陜西省小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革研究

鄭春

（西安外事學(xué)院，西安 710077）

陜西省小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革研究

鄭春

（西安外事學(xué)院，西安 710077）

通過對(duì)陜西省部分區(qū)縣連續(xù)五年來小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)的投入、建設(shè)管理、運(yùn)行效益和現(xiàn)有管護(hù)機(jī)制體制情況進(jìn)行分析，查找目前存在的突出問題并分析問題產(chǎn)生的原因，提出陜西省小農(nóng)水設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革思路，界定所有權(quán)、落實(shí)管理權(quán)、明確使用權(quán)，建立養(yǎng)護(hù)機(jī)制，以期確保小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)落到實(shí)處，做到人水和諧，促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

小型農(nóng)田水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)；制度；存在的問題；改革設(shè)計(jì)方案

小型水利工程（實(shí)施）產(chǎn)權(quán)是廣義的產(chǎn)權(quán)，不僅指所有權(quán)，還有其衍生出的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。具有可分離和可轉(zhuǎn)讓性，其產(chǎn)權(quán)界定具有激勵(lì)功能，此外還涉及水資源、土地資源的使用權(quán)等。

一、陜西省內(nèi)小農(nóng)水設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

（一）管理比較混亂，無科學(xué)有效的管理組織機(jī)制

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省各區(qū)縣的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)管理相對(duì)比較混亂，產(chǎn)權(quán)界定不夠清晰管護(hù)主體和責(zé)任不夠明確。各區(qū)縣小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)不明確，還未建立小型水利工程信息數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，也沒有進(jìn)行系統(tǒng)的、排查式的登記造冊(cè)，更不清楚每一設(shè)施的具體位置、規(guī)模、運(yùn)行狀況、產(chǎn)權(quán)類型、管護(hù)方式等信息。

（二）管理制度不完善，缺乏有效的運(yùn)行機(jī)制

在調(diào)查的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)陜西省各區(qū)縣對(duì)各種小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度不盡完善，不同的區(qū)縣有不同的針對(duì)某一類型或者幾種類型的設(shè)施有管理制度，但缺乏系統(tǒng)性的、整體性的、完善的管理制度。水費(fèi)管理比較混亂，沒有認(rèn)真核定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)不統(tǒng)一，無制度約束。

（三）管理經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，無高效的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

陜西省在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)方面“重建設(shè)，輕管護(hù)”，對(duì)于管護(hù)保障機(jī)制建設(shè)不夠重視，經(jīng)費(fèi)來源落實(shí)不到位。對(duì)水利工程維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金的使用、管理和監(jiān)督缺少制度性保障，資金使用效率不高，監(jiān)督檢查、審計(jì)和跟蹤管理還不到位。

（四）獎(jiǎng)懲不明確，無科學(xué)考核的管理監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于水利工程管理單位的監(jiān)督管理，尤其是水利工程的管理工作，包括組織管理、安全管理、運(yùn)行管理和經(jīng)濟(jì)管理等方面缺乏明確的獎(jiǎng)懲體系，沒有對(duì)考核監(jiān)督辦法制定、規(guī)章制度、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、臺(tái)賬資料、管理效果及群眾滿意程度等方面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，不能保障工程安全和正常運(yùn)行，也不能充分發(fā)揮工程經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、陜西省小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革方案設(shè)計(jì)

（一）改革的指導(dǎo)思想

搞活農(nóng)村小型水工程經(jīng)營方式，走向自我發(fā)展、良性循環(huán)的軌道，充分發(fā)揮水利工程效益，保障糧食豐收，促進(jìn)農(nóng)民增收，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯著。

（二）改革的指導(dǎo)原則

1.多方參與，推動(dòng)改革開展。要以區(qū)縣為單位，政府搭臺(tái)、水利牽頭、多方聯(lián)動(dòng)，特別是積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組，共同努力，推動(dòng)此項(xiàng)改革深入開展。

2.確立方案，全面安排部署。要充分結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際，認(rèn)真制定全縣小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案、小型農(nóng)田水利工程管理實(shí)施細(xì)則，抽調(diào)專人、專用設(shè)備，全面安排部署，保障改革順利開展。

3.陽光操作，保障公開公正。要夯實(shí)責(zé)任，逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行摸底調(diào)查登記歸檔，認(rèn)真進(jìn)行分類匯總，對(duì)所有小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，通過板報(bào)公示、媒體公開等形式增加透明度，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，堅(jiān)決避免產(chǎn)權(quán)不清情況繼續(xù)存在，界定清楚后一次性進(jìn)行公證，然后頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。

4.試點(diǎn)先行，分類全面推進(jìn)。要對(duì)區(qū)縣域內(nèi)的所有小型農(nóng)田水利設(shè)施在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇其中的某一類，或者機(jī)井灌溉工程類，或者抽水泵站工程類進(jìn)行試點(diǎn)，其宗旨為：一是合理確定水價(jià)，明確水價(jià)中水費(fèi)、電費(fèi)、人員工資、養(yǎng)護(hù)基金比重；二是明確產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管護(hù)人，必要時(shí)通過競爭、拍賣、股份合作等形式確定經(jīng)營管護(hù)人，建立產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管護(hù)人之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系；三是通過區(qū)縣級(jí)財(cái)政投資支持，每年定額安排一定的維修養(yǎng)護(hù)資金，需修則修，不修則轉(zhuǎn)入年度養(yǎng)護(hù)基金中以備大修使用。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，就各區(qū)縣域內(nèi)所有小型農(nóng)田水利設(shè)施逐類推進(jìn)開展。

（三）改革的目標(biāo)、任務(wù)及范圍

有效解決區(qū)縣域內(nèi)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)任不實(shí)、利益不清的問題，明確產(chǎn)權(quán)人與經(jīng)營管護(hù)人之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)機(jī)制。

（四）改革的工作內(nèi)容、形式及步驟

第一步，逐村、逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐縣、逐市進(jìn)行調(diào)查摸底、登記造冊(cè)；第二步，分類研究，界定各類設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，并在公示、公證的基礎(chǔ)上實(shí)施確權(quán)頒證；第三步，在確權(quán)基礎(chǔ)上，選擇設(shè)施類型或者區(qū)域，有效開展試點(diǎn)工作，建立維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制；第四步，總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，在各市縣域內(nèi)全面推廣。

1.所有權(quán)。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，落實(shí)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)。個(gè)人投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有；社會(huì)資本投資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益戶共同出資興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有；以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投入為主的工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；以國家投資為主興建的工程，產(chǎn)權(quán)歸國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民用水合作組織所有，具體由當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱涫跈?quán)的部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定。產(chǎn)權(quán)歸屬已明晰的工程，維持現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系。

2.運(yùn)營管護(hù)權(quán)。所有者依法享有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，負(fù)責(zé)各類小型水利設(shè)施的運(yùn)行管理。按分級(jí)管理的原則建立管理組織，根據(jù)工程規(guī)模、受益范圍、工程特點(diǎn)，在水務(wù)局指導(dǎo)下，由鎮(zhèn)（街）人民政府組織成立鎮(zhèn)（街）、村、組集體管理組織、聯(lián)戶管理組織及選定個(gè)人管理。所有權(quán)難以清晰界定的，可以分離所有權(quán)和使用權(quán)，由政府先行落實(shí)使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。所有者無力承擔(dān)安全管理責(zé)任的，可以考慮將設(shè)施收歸政府所有，也可以妥善分割所有權(quán)和使用權(quán)，由政府直接指定的管理單位和人員進(jìn)行管理。

3.管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。多渠道籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集，財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。積極研究制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)各方面力量支持小型水利工程管護(hù)。完善“民辦公助”“一事一議”等機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與小型水利工程管護(hù)。建立財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，按照“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的原則，根據(jù)管護(hù)實(shí)效進(jìn)行補(bǔ)助，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與方式，由各地因地制宜確定。

4.改革的組織機(jī)構(gòu)。省市縣各級(jí)政府均應(yīng)成立型農(nóng)田水利改革領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，水利部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，其他相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組成員，領(lǐng)導(dǎo)小組全面負(fù)責(zé)改革工作的組織、落實(shí)和協(xié)調(diào)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全縣改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的相關(guān)問題；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組的決策和安排部署，組織實(shí)施縣域內(nèi)改革工作。

5.改革的保障措施。保障措施是影響改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素，因此需要：一是成立組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)；二是結(jié)合實(shí)際，制定改革工作實(shí)施方案；三是抽調(diào)專人、專用設(shè)備，保障改革工作在人、財(cái)、物方面的需要；四是對(duì)參與改革的相關(guān)工作人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，保障各項(xiàng)改革工作有序推進(jìn)。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]

D922.66

A

1673-291X（2017）09-0014-02

2017-01-07

陜西省科技廳課題（2016KRM081）；陜西省教育廳課題（16JK2156）

鄭春（1972-），女，陜西府谷人，副教授，碩士，從事組織管理研究。