)容不全、條款執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，可能引發(fā)當(dāng)事人雙方今后的利益糾紛，存在導(dǎo)致基層行的權(quán)益遭受不必要損失的風(fēng)險(xiǎn)。如個(gè)別合同未對工程質(zhì)量、隱蔽工程施工、保修范圍和期限、技術(shù)資料交付時(shí)間等內(nèi)容未作出約定，工程款結(jié)算方式不明確等。這些瑕疵導(dǎo)致合同當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)不明確，最終可能影響合同的有效履行。

同時(shí)合同的個(gè)別條款執(zhí)行不力，施工合同要求承包人應(yīng)根據(jù)工程進(jìn)度定期提交供應(yīng)材料設(shè)備的詳細(xì)清單，但事實(shí)上該項(xiàng)條款并未嚴(yán)格執(zhí)行，不利于控制整體工程質(zhì)量。

(四)工程質(zhì)量控制方面。工程質(zhì)量特別是隱蔽工程質(zhì)量對于維修工程來說至關(guān)重要，直接反映了維修的效果。但是由于諸多原因，存在著縣支行自身現(xiàn)場監(jiān)督不到位，工程監(jiān)理公司履職不盡責(zé)，對工程材料監(jiān)督不嚴(yán)，施工質(zhì)量監(jiān)督不力工程施工質(zhì)量偏低，有的僅達(dá)到合格。一定程度上影響了資金使用效益，容易引起職工的誤解。

(五)工程檔案資料方面。檔案資料的收集未與工程同步進(jìn)行。工程檔案資料是工程建設(shè)、質(zhì)量檢查、交付使用管理和維修的重要依據(jù)，建設(shè)單位應(yīng)從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段起做好文件材料的積累、整理、歸檔和保管工作。但是由于種種原因，未按照基建檔案管理辦法的規(guī)定，收集整理檔案，存在著維修資料工程檔案資料不齊全、個(gè)別合同的附件材料不完整的現(xiàn)象。

(六)績效評價(jià)和審計(jì)方面。為了確保工程質(zhì)量和資金使用效益，必要的內(nèi)外部審計(jì)和績效評價(jià)是不可或缺的，由于績效評價(jià)工作在人民銀行剛剛起步，目前僅對部分項(xiàng)目資金開展了績效評價(jià)如貨幣發(fā)行費(fèi)、固定資產(chǎn)購置非等，還沒有對基建項(xiàng)目開展績效評價(jià)。內(nèi)部審計(jì)工作需要根據(jù)內(nèi)審部門的工作安排方能進(jìn)行，據(jù)了解，內(nèi)審部門計(jì)劃2017年對2015年的大型修繕項(xiàng)目開展專項(xiàng)內(nèi)部審計(jì)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。僅完成了有第三方開展的工程決算審計(jì)。這與履職問責(zé)，支出問效工作的要求有一定的差距。績效評價(jià)和審計(jì)成果的運(yùn)用不當(dāng)也對后續(xù)縣支行的維修帶來了不良的影響。

二、產(chǎn)生問題和風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

(一)基層央行基建管理制度與當(dāng)前形勢要求存在一定差距。主要是維修工程管理的制度不夠系統(tǒng)和完整，目前雖然制定有《中國人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法》《中國人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目檢查輔導(dǎo)辦法》《關(guān)于加強(qiáng)縣支行建設(shè)項(xiàng)目管理指導(dǎo)意見》《大型修繕管理辦法》《大型修繕預(yù)算管理辦法》等法規(guī)制度主要針對基本建設(shè)工程項(xiàng)目，僅有兩個(gè)規(guī)定是針對大型修繕項(xiàng)目的特別規(guī)定。當(dāng)然省會(huì)中心支行和地市中心支行也相應(yīng)制定了實(shí)施細(xì)則，但只是側(cè)重于維修項(xiàng)目的程序性規(guī)定，而對于專項(xiàng)的工程招投標(biāo)、質(zhì)量控制、合同管理、工程項(xiàng)目檔案管理散見于國家層面的專業(yè)法規(guī)，沒有形成具有央行特色的系統(tǒng)的管理辦法，不利于基層行加強(qiáng)大型修繕項(xiàng)目的的監(jiān)督管理。

(二)具有專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的員工的缺乏，導(dǎo)致了工程設(shè)計(jì)和概算失控、工程監(jiān)理重視不夠、質(zhì)量控制流于形式等諸多問題。大型修繕工程不是一項(xiàng)常規(guī)性工作，對于縣支行人員來說，絕大多數(shù)是第一次接觸，某種程度上來說，有可能在縣支行工作到退休才遇到一次。而大型修繕管理涉及多方面的專業(yè)技能，從施工內(nèi)容確定、工程設(shè)計(jì)、工程概算、立項(xiàng)審批到招投標(biāo)、合同簽訂、施工監(jiān)督、工程決算審計(jì)、績效評價(jià)等諸多領(lǐng)域，涉及工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)管理、采購管理、工程管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等方面一系列法規(guī)、制度、辦法和規(guī)定。在實(shí)際操作中，縣支行就沒有這樣的人才，有的也只是對部分領(lǐng)域的一知半解，若沒有全面掌握相關(guān)規(guī)定，工程管理和操作極有可能出現(xiàn)失誤。

(三)對監(jiān)理人員的過分依賴導(dǎo)致了工程質(zhì)量特別是隱蔽工程質(zhì)量控制不到位的現(xiàn)象。由于縣支行人數(shù)的限制，加上素質(zhì)的制約，縣支行很難在本單位職工中找出一位現(xiàn)場監(jiān)督人員，即使勉強(qiáng)找到一位也是是在其位不謀其政，過分依賴聘請的外部工程監(jiān)理人員。當(dāng)然大多數(shù)工程監(jiān)理人員能夠盡職盡責(zé)，但是施工隊(duì)伍更愿意拉攏監(jiān)理人員，以共同達(dá)到規(guī)避監(jiān)理，降低監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)，套取縣支行維修資金的目的

具體的工程項(xiàng)目有領(lǐng)導(dǎo)小組齊抓共管，加上缺少必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，縣支行現(xiàn)場監(jiān)督人員很容易產(chǎn)生依賴和倦怠的心理，誤認(rèn)為出了問題由一把手頂著，工作主動(dòng)性和積極性不夠。這也是導(dǎo)致工程質(zhì)量控制不到位的一個(gè)主要因素。

(四) 上下級、部門間的工作協(xié)調(diào)配合度有待于進(jìn)一步增強(qiáng)。對工程項(xiàng)目的管轄、指導(dǎo)和監(jiān)督涉及上級行的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、法律等多個(gè)部門，若部門之間未能密切配合，相關(guān)各方的職責(zé)未及時(shí)理清，極易造成工作中的缺位和錯(cuò)位。如工作程序設(shè)計(jì)上不規(guī)范，導(dǎo)致工程設(shè)計(jì)、工程概算、招標(biāo)公告、合同等個(gè)別文書制作上有缺陷，而這些缺陷大多產(chǎn)生在第一步程序，也就是編制人員和經(jīng)辦人員的工作。如合同條款中的瑕疵，一定程度上取決于法律事務(wù)人員是否有效審核；而他的有效審核又取決于其自身的建筑業(yè)法律法規(guī)的的熟練程度，而這些風(fēng)險(xiǎn)，完全可以通過在起草時(shí)由第三方專業(yè)人員起草來加以規(guī)避。其他控制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)大多是由配合程度不夠造成的，如基建領(lǐng)導(dǎo)小組成員工作上的配合程度不高就容易在檔案管理上出現(xiàn)這樣那樣的問題。

(五) 績效評價(jià)和審計(jì)。目前，績效評價(jià)工作在人民銀行開展的較晚，工作尚不成熟，績效評價(jià)體系尚不完備，尚未對全部項(xiàng)目類支出開展績效評價(jià)，加上主動(dòng)開展績效評價(jià)的意識(shí)不夠，這是大型修繕項(xiàng)目績效評價(jià)工作沒有開展的主要原因。內(nèi)審工作大多受其工作安排的影響，目前可以說沒有明確要求大型修繕項(xiàng)目結(jié)束后必須接受內(nèi)部審計(jì)的硬性規(guī)定，審計(jì)工作要從屬于內(nèi)審部門的年度工作安排 這些都影響了大型修繕項(xiàng)目的及時(shí)性和全覆蓋性。

三、防范風(fēng)險(xiǎn)的對策和建議

(一) 完善制度、堵塞制度漏洞，做到有規(guī)可依。建議上級行及時(shí)出臺(tái)并完善基建或大型修繕項(xiàng)目的操作規(guī)程，包括立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、工程施工、驗(yàn)收、決算審計(jì)、檔案整理等各個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)基層行相關(guān)工作的規(guī)范化，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。在規(guī)程設(shè)計(jì)時(shí)，建議重視向社會(huì)購買服務(wù)，積極引入第三方公司，如工程設(shè)計(jì)時(shí)，委托工程設(shè)計(jì)咨詢公司。工程概算出來后，評審階段委托工程造價(jià)咨詢公司再次進(jìn)行預(yù)算審計(jì)，以檢驗(yàn)工程概算的合規(guī)性和真實(shí)性。招投標(biāo)階段建議由當(dāng)?shù)卣少徶行幕蛉嗣胥y行省會(huì)中支或總行集采中心負(fù)責(zé)大型修繕工程類項(xiàng)目的招投標(biāo)，確保招投標(biāo)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。合同簽訂階段建議委托第三方如擅長建筑施工的律師事務(wù)所負(fù)責(zé)基建施工合同的簽訂，確保合同內(nèi)容的全面性，有效保護(hù)縣支行的利益。工程施工階段，既要明確要求委托第三方工程監(jiān)理公司，又不能放松縣支行自身對工程的監(jiān)督。檔案的整理如果確實(shí)由于人員限制，無法完成，建議委托第三方公司完成有關(guān)檔案的整理。

人民銀行各級機(jī)構(gòu)也要結(jié)合自身實(shí)際細(xì)化規(guī)章制度，明確基建領(lǐng)導(dǎo)小組及各個(gè)部門的職責(zé)，如廉政制度、基建辦公室管理制度、大型修繕工程質(zhì)量監(jiān)督管理職責(zé)、大型修繕崗位責(zé)任制度等。扎緊籬笆墻，切實(shí)防范制度風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，試行業(yè)準(zhǔn)入制度。一是建議上級行采取多種方式比如利用人民銀行遠(yuǎn)程培訓(xùn)系統(tǒng)加強(qiáng)強(qiáng)對國家建筑法 、招投標(biāo)法、政府采購法、合同法和上級行基建方面法律法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)基層基建管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法律意識(shí)。

二是建議加強(qiáng)對基建管理人員的基建業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括建筑裝修標(biāo)準(zhǔn)、工程管理、招評標(biāo)的程序和商業(yè)談判的基本技巧及策略等知識(shí)，提高基建管理人員的業(yè)務(wù)技能。可利用案例教學(xué)的方式，讓已經(jīng)完成大型修繕項(xiàng)目的支行現(xiàn)身說法，以自身的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒即將開展大型修繕工作的縣支行。

三是建議對基建管理人員開展必要的崗前培訓(xùn)，推行持證上崗制度，確保有關(guān)人員具備必要的專業(yè)水準(zhǔn)。

(三)轉(zhuǎn)變和更新觀念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)?？h支行要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，要用就像裝修自己家庭的責(zé)任心來做好縣支行的大型修繕，要注意細(xì)小的問題可能蘊(yùn)藏大風(fēng)險(xiǎn)，要提高對工作中存在問題的根本性認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。這不僅是基層央行履職的需要，也是維護(hù)人民銀行合法權(quán)益的需要。要嚴(yán)格按照政策法規(guī)和規(guī)章制度的要求，加強(qiáng)基建工程管理，規(guī)范采購工作，控制好工程進(jìn)度、成本和質(zhì)量，根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)展情況和需求及時(shí)調(diào)整施工內(nèi)容，不應(yīng)該完全寄托內(nèi)外部審計(jì)和績效評價(jià)來確定錢花的值不值，切實(shí)防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

(四)有效溝通，爭取上級行的指導(dǎo)和支持?；鶎尤嗣胥y行在開展工程管理時(shí)，由于缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，工作中可能遇到較多的困難。因此要積極與上級部門溝通，改進(jìn)溝通方式和效果，盡可能地爭取上級行的支持和幫助。地市中支業(yè)務(wù)部門也要充分發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的職能，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合形成合力及時(shí)糾正維修工程中存在的不足，促進(jìn)各項(xiàng)工作整體推進(jìn)、順利開展。

(五)注重積累，做好維修工程檔案管理。維修工程檔案是基本建設(shè)工作的歷史記錄，是基本建設(shè)工作和房屋日常維護(hù)管理的重要依據(jù)。要高度重視基建檔案工作，做好日常往來文件的整理、匯總和歸檔工作，確保資料的收集整理與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程同步，確保檔案資料的齊全與完整。如有必要，可以委托第三方公司做這項(xiàng)工作，這樣就可以確保檔案的整理質(zhì)量，有效發(fā)揮對質(zhì)量控制、投資規(guī)?？刂频确矫娴淖饔?。

(六)制定委托合同規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。建議上級行及時(shí)出臺(tái)委托合同范本，用以工程設(shè)計(jì)、概算、預(yù)決算審計(jì)、招投標(biāo)、工程監(jiān)理人員的聘請、編寫施工合同、工程檔案整理環(huán)節(jié)的購買第三方服務(wù)，從嚴(yán)從細(xì)制定游戲規(guī)則，要充分利用法律來保護(hù)縣支行的權(quán)益，沒有完善的、準(zhǔn)確的、合規(guī)的合同條款，很容易引起委托過程中的糾紛。

(七)要利用本單位的現(xiàn)場監(jiān)督人員來加強(qiáng)對工程施工、工程監(jiān)理的再管理。本單位現(xiàn)場監(jiān)督人員要切實(shí)履行職責(zé)，至少要對監(jiān)理人員的履職情況了然于胸，要充分利用監(jiān)理人員專業(yè)知識(shí)的全面性，來加強(qiáng)對工程質(zhì)量的控制。必要時(shí)可以選派職工代表輪流但人監(jiān)督人員，已達(dá)到降低道德風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)督質(zhì)量的目的。

(八)建立大型修繕項(xiàng)目績效評價(jià)體系，及時(shí)對完工的大型修繕項(xiàng)目開展內(nèi)部審計(jì)。縣支行大型修繕項(xiàng)目績效評價(jià)體系要突出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、效率、效果，采用定量定性相結(jié)合的方法，包括項(xiàng)目管理評價(jià)和項(xiàng)目效果評價(jià)兩部分，覆蓋項(xiàng)目的決策、前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目完成、廉政、效果各個(gè)方面。評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)項(xiàng)目、內(nèi)容及指標(biāo)的選擇和確定要體現(xiàn)《中國人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》的要求和項(xiàng)目管理過程及整體化的屬性。

設(shè)計(jì)評價(jià)體系時(shí)，一方面從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理等方面確定了立項(xiàng)報(bào)批合規(guī)性、決策民主化、工程造價(jià)、等關(guān)鍵評價(jià)因素、涉及對應(yīng)的績效評價(jià)指標(biāo)，評價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)即采用國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)選取建設(shè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門頒發(fā)的當(dāng)?shù)匦袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，既要符合國家要求，又接地氣，具有加強(qiáng)的可操作性和客觀性。

建議上級行盡快明確所有大型修繕項(xiàng)目，在開展工程決算外部審計(jì)的同時(shí)，必須開展內(nèi)部審計(jì)，確保項(xiàng)目的合規(guī)性。

(九)建立大型修繕獎(jiǎng)懲機(jī)制。各種懲戒和責(zé)任追究措施已經(jīng)較為全面了，但是對于獎(jiǎng)勵(lì)措施仍是空白，建議充分利用內(nèi)外部審計(jì)結(jié)果和績效評價(jià)成果，在此基礎(chǔ)上開展獎(jiǎng)懲工作，對于工程施工質(zhì)量高、資金節(jié)約顯著、職工滿意度高的項(xiàng)目，對于有關(guān)人員在職稱評定、職務(wù)晉升、績效獎(jiǎng)勵(lì)等方面予以傾斜，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，提高縣支行積極性、主動(dòng)性和敬業(yè)精神，激發(fā)縣支行的主人翁意識(shí)。

(十)目前人民銀行縣支行缺乏基建專業(yè)人才和負(fù)責(zé)基建日常管理的特崗人員，建議人民銀行在新行員招聘時(shí)，有意識(shí)的至少為每個(gè)地市中心支行招聘一名基建專業(yè)的新行員，來滿足當(dāng)前的需求。

(中國人民銀行周口市中心支行，河北 周口 466000)

[1] 陳曄.對人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目管理的思考.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2010.11.

[2] 武漢分行內(nèi)審處課題組.人民銀行基本建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)實(shí)證研究.武漢金融.2012.02.