制度理論視角下干部掛職鍛煉中的問題及對策研究

王月

（華南理工大學(xué)，廣州 510640）

制度理論視角下干部掛職鍛煉中的問題及對策研究

王月

（華南理工大學(xué)，廣州 510640）

掛職鍛煉是我國《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員交流制度的重要內(nèi)容，對于培養(yǎng)干部、增加公務(wù)員的基層工作經(jīng)驗(yàn)具有重要作用。掛職鍛煉涉及掛職干部、掛職單位、組織部門以及原單位四個相關(guān)主體。在掛職鍛煉的實(shí)施過程中，因?yàn)楝F(xiàn)存機(jī)制的不完善導(dǎo)致四個主體間存在掛職失效的問題?；谥贫壤碚撘暯?，從規(guī)范性要素、規(guī)制性要素與文化—認(rèn)知要素三方面，分析干部掛職鍛煉中存在的問題并提出改進(jìn)方向，為進(jìn)一步推進(jìn)我國人事制度改革提供理論借鑒。

掛職鍛煉；制度理論；問題；改進(jìn)方向

導(dǎo)言

現(xiàn)代意義上的掛職鍛煉始于延安時期，邊區(qū)人民政府曾大規(guī)模選派知識分子、干部和學(xué)生下鄉(xiāng)，希望以此對農(nóng)村社會進(jìn)行從理論到實(shí)踐的雙重改造，這被學(xué)界視為干部掛職鍛煉的雛形。然而，干部掛職鍛煉制度發(fā)展至今，并沒有達(dá)到政策制定的目標(biāo)，即培養(yǎng)儲備干部、增加公務(wù)員基層工作經(jīng)驗(yàn)。誠然，不能因?yàn)楝F(xiàn)在的問題否定過去的政策，但當(dāng)下的政策制定者卻應(yīng)該跟進(jìn)時代發(fā)展推進(jìn)政策完善。掛職鍛煉的政策目標(biāo)是科學(xué)、合理的，但在政策執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)了政策偏差，出現(xiàn)“掛職不煉”“消極怠工”等偽掛職現(xiàn)象。正如“好中央，壞地方”一樣，掛職鍛煉政策缺乏相應(yīng)完善的運(yùn)行機(jī)制保障其具體實(shí)施，而政策運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于制度環(huán)境建設(shè)。因此，本文基于制度理論視角，從規(guī)范性要素、規(guī)制性要素與文化—認(rèn)知要素三方面對這一問題展開分析。

一、核心概念與理論介紹

（一）核心概念

1.掛職鍛煉。干部掛職是公務(wù)員交流制度中的一個特殊表現(xiàn)形式。所謂掛職，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，掛職是：“國家機(jī)關(guān)可以有計(jì)劃地選派人員在一定的時間內(nèi)到下級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)、國外政府部門或國有企事業(yè)單位擔(dān)任職務(wù)，幫助工作。”這里的國家機(jī)關(guān)是廣義的，包括黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、國有企事業(yè)單位和軍隊(duì)。從掛職主體看，包括國家公務(wù)員、企事業(yè)單位人員、軍人。通常所謂掛職，主要指黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的掛職行為，這也是本文的研究主體。

干部掛職時間一般從半年到三年不等。干部掛職鍛煉根據(jù)其掛職單位地點(diǎn)、掛職單位層級、掛職鍛煉目的及掛職單位性質(zhì)可以分為東南掛、中西掛、境外掛；按層級來分可以分為上掛、下掛、橫掛，按照目的來分，可分為初任掛和培養(yǎng)掛；按性質(zhì)可以分為內(nèi)掛和外掛。

2.公務(wù)員交流。公務(wù)員交流是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個人意愿，通過法定形式，變換公務(wù)員的工作崗位，從而使公務(wù)員工作關(guān)系或職務(wù)關(guān)系得以產(chǎn)生、變更或終止的一種人事管理活動。這種人事管理活動的結(jié)果，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位之間的人員相互交流，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部變換公務(wù)員的工作職位，或者把公務(wù)員調(diào)出行政機(jī)關(guān)任職，或者將行政機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入行政機(jī)關(guān)擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)，以上都統(tǒng)稱為公務(wù)員交流。為保證公務(wù)員交流持續(xù)、有序、規(guī)范地進(jìn)行，國家制定了調(diào)整公務(wù)員交流行為的法律法規(guī)，這些相關(guān)規(guī)定就構(gòu)成公務(wù)員交流制度。公務(wù)員交流具有法定性與制度化的特征，為干部掛職鍛煉的持續(xù)推進(jìn)提供法律保障與制度支持。

（二）基礎(chǔ)理論

1.制度理論。制度理論（Institutional Theory）認(rèn)為，制度包括為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動與資源。制度依靠各種承載、傳遞和實(shí)施工具來實(shí)施和傳播，并因此在各種各樣的媒介中具體化和表現(xiàn)出來。不同的社會理論家先后把規(guī)制性（regulative）、規(guī)范性（normative）和文化—認(rèn)知性（cultural-cognitive）系統(tǒng)分別確定為制度的關(guān)鍵要素。這三大要素構(gòu)成了一個連續(xù)體，“其一段是有意識的要素，另一端是無意識的要素；其一端是合法地實(shí)施的要素，另一端則被視為當(dāng)然的要素。”（Hoffman，1977）。制度理論三要素中，規(guī)范性要素是指那些一旦違反就會面臨懲罰的要素規(guī)定，為干部掛職鍛煉提供完善法制規(guī)章的方向性指導(dǎo)；規(guī)制性要素是指那些即使違反也只會面臨道德譴責(zé)的要素規(guī)定，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政倫理提升掛職干部的責(zé)任意識；文化—認(rèn)知要素注重通過組織內(nèi)外學(xué)習(xí)，加強(qiáng)掛職鍛煉文化建設(shè)。

2.委托—代理理論。20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼具經(jīng)營者的做法存在著極大的弊端，于是提出“委托代理理論”（Principal-agentTheory），倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)利讓渡。政府委托—代理理論是指政府接受公民的權(quán)利讓渡，受公民委托，代理民意，行使公共權(quán)力。

現(xiàn)實(shí)社會中，只要存在受托責(zé)任，就存在委托代理關(guān)系。在公務(wù)員掛職鍛煉中，干部原單位委托掛職單位培養(yǎng)干部，掛職單位具有代理原單位行使干部管理的權(quán)力。掛職干部與掛職單位具有準(zhǔn)人事關(guān)系。

二、我國干部掛職鍛煉中的問題及其原因

（一）我國干部掛職鍛煉中的問題

1.干部責(zé)任意識淡薄。我國干部掛職鍛煉過程中出現(xiàn)的偽鍛煉現(xiàn)象，是掛職干部個人責(zé)任意識淡薄的外在表現(xiàn)。一是缺乏作為公共利益代表、履行干部使命的責(zé)任感。二是缺乏“因公掛職”，向掛職單位輸出、汲取先進(jìn)理論與實(shí)踐的責(zé)任感。然而，公務(wù)員是國家意志的踐行者，是公共利益的代表與維護(hù)者，理應(yīng)在掛職鍛煉中繼續(xù)以嚴(yán)格的職位規(guī)范與職業(yè)道德要求自己。怠政，有違黨性，損害了國家公職人員的形象。

2.掛職單位管理不善。掛職單位管理不善主要表現(xiàn)在兩個方面。一是缺乏相應(yīng)的管理掛職干部的規(guī)章制度，缺乏對掛職干部的管理標(biāo)準(zhǔn)，無從管理。二是缺乏執(zhí)行管理掛職干部規(guī)章制度的制衡力。按照掛職單位層級，可以將掛職鍛煉分為“上掛”“下掛”與“橫掛”，我國較為普遍的是下掛。掛職單位往往對來自上級的掛職干部存在項(xiàng)目、資源期待，缺乏對掛職干部的管理制衡力。

3.組織部門考核不力。干部掛職是組織部門通過接收同級單位有關(guān)掛職鍛煉的申請，進(jìn)過篩選評定選出干部脫產(chǎn)掛職鍛煉。根據(jù)相關(guān)人事制度，組織部門負(fù)責(zé)對干部的考核工作，包括對掛職干部的工作考核。然而，目前組織部門依據(jù)掛職單位開具的掛職干部工作情況總結(jié)對掛職干部的工作進(jìn)行考核，缺乏科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

4.原單位非理性培養(yǎng)。各單位在申請推薦掛職干部人選時，會出現(xiàn)非理性薦舉的情況。在薦舉掛職干部過程中，時而出現(xiàn)基于“排除異己”“安置離退休干部”“拉攏派系”等非理性的考量。這容易導(dǎo)致掛職干部主觀上消極怠政思想的產(chǎn)生，進(jìn)而影響掛職工作的開展。

5.缺乏全面統(tǒng)籌規(guī)劃。我國干部掛職鍛煉工作缺乏系統(tǒng)化的考量，缺乏“遴選標(biāo)準(zhǔn)—遴選程序—選派干部”的流程設(shè)計(jì)，掛職單位與委托單位之間供需未能契合。掛職委托單位輸送掛職干部缺乏合理規(guī)劃，存在掛職干部輸出大大超過掛職接收單位需求的情況。這種情況往往出現(xiàn)在“下掛”中，給基層單位帶來組織冗余的壓力。

（二）我國干部掛職鍛煉癥結(jié)的原因分析

1.制度供給不足?；谥贫壤碚摰牡谝灰?，即規(guī)范性要素，從制度設(shè)計(jì)與選擇方向展開對干部掛職鍛煉的系統(tǒng)思考。第一，缺少頂層設(shè)計(jì)，信息不夠公開。我國干部掛職鍛煉中缺少崗位職責(zé)說明書，缺少職權(quán)責(zé)的清晰規(guī)定?！肮び破涫?，必先利其器?！睕]有制度先行，不利于掛職工作的開展，更不利于對掛職干部的工作考核。這容易導(dǎo)致掛職干部的“選擇性行政”，損害掛職單位的同時，更有悖掛職鍛煉的制度初衷。第二，選拔機(jī)制不合理?；谖小砝碚摚瑨炻殕挝辉诟刹繏炻氬憻捴贫冗\(yùn)行過程中居于核心地位，應(yīng)該發(fā)揮其用人、擇人的作用。然而，干部掛職鍛煉的實(shí)際運(yùn)行機(jī)制是上級單位經(jīng)過組織部門的選拔薦舉，派出若干干部下掛某單位掛職鍛煉，是一種本末倒置，進(jìn)而導(dǎo)致下級單位因人設(shè)職的現(xiàn)象。某地有鎮(zhèn)長1名，副鎮(zhèn)長13名，但其中只有7位是專職副鎮(zhèn)長，其余6位是掛職干部。因此，面對如此情況，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該回歸到掛職單位的職位、干部需求上，根據(jù)掛職單位的實(shí)際工作需要，如項(xiàng)目需要、指導(dǎo)政策執(zhí)行的需要，有針對性地提供掛職崗位。第三，軟考核約束。按照現(xiàn)有的掛職鍛煉制度，公務(wù)員的人事關(guān)系、工資關(guān)系屬于原單位。干部掛職鍛煉后，掛職單位出具掛職干部的考評總結(jié)，由原單位參照考評總結(jié)對掛職干部的開展績效評估，同級組織部門較少參與掛職鍛煉評估。而這種評估體系有違掛職鍛煉的制度邏輯，掛職鍛煉工作考評主體應(yīng)該由掛職單位對掛職干部作出，原單位與組織部門應(yīng)與掛職單位主動溝通、交流、了解情況，將掛職單位的意見作為今后考核干部工作的重要參考。第四，退出機(jī)制有待完善。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，干部掛職鍛煉期滿之后，由原單位組織對掛職干部的工作考核，考核結(jié)束之后回到原單位?，F(xiàn)存的退出機(jī)制，沒有起到制度運(yùn)行的保障作用，沒有發(fā)揮最后一道防線的作用。掛職鍛煉旨在讓掛職干部積累基層工作經(jīng)驗(yàn)、提升個人綜合素質(zhì)，然而，掛職期滿之后，相關(guān)單位沒有根據(jù)干部工作的實(shí)際表現(xiàn)評價其績效，進(jìn)而決定是否繼續(xù)留崗鍛煉也是有違掛職鍛煉的制度邏輯，有損掛職鍛煉制度的合理性。

2.行政倫理作用有限?；谥贫壤碚摰牡诙?，即規(guī)制性要素，從行政倫理角度分析我國干部掛職鍛煉中存在偽掛職現(xiàn)象的成因。第一，缺乏對掛職干部的責(zé)任意識培養(yǎng)。行政倫理作用的發(fā)揮依賴于干部自身的使命感與責(zé)任意識。然而，在缺少掛職干部職權(quán)責(zé)的清新界定的情況下，培養(yǎng)掛職干部責(zé)任意識的工作難以開展。此外，掛職干部大多來自上級，有著自發(fā)的職位優(yōu)越感。因此，寄托于掛職干部主動探尋其職位、職務(wù)要求的現(xiàn)實(shí)可行性較低。第二，缺乏輿論引導(dǎo)與監(jiān)督。基于對掛職鍛煉的“鍍金”“升遷前奏”的刻板印象，公民對于掛職干部的要求也呈現(xiàn)出一種聽之任之的態(tài)度。公民習(xí)慣關(guān)注專職公務(wù)員的日常行政行為，而對于這種特殊的干部培養(yǎng)制度卻缺乏輿論監(jiān)督的動力。這其中有政府信息公開有限導(dǎo)致公民輿論監(jiān)督無力的客觀原因，但更主要的原因是公民缺乏相關(guān)意識。第三，行政監(jiān)督不力。行政監(jiān)督包括上下級監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督，主要要求原單位對掛職單位、掛職單位領(lǐng)導(dǎo)對掛職干部的有效上下級監(jiān)督。然而，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)掛職鍛煉的行政監(jiān)督總體較少，且執(zhí)行不力。缺少對掛職鍛煉進(jìn)行行政監(jiān)督的制度規(guī)章，上級單位、掛職單位沒有進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)際依據(jù)。

3.怠政認(rèn)同效應(yīng)?；谥贫壤碚摰牡谌?，即文化—認(rèn)知要素，從公務(wù)員認(rèn)知的角度分析我國干部掛職鍛煉中存在偽掛職現(xiàn)象的成因。文化—認(rèn)知要素，強(qiáng)調(diào)一種文化的產(chǎn)生是基于眾多穩(wěn)定的對于某個事物、某種行為的認(rèn)知基礎(chǔ)上。干部偽掛職現(xiàn)象是一種基于掛職干部對掛職工作的共同認(rèn)知基礎(chǔ)上產(chǎn)生的怠政文化。

社會認(rèn)同效應(yīng)是指個人對所屬群體價值觀、行為方式的認(rèn)可，進(jìn)而采取相同價值觀、行為方式的模式。而怠政認(rèn)同效應(yīng)是指掛職鍛煉干部的一種共同模式，即單個掛職鍛煉干部對掛職鍛煉都有一種“不求有功，但求無過”的消極工作態(tài)度，對以往掛職鍛煉干部產(chǎn)生的怠政行為這種組織記憶表示認(rèn)同并效仿的思維、行為模式。

怠政認(rèn)同效應(yīng)蘊(yùn)含著人力資源管理中委托—代理理論中的棘輪效應(yīng)。棘輪效應(yīng)是指委托人以同一代理人過去的業(yè)績作為標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)代理人意識到自己努力的結(jié)果是不斷推動委托人提高對自己的行為標(biāo)準(zhǔn)時，代理人努力的積極性就會下降。干部掛職鍛煉中，由于缺乏對掛職干部的職權(quán)責(zé)的規(guī)定，那么掛職干部越努力，其工作成果越容易成為其今后工作考核的結(jié)果或下一掛職干部工作考核的結(jié)果，當(dāng)掛職干部意識到自己努力的結(jié)果是不斷推動掛職單位對自己的行為標(biāo)準(zhǔn)時，掛職干部的工作積極性就會下降，怠政認(rèn)同效應(yīng)也就得以長期發(fā)揮作用。

三、我國干部掛職鍛煉的改進(jìn)方向

（一）理順制度邏輯，重新設(shè)計(jì)相關(guān)制度

理順制度邏輯，要求政策制定者重新思考干部掛職鍛煉的制度安排與制度設(shè)計(jì)的思路始末。加強(qiáng)掛職委托部門與接收部門之間的通力合作、協(xié)同創(chuàng)新，以流程再造為突破口，以制度創(chuàng)新為著力點(diǎn)。

針對掛職干部選拔機(jī)制，應(yīng)將現(xiàn)有干部掛職鍛煉自上而下供給式的制度設(shè)計(jì)調(diào)整為自下而上的需求式、訂單式制度設(shè)計(jì)，根據(jù)掛職單位的客觀實(shí)際需要調(diào)配掛職干部，做到人盡其才。這方面可以參考澳大利亞相關(guān)制度設(shè)計(jì)，政府建立公務(wù)員電子信息庫，在職公務(wù)員將自己的任職信息與渴望交流的崗位在網(wǎng)上登記，網(wǎng)上系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保密。掛職單位有干部需求時，可以借助公務(wù)員電子信息庫，將符合己方條件且有掛職意愿的干部申請調(diào)配到己單位。

此外，應(yīng)逐步完善掛職干部考核制度。針對掛職鍛煉的不同類別設(shè)計(jì)有針對性的考核體系。對公務(wù)員管理和提供服務(wù)功能的發(fā)揮進(jìn)行評估比較容易，但對公務(wù)員的政策咨詢功能則比較難以進(jìn)行。掛職干部在掛職單位時間不一，從半年到三年不等。對于短期掛職鍛煉，掛職干部的政策咨詢功能作用明顯，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)評估體系設(shè)計(jì)。而且，針對掛職干部的績效評估應(yīng)由掛職單位、原單位、組織部門三個單位組成考評委員會，各單位推薦相關(guān)負(fù)責(zé)人組成考評工作小組，對掛職干部的工作進(jìn)行全面、實(shí)時、科學(xué)評估。

最后，應(yīng)加強(qiáng)退出機(jī)制建設(shè)。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，根據(jù)掛職干部的績效評估結(jié)果，對于結(jié)果優(yōu)良的干部原單位可以同意其返回原單位；結(jié)果合格或不合格的干部，相關(guān)單位應(yīng)該將其繼續(xù)留崗鍛煉或選擇其他交流方式鍛煉達(dá)到培養(yǎng)干部、鍛煉人才的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)動態(tài)、權(quán)變的退出機(jī)制建設(shè)。

（二）明確權(quán)責(zé)分配，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)

規(guī)范性要素、規(guī)制性要素與文化—認(rèn)知要素的規(guī)范與運(yùn)用都是以明晰公務(wù)員職權(quán)責(zé)為基本前提的，否則公共機(jī)構(gòu)、公務(wù)員不是濫用公共權(quán)力，就是一事無成。加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，要以行政監(jiān)督為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)公務(wù)員責(zé)任意識為關(guān)鍵，加快引導(dǎo)公民對干部掛職鍛煉的輿論監(jiān)督。

在行政倫理建設(shè)中，應(yīng)著重關(guān)注行政監(jiān)督的重要作用。行政倫理作用的發(fā)揮依賴于部門領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)作用。如果原單位領(lǐng)導(dǎo)對掛職工作給予高度重視，組織展開掛職工作培訓(xùn)會議，在實(shí)際工作中恪盡職守、兢兢業(yè)業(yè)，以公共利益為行政準(zhǔn)則，那么下級公務(wù)員、掛職干部都會受到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識、公仆意識的感召，并在實(shí)際工作中踐行。

（三）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)掛職文化建設(shè)

推進(jìn)掛職文化建設(shè)，需要內(nèi)部學(xué)習(xí)，更需要外部效仿。內(nèi)部學(xué)習(xí)是指通過學(xué)習(xí)我國黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部掛職鍛煉工作突出的地方和部門，研究其掛職鍛煉的制度適用性，進(jìn)而決定是否將其應(yīng)用到全國實(shí)踐中來。

第一，建立掛職導(dǎo)師制。2008年青島即推出掛職導(dǎo)師制，即給掛職干部配備一個導(dǎo)師，由導(dǎo)師負(fù)責(zé)掛職干部在掛職期間的思想政治、業(yè)務(wù)工作等方面的指導(dǎo)。導(dǎo)師制起到了準(zhǔn)考核機(jī)制的作用，對掛職干部的政治表現(xiàn)與工作績效實(shí)時監(jiān)督、指導(dǎo)，有利于提高掛職鍛煉工作的有效性。第二，國外公務(wù)員交流的首要原則是要最大限度地考慮公共部門的利益、公務(wù)員自身的需求和部門人力資源的富余情況。國外通過建立健全公務(wù)員交流的法律體系，保障交流的制度化、法制化，進(jìn)而影響公務(wù)員對于交流制度正確認(rèn)知的樹立。第三，國外還將交流與公務(wù)員培訓(xùn)、晉升相結(jié)合，鼓勵公務(wù)員積極參與交流。政府治理參與模式認(rèn)為：“個人在組織及政治生活中之所以能被激勵，主要是出于‘休戚與共’即參與的原因，而不是出于物質(zhì)如薪資與酬賞的原因?！币虼耍瑧?yīng)該不斷開發(fā)掛職鍛煉的激勵作用，而并不僅是通過激勵手段實(shí)現(xiàn)有效掛職。最后，國外建立公務(wù)員人才信息庫，有效填補(bǔ)空缺職位，滿足工作需求，如澳大利亞公務(wù)員電子信息庫的建立。通過法規(guī)、政治文化的動員，掛職干部能夠逐漸樹立對于掛職鍛煉的積極認(rèn)知，進(jìn)而形成穩(wěn)定、有序的掛職文化。

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[責(zé)任編輯 吳迪]

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1673-291X（2017）09-0129-04

2016-12-26

王月（1992-），女，遼寧沈陽人，碩士研究生，從事行政管理理論與實(shí)踐研究。