土地有效利用與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

劉世華

（河南省駐馬店市國(guó)土資源局土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心，河南駐馬店463000）

土地有效利用與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

劉世華

（河南省駐馬店市國(guó)土資源局土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心，河南駐馬店463000）

目前，我國(guó)土地需求旺盛而供給不足，使得節(jié)約集約用地成為中國(guó)土地管理與改革貫穿始終的一條主線。隨著建設(shè)用地進(jìn)一步增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的依賴程度更高，土地資源供需矛盾日益加劇并長(zhǎng)期存在。土地節(jié)約與集約利用成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求。關(guān)鍵詞：土地利用；節(jié)約集約；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；可持續(xù)發(fā)展

一、土地節(jié)約集約利用的背景

保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，是近三十年來(lái)中國(guó)土地管理與改革中貫穿始終的一條主線，是一大基本國(guó)策。國(guó)家在堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線的前提下，實(shí)行的是世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。近年來(lái)，全國(guó)人大批準(zhǔn)全國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)僅有40萬(wàn)公頃左右，而實(shí)際需求量高達(dá)120萬(wàn)公頃左右，僅可滿足1／3的需求量，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的需求呈現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，土地供需矛盾突出，在經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的同時(shí)，土地資源的消耗也隨之增加，隨著十二五規(guī)劃和十三五規(guī)劃的推進(jìn)，新一輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求更加迫切，根據(jù)我國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、城市化進(jìn)程速度以及對(duì)當(dāng)前各種形勢(shì)的預(yù)測(cè)，在未來(lái)的十幾年中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程仍將保持較快的發(fā)展速度。如何突破土地瓶頸，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的再次起飛，將是擺在我國(guó)政府和各級(jí)地方政府及各級(jí)國(guó)土管理部門(mén)面前的緊迫任務(wù)。

土地節(jié)約集約利用與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)方面的外界要素相關(guān)聯(lián)，土地節(jié)約集約利用的相關(guān)研究可追溯到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖所提出的地租理論，其最早應(yīng)用于農(nóng)業(yè)土地集約利用領(lǐng)域的研究中，主要有三個(gè)方面的含義：一是土地的節(jié)約利用，合理規(guī)劃建設(shè)用地，最大限度的減少耕地占用；二是土地的集約利用，強(qiáng)化建設(shè)用地的投入產(chǎn)出評(píng)估，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，三是提升土地利用和配置的效率，統(tǒng)籌規(guī)劃土地的投放量和開(kāi)發(fā)進(jìn)度，優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局、資產(chǎn)類型，以實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。但是，我們應(yīng)該看到土地節(jié)約集約利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著社會(huì)進(jìn)步，生產(chǎn)力革新，人們對(duì)土地資源的改造和使用能力逐漸提高，并且在不同發(fā)展階段對(duì)土地集約利用程度的要求有所不同。土地節(jié)約集約利用并不是單純的強(qiáng)調(diào)土地投入和經(jīng)濟(jì)收益，而需要在有限的資源約束內(nèi)產(chǎn)生最優(yōu)的聯(lián)動(dòng)效益。

土地利用節(jié)約集約度可用兩種方式表示，即集約邊際與粗放邊際。集約邊際是指以固定單位土地上投入成本、勞力、技術(shù)、管理等因素，直到最后一個(gè)單位的生產(chǎn)要素所得的邊際報(bào)酬剛好等于邊際成本的那一點(diǎn)。除了規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)要求外，粗放邊際只適用于最低品質(zhì)的土地或變通不變的土地，粗放邊際發(fā)生在投入生產(chǎn)要素達(dá)到集約邊際同時(shí)，又在最低等級(jí)的土地上，其報(bào)酬僅夠抵償營(yíng)運(yùn)成本時(shí)。

土地節(jié)約集約利用要以提高土地資源的節(jié)約集約利用率為工作重點(diǎn)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)原則，樹(shù)立新形勢(shì)下的資源發(fā)展觀和管理理念，發(fā)揮土地資源節(jié)約集約利用在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型中的重要作用，促進(jìn)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)。

二、可持續(xù)發(fā)展與土地節(jié)約集約利用

“可持續(xù)發(fā)展”這一概念由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)最早在1987年正式提出，是指在滿足現(xiàn)今資源消費(fèi)需求的前提下，不會(huì)造成未來(lái)的資源供給的短缺，既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，又要保護(hù)環(huán)境和自然資源，力爭(zhēng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等各方面的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。土地可持續(xù)利用立足于土地資源的保護(hù)，是滿足現(xiàn)今和未來(lái)的食品消費(fèi)需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的一種土地利用結(jié)構(gòu)和發(fā)展舉措。土地資源的可持續(xù)利用即是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，又是優(yōu)化配置土地資源、實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的最終目的。土地資源有限的特性決定了人們只能改造土地而不能創(chuàng)造土地。區(qū)域土地節(jié)約集約利用主要是研究如何在不破壞土地生態(tài)環(huán)境的前提下，更加合理地配置區(qū)域內(nèi)的土地資源，充分挖掘區(qū)域內(nèi)的存量土地，合理地提高土地經(jīng)濟(jì)供給能力。

土地可持續(xù)利用與區(qū)域土地節(jié)約集約利用即存在相互聯(lián)系又有一定的區(qū)別，前者是后者的發(fā)展依據(jù)和指導(dǎo)原則。區(qū)域土地集約利用要著眼于區(qū)域發(fā)展的全局，就要以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，避免在用地過(guò)程中產(chǎn)生土地的浪費(fèi)。土地資源集約利用需充分發(fā)揮土地的效益，以實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地可持續(xù)利用與區(qū)域土地節(jié)約集約利用的區(qū)別在于，前者注重土地資源的優(yōu)化配置，要求土地資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一；后者強(qiáng)調(diào)土地資源利用的經(jīng)濟(jì)效率。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要土地資源這一基本資源作為保障，要在有限的土地資源上獲得區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展，就需要我們節(jié)約集約利用每一寸土地資源。土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密不可分，兩者之間是相輔相成的關(guān)系。土地資源的節(jié)約集約利用將土地資源可持續(xù)發(fā)展作為最終目標(biāo)。通過(guò)土地節(jié)約集約利用力爭(zhēng)達(dá)到土地資源利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等方面的多效統(tǒng)一，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

土地利用類型面積的變化是區(qū)域特點(diǎn)利用變化的重要方面，而面積的變化首先反映在不同類型土地的總量變化上，通過(guò)分析它的利用類型的總量變化，可以了解土地利用變化的態(tài)勢(shì)和土地利用結(jié)構(gòu)變化。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地在節(jié)約集約利用中存在著一些問(wèn)題，一是土地利用中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理，村莊占用土地比例過(guò)大。三是土地利用粗放，利用率不高。四是工業(yè)集中區(qū)發(fā)展用地需求迫切。五是耕地?cái)?shù)量日趨減少，質(zhì)量逐年下降。六是土地執(zhí)法監(jiān)管需進(jìn)一步加強(qiáng)。

導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)的原因主要有以下幾點(diǎn)。一是干部群眾對(duì)節(jié)約集約用地認(rèn)識(shí)還沒(méi)有完全到位，節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地意識(shí)淡薄，亂用地、亂占地和亂建住宅現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村較為普遍，尚未完全樹(shù)立節(jié)約集約利用土地資源的意識(shí)。二是在招商引資的大背景下，低價(jià)招商、零地價(jià)招商政策不同程度的存在。三是在以GDP為干部考核指標(biāo)的前提下，地方政府傾向擴(kuò)張發(fā)展，新上項(xiàng)目用地都想用新增建設(shè)用地，內(nèi)部挖潛意識(shí)不強(qiáng)。四是在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，土地出讓金作為地方政府的重要資金來(lái)源，使地方政府有賣(mài)地的動(dòng)力。

三、土地節(jié)約集約利用問(wèn)題的解決策略

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)共同責(zé)任機(jī)制，落實(shí)考核體系

土地資源節(jié)約集約利用的各項(xiàng)政策能否得到落實(shí)，關(guān)鍵在于地方黨政機(jī)關(guān)，尤其在縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等基層黨政機(jī)關(guān)是否將節(jié)約集約用地作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)。第一，構(gòu)建完善的責(zé)任考核機(jī)制，形成了部門(mén)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的全方位共同責(zé)任監(jiān)管機(jī)制，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，以國(guó)土資源部門(mén)全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，其他各部門(mén)依法履行職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，共同監(jiān)管和懲處濫用土地、違章建設(shè)等行為。第二，建立健全科學(xué)的績(jī)效考核的機(jī)制，要在全國(guó)節(jié)約集約指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化，形成地方土地節(jié)約集約指標(biāo)考核體系。

（二）建立統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制，優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)

土地利用總體規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)土地資源的合理配置和實(shí)施調(diào)控，是優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)的重要方式。第一，加強(qiáng)對(duì)土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整體控制。合理規(guī)劃土地布局和功能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，帶動(dòng)形成城鎮(zhèn)居住區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)區(qū)，發(fā)揮土地利用的集聚效應(yīng)并提高投入產(chǎn)出比。第二，完善用地立法建設(shè)，加強(qiáng)用地投放監(jiān)管。從法律角度確立土地利用規(guī)劃的重要地位，逐步規(guī)范和完善土地利用規(guī)劃的編制、審核、執(zhí)行、修訂等具體工作，嚴(yán)查土地利用中的違法違規(guī)行為，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，確保土地用途管制制度的有效實(shí)施。第三，改進(jìn)對(duì)土地利用年度計(jì)劃的監(jiān)管。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，并結(jié)合城市建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際情況，制定和下達(dá)土地利用年度計(jì)劃，從而達(dá)到從嚴(yán)控制建設(shè)用地總量，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地，提高節(jié)約集約用地水平的目的。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高土地作用配置效率

運(yùn)用土地價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的節(jié)約集約利用，從而減少和抑制過(guò)度征占、濫用和浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。第一，全面推進(jìn)土地有償使用制度。按照國(guó)土資源部對(duì)國(guó)土資源有償使用的要求，除軍事、保障性住房、特殊用地等公益性用地可以劃撥使用以外，各類經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性用地必須全面推行有償使用制度。第二，著力完善招拍掛出讓制度。堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)性用地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和工業(yè)用地的招拍掛百分之百。在經(jīng)營(yíng)性用地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地方面，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，充分發(fā)揮土地的價(jià)格杠桿作用，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。第三，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理機(jī)制，激活農(nóng)村土地要素。全面開(kāi)展農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，為農(nóng)民將土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本提供有利條件。

（四）健全政策機(jī)制，促進(jìn)挖潛改造

第一，通過(guò)稅收政策，促進(jìn)節(jié)約集約用地。要充分利用耕地占用稅、土地使用稅等調(diào)節(jié)用地規(guī)模，對(duì)土地利用效率高的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠；對(duì)閑置、低效利用土地的企業(yè)要加大管理和整理力度，促使企業(yè)合理使用土地。第二，制定嚴(yán)格的供地政策。在土地供給方面優(yōu)先考慮具有較強(qiáng)綜合效益的低能耗重點(diǎn)項(xiàng)目、投資強(qiáng)度大的項(xiàng)目、充分利用廠房空間的項(xiàng)目等。第三，建立透明公平的差別化供地價(jià)格政策。對(duì)投資強(qiáng)度大的項(xiàng)目提供價(jià)格優(yōu)惠，對(duì)資源利用率低的項(xiàng)目抬高用地價(jià)格，通過(guò)差異化的供地價(jià)格引導(dǎo)土地資源的合理利用。第四，建立挖潛鼓勵(lì)政策。努力盤(pán)活存量土地，用好批而未征、征而未供、供而未用以及存量土地，優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效用地；引導(dǎo)鼓勵(lì)新增建設(shè)項(xiàng)目占用未利用地，減少對(duì)耕地占用的壓力。

（五）健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法手段

要主動(dòng)適應(yīng)執(zhí)法監(jiān)察手段提升用地方式轉(zhuǎn)變的新要求，掌握?qǐng)?zhí)法監(jiān)察工作的主動(dòng)權(quán)，全面推進(jìn)巡查預(yù)防體系和執(zhí)法體系建設(shè)，嚴(yán)格農(nóng)村集體土地管理。進(jìn)一步健全責(zé)任追究機(jī)制。第一，用地批準(zhǔn)前監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格把好建設(shè)用地項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān)，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃的用地項(xiàng)目堅(jiān)決不予供地，從源頭上阻止浪費(fèi)土地行為的發(fā)生。第二，用地批準(zhǔn)中的監(jiān)管機(jī)制。結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，編制完善的土地供給方案和發(fā)展規(guī)劃，確定適當(dāng)?shù)某鲎屚恋匾?guī)模，合理規(guī)劃建筑密度、容積率和綠地率等條件，并且不得擅自更改。第三，用地批準(zhǔn)后監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查工作，及早發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)用地行為，降低執(zhí)法成本和執(zhí)法阻力，形成良好的土地管理秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展。

（六）健全宣傳教育機(jī)制，引導(dǎo)節(jié)約集約用地

要充分利用各種媒體和每年的6.25土地日宣傳國(guó)土資源節(jié)約集約利用，大力推廣節(jié)約集約用地的管理模式、經(jīng)驗(yàn)做法，使節(jié)約集約用地的必要性、緊迫性和重要性深入人心。對(duì)節(jié)約集約用地行為進(jìn)行宣傳和表彰，并且在用地政策、資金上給予傾斜和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)粗放、閑置浪費(fèi)土地的要給予曝光，依法收取閑置費(fèi)，直至限制其用地或收回用地。在全社會(huì)營(yíng)造出節(jié)約集約用地的良好氛圍，提高全民節(jié)約集約用地的意識(shí)，積極引導(dǎo)并動(dòng)員全民參與，齊心協(xié)力抓好節(jié)約集約用地工作。

土地資源節(jié)約集約利用就是以土地產(chǎn)出效益最大化為重點(diǎn)，達(dá)到建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)，突出土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐作用，通過(guò)優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)、增加土地投資強(qiáng)度、計(jì)劃指標(biāo)管理等手段，促進(jìn)土地有效開(kāi)發(fā)、有效利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提升，推進(jìn)土地利用方式由靠擴(kuò)大用地規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)向依靠現(xiàn)有土地綜合利用轉(zhuǎn)變，提高土地資源的高效利用，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：方 曉］

F326.3

A

1005-913X（2017）08-0142-02

2017-07-07

劉世華(1973-)，男，河南駐馬店人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：土地儲(chǔ)備經(jīng)濟(jì)。