國際稅收征管協(xié)作中的問題和對策

江蘇省國際稅收研究會

國際稅收征管協(xié)作中的問題和對策

江蘇省國際稅收研究會

自1983年中國與日本簽訂第一個避免雙重征稅雙邊協(xié)定以來，我國國際稅收情報交換工作從起步到成熟，取得了豐碩成果。然而，以BEPS行動計劃為引領的新的國際稅收態(tài)勢讓國際稅收征管協(xié)作的深度和廣度有了新的發(fā)展。為此，本文在分析當前我國國際稅收征管協(xié)作存在問題的基礎上，從立法進程、信息化建設、工作體系、協(xié)作內(nèi)容和人力資源保障五個方面提出了建議。

國際稅收 征管協(xié)作 稅基侵蝕和利潤轉移

近半個世紀以來，隨著通信、運輸、金融等技術的發(fā)展，國際經(jīng)濟技術開放度的提升和各國為發(fā)展經(jīng)濟、吸引投資采取的單邊政策的增多，跨國公司利用跨境交易、架構倒置、避稅地業(yè)務操作、隱瞞海外所得和財產(chǎn)等手段進行避稅的情況時有發(fā)生，從而導致國際稅收規(guī)則受到巨大沖擊，基于單邊甚至雙邊的國際稅收政策已經(jīng)不能有效遏制納稅人的避稅行為，國際稅收征管協(xié)作應運而生。隨著我國簽訂雙邊稅收協(xié)定和多邊公約數(shù)量的不斷增長，其相關責任也需在國內(nèi)法和國內(nèi)征管實踐中落實。

一、國際稅收征管協(xié)作進入新的階段

當前國際稅收征管協(xié)作的方式主要有情報交換、稅款追繳協(xié)助和文書送達三種方式，其國際法依據(jù)主要是各國簽訂的避免雙重征稅和防止偷漏稅雙邊協(xié)定與多邊框架下的《多邊稅收征管互助公約》。在這兩者的基礎之上，又逐漸發(fā)展出雙邊情報交換協(xié)議、《金融賬戶信息自動交換標準》（包括主管當局協(xié)議，CAA，Competent Authority Agreement）、通用報告準則（CRS，Common Reporting Standard）和轉讓定價國別報告主管當局間協(xié)議（包括多邊和雙邊兩種形式）等專項協(xié)定。

（一）國際稅收征管協(xié)作成為全球性行動

國際稅收征管協(xié)作中多邊協(xié)調(diào)成為主要的推動力。根據(jù)OECD公布的名單，截至2016年6月23日，《多邊征管互助共約》的簽字國（地區(qū)）達到96個，瑞士、百慕大、英屬維爾京、開曼等“避稅地”都已加入。特別是從2012年起，G20著手開展稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃以來，在G20、OECD的極力推動下，國際稅收征管合作由雙邊走向多邊，國際稅收規(guī)則重構的趨勢明顯。

國際稅收征管協(xié)作責任的落實已成為優(yōu)先任務。一是全球稅收透明度與信息交換論壇中的“同行審議機制”標準明確，相關國家（地區(qū)）涉及稅收的透明度如果不能順利通過審議，論壇會要求該國限期修改相關法律法規(guī)。二是BEPS行動計劃成果對有害稅收實踐、稅收協(xié)定濫用、轉讓定價同期資料（包括國別報告）和爭端解決設置了最低標準，G20和OECD成員國同意對BEPS建議的落實情況進行評估和報告，確保所有國家（地區(qū)）能履行承諾。三是G20領導人對推動相關改革行動的政治承諾產(chǎn)生巨大的示范效應。為配合G20，OECD還公布了不符合稅收信息交換全球公認標準的國家（地區(qū)）的名單，對這些國家（地區(qū)）施加了巨大的壓力，促使其加以改變。

不少國家（地區(qū)）已經(jīng)著手修訂國內(nèi)法，適應國際稅收征管協(xié)作的新要求。如歐盟委員會2016年1月提出反避稅“一攬子方案”，包括：出臺《反避稅指令》；修訂《行政合作指令（2011/16/EU）》，將跨國公司國別報告要求納入其中；提出“有效稅收的外部戰(zhàn)略”框架以及對成員國修訂稅收協(xié)定提出建議等四項舉措。奧地利、法國、日本等9個國家已經(jīng)通過立法解決混合錯配問題。澳大利亞、巴西、意大利等12個國家通過了關于利息扣除限制的法例。

（二）中國積極推動稅收全球合作

國際稅收情報交換是我國國際稅收征管協(xié)作的重要形式。1983 年中國與日本簽訂的第一個避免雙重征稅協(xié)定即規(guī)定了情報交換條款（我國對外簽署的所有雙邊稅收協(xié)定及與中國香港、澳門特別行政區(qū)簽署的避免雙重征稅安排中皆包含了情報交換條款），從此逐步開展了稅收情報交換工作。我國還與相關國家或地區(qū)簽訂了10 個情報交換協(xié)定①包括巴哈馬、英屬維爾京、馬恩島、根西、澤西、百慕大、阿根廷、開曼群島、列支敦士登和圣馬力諾等。。在國內(nèi)法方面，國家稅務總局分別于2001 年和2002 年印發(fā)了《稅收情報交換管理規(guī)程（試行）》（國稅發(fā)[2001]3號）和《稅收情報交換工作保密規(guī)則》（國稅函[2002]931號），并于2006 年對上述兩個文件進行了修訂整合，出臺《國際稅收情報交換工作規(guī)程》（國稅發(fā)[2006]70 號）。

BEPS行動計劃開展后，中國在國際稅收征管協(xié)作方面進入新的階段。2013 年8 月27 日，中國簽署《多邊稅收征管互助公約》②2015 年7 月1 日全國人大批準《多邊稅收征管互助公約》。。2015年12月16日，中國簽署《金融賬戶信息自動情報交換多邊主管當局協(xié)議》，承諾2018年9月開展自動情報交換。2016年5月12日，中國簽署《轉讓定價國別報告多邊主管當局間協(xié)議》，這是中國落實G20領導人對BEPS項目承諾，推進全球稅收合作，打擊國際逃避稅，加強稅收信息交換的新舉措。

中國參加國際稅收征管協(xié)作取得成效。2014年，我國核查外來專項情報450件，對外發(fā)出專項情報請求130件，補稅12.9億元，單個情報最大補稅額達1.9億元③高陽. 聚焦高速發(fā)展的中國稅收情報交換體系[J]. 國際稅收. 2015,（8）.。從江蘇省國家稅務局稅收情報交換數(shù)據(jù)來看，稅收情報交換的數(shù)量和成效呈逐漸上升趨勢。2014 年江蘇省國家稅務局共核查處理外來情報23份，其中對外專項回復9份、外來專項請求13份、外來自發(fā)情報1份。全年共審核對外專項請求63份，發(fā)出對外專項請求9份、專項回復10份。通過情報交換手段調(diào)增應納稅所得額37 124.6萬元，追繳稅款滯納金共計2 474.34萬元。2015年，江蘇省國家稅務局核查境外提出的專項情報請求11份，核查和使用境外稅務局提供的情報回復和自發(fā)情報22份，通過情報交換手段，追繳稅款滯納金共計3 988.33萬元。審核上報情報交換案源60份，篩選出需要延伸國外征管協(xié)助的對外情報請求20份，有效堵塞了稅收征管漏洞。

二、當前我國國際稅收征管協(xié)作工作存在的主要問題

雖然我國以稅收情報交換為主要內(nèi)容的國際稅收征管協(xié)作工作已經(jīng)取得不菲的成績，但在實踐中仍然存在一些問題。

（一）單一情報交換無法滿足征管需要

根據(jù)我國國內(nèi)法和在其他國際條約的承諾，我國在《多邊稅收征管互助公約》中，對國際稅收征管協(xié)作三種形式中的稅款追繳協(xié)助和文書送達做出了保留聲明。然而，單靠情報交換威懾力不足，特別是對于那些欠繳本國稅款的境外納稅人，需要在一定程度上把追繳欠稅延伸至境外。同時，這也是我國全面、深度參與國際稅收規(guī)則的需要。稅款追繳協(xié)助和文書送達的規(guī)定已經(jīng)是OECD協(xié)定范本的標準條款內(nèi)容，接受這些規(guī)定的國家（地區(qū)）會越來越多。為在未來的實踐中取得主動性，應該在情報交換之外的其他國際稅收征管協(xié)作內(nèi)容上多做嘗試，以便為規(guī)則制定奠定實踐基礎。

（二）國際稅收征管協(xié)作的法律保障存在缺失

國內(nèi)法沒有稅款追繳協(xié)助和文書送達的內(nèi)容，即便是情報交換也存在法律規(guī)定不完善的問題。

首先，《稅收征管法》及實施細則沒有關于稅收情報交換的專門條款，對稅務部門從其他部門取得信息的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，強制力不足。例如，《稅收征管法》第五條第三款規(guī)定：各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務；第六條規(guī)定：國家有計劃地用現(xiàn)代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度。但是，實踐中部門間信息共享遠遠落后于稅收業(yè)務的需要。

2006年出臺的《國際稅收情報交換工作規(guī)程》，也只是規(guī)范了稅務部門內(nèi)部如何開展情報交換工作，對于稅務部門與其他部門之間的操作則是空白，不能滿足未來金融賬戶稅收情報自動交換的要求。

其次，長期以來我國稅收情報交換是以我國簽訂的避免雙重征稅和防止偷漏稅的雙邊協(xié)定為國際法依據(jù)，圍繞兩個所得稅進行的。然而，當前稅收情報交換的范圍已經(jīng)大幅度擴展，例如，《多邊稅收征管互助公約》適用于除關稅和船舶噸稅以外的根據(jù)我國法律由稅務機關征收管理的全部16個稅種，這就要求稅收情報交換的法律保障相應跟上。

（三）國際稅收征管協(xié)作的信息化支撐有待加強

1.內(nèi)部數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。國際稅收業(yè)務信息來源比較單一，征管系統(tǒng)中能夠明確體現(xiàn)的涉外業(yè)務較少，大多靠管理分局在對其他稅源核查中發(fā)現(xiàn)疑點，不能充分發(fā)揮信息管稅的作用。國際稅收業(yè)務信息采集基礎差，不合格的基礎數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)分析、利用。

2.外部數(shù)據(jù)難以取得。國際稅收征管協(xié)作需要外匯、公安等部門的信息，而這些部門尚未與稅務部門建立信息交換機制，拖延了國際稅收征管協(xié)作工作的順利開展。這一點對地稅部門影響尤其嚴重。地稅部門因其征管范圍的特點，一般核查的情報當事人基本都為自然人。在情報核查工作中我們發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查的情報當事人在征管系統(tǒng)中幾乎都未登記，難以通過案頭分析進行初步核查，而外部數(shù)據(jù)特別是外匯和公安的數(shù)據(jù)又難以獲取，嚴重影響了情報核查的效率。

3.自動情報交換數(shù)量大，準確度要求高?，F(xiàn)在基本靠人工逐條翻譯生成，無法實現(xiàn)自動處理，耗費時間大。特別是隨著2018年9月《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》的實施，稅收情報將會進入自動、批量交換的新階段，如何能夠在海量信息中有效識別稅收風險，并充分利用情報信息加強跨境稅源的征管，對我們的信息化建設提出了挑戰(zhàn)。

（四）國際稅收征管協(xié)作的內(nèi)部工作程序繁瑣，時效性差

以稅收情報的接收為例，其工作流程是總局對分類審核后的可用情報以秘密文件形式，通過郵寄或網(wǎng)絡系統(tǒng)，轉發(fā)至省局。省局再通過郵寄或網(wǎng)絡系統(tǒng)以秘密文件形式轉發(fā)至地市局。地市局同樣再轉給縣級局政策法規(guī)科的大企業(yè)和國際稅收管理崗。大企業(yè)和國際稅收管理崗接到情報資料后，應將所涉企業(yè)的相關情況及核查內(nèi)容、要求等轉至調(diào)查崗。調(diào)查崗利用案頭資料，核對大企業(yè)和國際稅收管理崗轉來的相關資料，結合情報的核查要求，進行核查，收集整理企業(yè)相關資料，并按統(tǒng)一的格式和要求出具報告。大企業(yè)和國際稅務管理崗對核查報告進行審核后, 按規(guī)定格式擬寫英文函逐級審核并上報市局、省局和總局。

由于層報制度的制約以及多方信息傳遞的時間限制，使情報交換的效率大打折扣，有時會造成調(diào)查時難以取證或已過追征期。

（五）基層國際稅收征管協(xié)作工作力有不逮

國際稅收征管協(xié)作既是一項稅收業(yè)務工作，又是一項外事工作。從外事角度看，要求主管單位級別高，因此，都是總局或省局出面與外方聯(lián)系。而從稅收業(yè)務角度看，屬地管理的特點又決定由基層局完成實際工作。例如，在現(xiàn)在的體制下，縣級局在稅收情報交換中起著關鍵性作用，一方面承擔著外來情報交換的調(diào)查核實，另一方面又是情報交換需求的發(fā)起方，可以說稅收情報交換的核心工作是縣級局完成的。然而，縣級局要高質(zhì)量地完成稅收情報交換工作，存在著不少困難。

第一，包括稅收情報交換在內(nèi)的國際稅收征管協(xié)作業(yè)務呈“量小質(zhì)高”特點?！百|(zhì)高”即要求專業(yè)化隊伍素質(zhì)高；“量小”意味著即使涉外業(yè)務不多，也要維持這樣一支高素質(zhì)的隊伍，由此形成基層國際稅收人才瓶頸問題。

第二，國際稅收征管協(xié)作工作與基層日常征管工作融合度較差，基層相關工作經(jīng)驗不夠，國際稅收稅源少、征管難度大、成本高，基層缺乏主動性，缺少責任意識和風險意識。

三、完善國際稅收征管協(xié)作機制的建議

（一）加快系統(tǒng)性的立法進程

我國將于2017年1月起執(zhí)行《多邊稅收征管互助公約》，承諾在2018年9月實施金融賬戶稅收情報自動交換。2016年5月12日，我國簽署《轉讓定價國別報告多邊主管當局間協(xié)議》，全球合并收入超過7.5億歐元的跨國企業(yè)集團，將在2017年由其母公司向所在國稅務機關報送2016年度集團全球所得、稅收和業(yè)務活動的國別分布情況及其他指標，這些信息預計于2018年在有關協(xié)議簽署國稅務部門之間進行交換，之后，轉讓定價國別報告將按年度報送及交換?，F(xiàn)在距離上述預定的實施時間已經(jīng)不遠了。

對于國內(nèi)立法的內(nèi)容，應該在三個層次上開展工作：第一個是最高層次的征管法及其實施細則，要明確納稅人、相關政府部門和稅務機關在國際稅收征管協(xié)作方面的各自權利、義務；第二個層次是具體規(guī)范納稅人、相關政府部門和稅務機關如何開展國際稅收征管協(xié)作工作的部門規(guī)章；第三個層次是稅務系統(tǒng)內(nèi)部操作規(guī)程。

（二）倒排時間表，落實信息化建設任務

國際稅收管理信息化建設不僅是以稅收風險管理為導向的稅源專業(yè)化管理模式的要求，也是做好海量稅收情報的交換和利用工作、提供工作質(zhì)量和效率的客觀需求。應以金稅三期上線為契機，從征、評、管、查等稅收管理環(huán)節(jié)，將國際稅收征管協(xié)作的業(yè)務需求納入金三系統(tǒng)的完善之中。把非居民稅收信息報告、代扣代繳申報、評估選案、“走出去”企業(yè)信息采集等工作納入日常風險管理流程，為國際稅收征管協(xié)作提供信息化支撐，提高國際稅收專業(yè)化管理水平。特別是稅收情報的接收、發(fā)送、收集、整理、比對等方面盡可能地由機器自動完成，把寶貴的人力資源集中到比對結果的分析和應對方面。

（三）調(diào)整完善國際稅收征管協(xié)作工作體系

按照未來國際稅收征管協(xié)作工作的要求、稅收信息和國際稅收業(yè)務向上級集中的趨勢以及國際稅收管理信息化的可能，縣級稅務局的職能應從實質(zhì)性地完成國際稅收征管協(xié)作任務，轉向有效協(xié)助、支持、配合上級稅務局完成任務。從遠期看，涉及系統(tǒng)外部門的、復雜的國際稅收征管協(xié)作工作或者批量化的國際稅收情報交換至少應集中到省局；從近期看，作為過渡，市局應承擔主要職責。

在這方面，江蘇地稅探索了成功的經(jīng)驗。2015年4月，江蘇地稅在蘇州地稅組建反避稅中心，進行專業(yè)化團隊管理。其中，稅收情報調(diào)查、搜集和發(fā)送工作由反避稅中心成立專案組牽頭負責。同時，充分發(fā)揮國際稅收管理業(yè)務骨干在外語、法律、評估、稽查等方面的優(yōu)勢，高效、合規(guī)地完成了多次情報交換核查任務，情報與身份證明數(shù)量穩(wěn)步增長，工作質(zhì)量有較大提升。反避稅中心成立以來，報送涉及G20成員國自動情報200余份，開具稅收居民身份證明40余份。

（四）多渠道、多方式拓展國際稅收征管協(xié)作內(nèi)容

一是充分利用包括OECD、IMF和亞洲、歐洲、美洲等稅收管理組織在內(nèi)的國際組織平臺，形成制度共識、開展技術合作、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑和標準，推進BEPS成果落實。

二是履行幫助發(fā)展中國家提高稅收征管能力方面的職責，通過技術援助、參與開發(fā)“知識共享平臺”、建立彼此互通的能力建設合作網(wǎng)絡，把中國的經(jīng)驗和成功實踐傳播出去，提高中國在國際稅收規(guī)則中的話語權和影響力。

三是嘗試開展授權代表訪問、同期稅務檢查和向境外派駐稅務官員等工作，開辟國際稅收征管協(xié)作的新領域。

責任編輯：趙薇薇

Some Problems and Countermeasures of International Tax Administrative Coordination

International Tax Research Institute of Jiangsu Province

Since 1983, China and Japan concluded the frst bilateral tax treaty to avoid double taxation, the international tax information exchange in China has achieved fruitful results from the start to mature. However, the new trend of international tax leading by the BEPS marked the breadth and depth of the administrative assistance in international tax. Based on the analysis of existing problems in Chinese administrative assistance in international tax, the paper puts forward relevant suggestions from fve aspects, including the legislative process, information construction, work system, cooperation content and human resources.

International tax Administrative assistance BEPS

F812.42

A

2095-6126(2017)01-0068-04