近期美國商會對華態(tài)度的變化及影響

馬 雪

近期美國商會對華態(tài)度的變化及影響

馬 雪

從尼克松時代開始，美國商會一直是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的積極務(wù)實推動者。2017年，美國商會對華情緒出現(xiàn)顯著變化，首次施壓政府對華采取強(qiáng)硬措施。商人出身的特朗普上任，共和黨控制參眾兩院后，美國商會在美國內(nèi)政中的重要性進(jìn)一步凸顯，政府重視傾聽其利益訴求并延續(xù)其思維方式。從某種意義上講，其利益訴求或?qū)⒅苯芋w現(xiàn)下一輪美國對華經(jīng)濟(jì)政策的主攻方向。將美國商界的經(jīng)濟(jì)理性注入特朗普的“公平貿(mào)易”，以加強(qiáng)貿(mào)易執(zhí)法做法力求在核心問題上有所斬獲，施壓中國進(jìn)一步開放市場，調(diào)整核心產(chǎn)業(yè)政策，確保美國投資者在華獲得“公平”投資機(jī)會。美國商界對華情緒變化背后原因復(fù)雜，分析美國商界對華態(tài)度演變及影響，進(jìn)而掌握美國對華政策的調(diào)整變化，對中國政府準(zhǔn)確制定對美經(jīng)貿(mào)政策、維護(hù)中美關(guān)系大局具有重要意義。

美國商會 對華態(tài)度 美國對華經(jīng)貿(mào)政策

美國商會曾是美國商界中支持中美兩國保持良好關(guān)系的核心團(tuán)體。與其他商界組織不同，它一直對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系務(wù)實發(fā)展抱有高熱情，力促“穩(wěn)定和發(fā)展中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系”成為美國商界中的主流聲音。2017年，美國商會卻一改此前推動中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的熱情，敦促美國政府對華“動用箭筒中的每一支箭”，確保中國開放市場，以實現(xiàn)“互惠”。作為全球規(guī)模最大、影響力最強(qiáng)的商界組織，美國商會正將其自身利益訴求轉(zhuǎn)化為國家目標(biāo)和利益。本文從中美深層次結(jié)構(gòu)性變化中探尋其態(tài)度轉(zhuǎn)變的原因，并在當(dāng)前美國政治背景下分析美國商會未來對美國對華經(jīng)貿(mào)政策基調(diào)的影響。

一、美國商會對華態(tài)度的演變

美國商會成立于1921年，有其明顯特征。一是地域和行業(yè)范圍廣泛。主要由實力雄厚的美國跨國公司、數(shù)量眾多的中小型美資企業(yè)、金融財團(tuán)和資本財團(tuán)、智庫精英組成。其成員幾乎涵蓋所有行業(yè)，遍布全美各地。二是政治性強(qiáng)。其主要活動是代表會員與政府溝通，為國會和政府傳達(dá)商界對重要商業(yè)政策和立法的建議和看法，并影響政府政策，以此增強(qiáng)對企業(yè)吸引，通過利益交換將企業(yè)緊密團(tuán)結(jié)在自己周圍。三是財政實力雄厚。由于源于市場需要并依據(jù)市場資源而開發(fā)，會員參與度高，因此運作經(jīng)費充足且穩(wěn)定。美國商會在中國北京、上海、廣州均有分支機(jī)構(gòu)，代表著美國在華企業(yè)利益，被稱為“美國商業(yè)之聲”。*“About the U.S. Chamber”，https://www.uschamber.com/about-us/about-the-us-chamber(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)近幾年來，它對華態(tài)度的變化正發(fā)生變化。

從尼克松時代開始，美國商會在對華貿(mào)易上一直主張實行積極、務(wù)實的政策，認(rèn)為中美間要保持一種長期穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造合適空間。20世紀(jì)90年代它始終將賦予中國永久正常貿(mào)易地位和加入世貿(mào)組織作為游說政府的首要議題。21世紀(jì)伊始，美國商會與美中貿(mào)易全國委員會等曾組成“院外援華集團(tuán)”，圍繞人民幣匯率問題對政府和國會進(jìn)行積極的結(jié)盟游說，對避免中美兩國在人民幣問題上陷入針鋒相對的博弈僵局發(fā)揮了建設(shè)性作用。

近幾年來，美國商界對中國市場準(zhǔn)入收緊和市場“扭曲政策”深感憂慮，其積極推動中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的共識不斷受到侵蝕。作為美國商界代表的美國商會公開表示，中國在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、安全與質(zhì)量檢查、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)志管理和技術(shù)轉(zhuǎn)讓實踐中對外資企業(yè)存在歧視性待遇，宣稱中國政府利用知識產(chǎn)權(quán)作為產(chǎn)業(yè)政策工具，推動獨立于全球網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新，支持國家領(lǐng)軍企業(yè)和選定戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)建立市場份額。*Amcham China，“2011 American Business in China White Paper”， https://www.amchamchina.org/policy-advocacy/white-paper/(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)面對“困境”和“碰壁”，美國商會成員雖心生抱怨，仍長期游說美國政府不要采取激進(jìn)的對華政策，它們認(rèn)為中國這種大陸型經(jīng)濟(jì)有足夠的規(guī)模及活力來保持美國企業(yè)的業(yè)務(wù)盈利，盡管美國企業(yè)在華遇到多重阻礙，絕大多數(shù)美國企業(yè)仍將中國視為優(yōu)先投資目的地之一，其中大部分企業(yè)將在華實現(xiàn)的利潤用于再投資。*Amcham China，“2013 American Business in China White Paper”， https://www.amchamchina.org/policy-advocacy/white-paper/(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)據(jù)美國商會2012年報告數(shù)據(jù)，有76%的在華經(jīng)商會員認(rèn)為其收入有望增長，26%預(yù)期其收入增長幅度將在11%～20%之間。*Amcham China，“2012 American Business in China White Paper”， https://www.amchamchina.org/policy-advocacy/white-paper/(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)戰(zhàn)略與國際研究中心的查爾斯·弗里曼表示，“美國商界僅是愿意站出來為美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系唱贊歌的人比以往要少，但大多數(shù)不愿失去中國市場”。*Sewell Chan，“China and U.S. Businesses See Gains in Deeper Ties”， http://www.nytimes.com/2011/01/22/business/global/22yuanweb.html?_r=1&src=busln(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)在這個階段，美國商會仍游說美國政府加強(qiáng)清潔能源合作，以推動中國政府給予外資企業(yè)更多參與補(bǔ)貼項目、政府采購和試點項目的機(jī)會；敦促國會授權(quán)總統(tǒng)貿(mào)易促進(jìn)權(quán)，以推動中美雙邊投資談判。

2017年可以說是美國商會對華態(tài)度的轉(zhuǎn)折點。美國商會做出了與以往大相徑庭的選擇，不再僅是發(fā)出抱怨和投訴，首次施壓美國政府對華采取強(qiáng)硬措施，以改善美資企業(yè)在華經(jīng)商環(huán)境。其發(fā)表的《2017年美國企業(yè)在中國白皮書》稱，美國企業(yè)進(jìn)入中國市場仍然受到不公平的限制，美國政府應(yīng)“動用箭筒中的每一支箭”來確保中國提供公平的商業(yè)競爭場所。*Amcham China，“2017 American Business in China White Paper”， https://www.amchamchina.org/policy-advocacy/white-paper/(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)這種質(zhì)變需要關(guān)注和警惕。

總體上看，美國商會對華負(fù)面觀感全面上升。 2015年，美國商會中僅40%的在華企業(yè)對中國經(jīng)商環(huán)境和政策感到不滿意，2016年該比率大幅上升至77%，并在2017年繼續(xù)攀升至81%。*同上。美國商會認(rèn)為中國市場準(zhǔn)入不平衡、經(jīng)商環(huán)境和政策不透明、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力對其商業(yè)活動構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)，已從根本上影響其企業(yè)盈利，抑制其在華投資的能力和意愿。

關(guān)于美國企業(yè)在中國投資，美國商會認(rèn)為黃金時代已經(jīng)結(jié)束。*同上。一則美國企業(yè)對中國投資的驅(qū)動力驟減。2012年81%的會員企業(yè)認(rèn)為將立足于中國，以中國市場服務(wù)作為其主要目標(biāo)，包括在中國本地生產(chǎn)產(chǎn)品、提供服務(wù)、向中國出口產(chǎn)品和服務(wù)。2016年，近1/3的會員企業(yè)不打算增加在華投資，25%準(zhǔn)備或已經(jīng)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出中國。作為對外資最有吸引力的華南地區(qū)，僅29.9%的會員企業(yè)表示其并未轉(zhuǎn)移再投資到其他市場。二則美國企業(yè)在華投資方式發(fā)生變化。從美國商會會員2016年高額再投資項目的取消及2017年再投資預(yù)算的裁減來看，在華經(jīng)營會員不再將在中國的盈利用于在華再投資，一半以上會員減少在華再投資的規(guī)模。2016年50%在華運營的跨國企業(yè)在取消了超過2.5億美元的再投資，同時增加了低于2.5億美元的再投資項目。2017年，對華再投資預(yù)算在2.5億美元以上的跨國企業(yè)減少了50%，低于2.5億美元預(yù)算的再投資卻漲了一倍。

美國商會的厭華情緒已成為美國新時期對華經(jīng)貿(mào)政策的消極因素。一方面，商會成員宣稱中國市場是“傾斜的競技場”*David Dollar，“What Do China’s Global Investments Mean for China, the U.S., and the World”， https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2016/05/18/what-do-chinas-global-investments-mean-for-china-the-u-s-and-the-world.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)，以補(bǔ)貼、政府采購和銀行低息貸款等手段大力扶植國內(nèi)企業(yè)，利用不公平競爭優(yōu)勢使國有企業(yè)實施產(chǎn)業(yè)升級、向價值鏈頂端爬升。*Robert D. Hormats，“Ensuring a Sound Basis for Global Competition: Competitive Neutrality”， http://statedept.tumblr.com/post/5245203932/ensuring-a-sound-basis-for-global-competition.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)因此它們要求美國政府遏制中國國企擴(kuò)張勢頭。另一方面，美國商會指責(zé)中國在政府主導(dǎo)模式指導(dǎo)下，對“走出去”的國有企業(yè)和其他類型企業(yè)給予了大量的政策性支持，中國在海外投資和并購中，主要目標(biāo)不是企業(yè)利潤，而是母國的戰(zhàn)略利益，企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)于國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，*Paul Dragos Aligion and Vlad Tarko，“State Capitalism and the Rent-Seeking Conjecture”， https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2149227.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)因此商會成員要求美國政府對華赴美投資加強(qiáng)審查力度，以此向中國政府施壓，確保美國投資者在海外獲得同等投資機(jī)會。在美國商會的壓力作用下，2017年美國政府對華進(jìn)口頻繁使用貿(mào)易救濟(jì)措施，且開始出現(xiàn)被裁定懲罰稅率高，反傾銷與反補(bǔ)貼合并使用的態(tài)勢。2017年3月10日，美國國際貿(mào)易委員會(USITC)投票決定，對中國的鋁型材作出反傾銷和反補(bǔ)貼復(fù)審終裁，繼續(xù)維持反傾銷稅33.28%，反補(bǔ)貼稅率為12.05%～374.15%。美國外資投資委員會(CIUFS)則高頻審查對華赴美投資，以“政府支持國有企業(yè)”和“并購美國敏感性技術(shù)企業(yè)”為由，對中國企業(yè)在第三國投資涉美業(yè)務(wù)的企業(yè)也橫加阻攔。2017年6月，中企海能達(dá)正在收購加拿大高科技企業(yè)諾賽特時，美中經(jīng)濟(jì)和安全評議委員會以該企業(yè)為美國軍方供貨商，收購將威脅到美國國家安全為由，通知國會責(zé)成CFIUS對這樁交易進(jìn)行審查。

二、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系結(jié)構(gòu)性變化

事實上，美國商會對華態(tài)度變化映射了近年來中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系深層次結(jié)構(gòu)性變化。金融危機(jī)后，維持美國經(jīng)濟(jì)有力增長的各種紅利正在耗盡，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈發(fā)帶有保護(hù)主義、單邊主義、本土主義特征，試圖將大部分增長紅利留在國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長“內(nèi)向性”明顯。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的共識正在消逝，兩國的經(jīng)貿(mào)紐帶也因此松動。

第一，美國技術(shù)紅利日益萎縮，中國發(fā)揮后發(fā)學(xué)習(xí)優(yōu)勢迎頭趕上，稀釋了美國商會會員的在華利潤。美國等西方國家經(jīng)濟(jì)的核心競爭力是技術(shù)創(chuàng)新，通過制造業(yè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移而獲得全球化紅利。最初赴華投資的美國企業(yè)由于技術(shù)優(yōu)勢明顯，開拓中國市場時，技術(shù)紅利為其帶來的豐厚利潤。最初赴華投資的波音飛機(jī)公司、糧商阿徹丹尼爾斯米德蘭等跨國公司大多規(guī)模較大、技術(shù)優(yōu)勢明顯，與中國市場有緊密利益。此類公司由于規(guī)模較大，投入成本較高，運作周期較長，其獲取投資收益需要較長時間，在突發(fā)時間或經(jīng)濟(jì)狀況下，迅速回收資金和轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的成本和難度較大。在中國可獲得豐厚利潤的趨勢下，此類公司主要考慮長遠(yuǎn)投資利益和穩(wěn)定的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為其海外發(fā)展提供穩(wěn)定的貿(mào)易政策和環(huán)境。

隨著中國不斷開放，中國充分發(fā)揮大型經(jīng)濟(jì)體的后發(fā)學(xué)習(xí)優(yōu)勢，在技術(shù)上迎頭趕上。與此同時，更多美國一般性投資貿(mào)易跨國公司和高新技術(shù)跨國公司涌入中國，在華利潤主要依靠技術(shù)紅利。根據(jù)中國美國商會2010年會員統(tǒng)計數(shù)據(jù)，超過80%的企業(yè)會員屬于中小企業(yè)，其中有一半企業(yè)直接從事進(jìn)出口貿(mào)易，其余主要集中在法律、投資、咨詢、信息技術(shù)和教育等高新技術(shù)服務(wù)行業(yè)。*Amcham China，“2010 American Business in China White Paper”， https://www.amchamchina.org/policy-advocacy/white-paper/.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)這類公司在中國貿(mào)易領(lǐng)域運營周期較短，對風(fēng)險考慮較為現(xiàn)實，相對較為注重短期內(nèi)貿(mào)易成本和收益，而對整體上中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系關(guān)注較弱。在技術(shù)紅利逐漸消失的過程中，它們在華利潤受到嚴(yán)重影響，愈發(fā)對自身利益密切相關(guān)的中國投資法規(guī)和政策敏感。因此，它們一方面極力追求投資中國市場獲得的巨額利潤，希望降低投資中國市場的門檻和成本；另一方面，為了撈取二次技術(shù)紅利，需維持在技術(shù)上的優(yōu)勢和壟斷，進(jìn)而督促和施壓政府對知識產(chǎn)權(quán)維護(hù)。

在技術(shù)紅利萎縮，美國赴華投資企業(yè)利潤下降的背景下，企業(yè)利益訴求反映至美國商會層面，即對華態(tài)度日趨強(qiáng)硬。這些利益訴求主要集中在四個方面：要求在中國獲得更大市場準(zhǔn)入；要求提高中國法律制度及國有資本的透明度；要求加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；要求消除中國國有企業(yè)獲得的不公平競爭優(yōu)勢。

第二，“全球經(jīng)濟(jì)再平衡”背景下中美雙邊投資的逆轉(zhuǎn)，加劇美國商會成員在華投資憂慮。金融危機(jī)后，美國政治家和企業(yè)家將關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)層面，開始意識到發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)才是促進(jìn)就業(yè)、帶動經(jīng)濟(jì)增長、保障公民幸福的根本。對于“振興制造業(yè)”，兩黨有共識。事實上，從2010年起全美都在呼吁制造業(yè)回流。奧巴馬政府不斷為美國制造業(yè)“加碼”，推出振興美國制造業(yè)計劃、出口倍增計劃等。隨著美國與新興市場的制造成本差距不斷縮小，自動化生產(chǎn)技術(shù)逐漸成熟，制造業(yè)開始回流。2015年12月，美聯(lián)儲進(jìn)入加息周期，美元升值，美元資產(chǎn)吸引力不斷加強(qiáng)，吸引大量資金進(jìn)入美國。與此同時，隨著中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，中國企業(yè)在全球價值鏈中地位的提升，對外投資逐漸成為中國企業(yè)高水平參與國際分工合作的一種重要方式。

在此背景下，中美雙邊投資態(tài)勢逆轉(zhuǎn)。美國對華投資額在經(jīng)歷了2008～2010年連續(xù)3年快速平穩(wěn)增長后，于2011年開始出現(xiàn)大幅下降。同時，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國赴美投資激增。據(jù)美國榮鼎集團(tuán)2017年4月的報告稱，2016年，中資企業(yè)在美國破紀(jì)錄完成456億美元投資，是2015年的3倍，是五年前的10倍。截至2016年底，在美國的中資企業(yè)突破3200家，覆蓋98%以上國會選區(qū)(435個選區(qū)中的425個)*Daniel H. Rosen and Thilo Hanemann，“New Neighbors 2017 Update: Chinese FDI in the United States by Congressional District”，http://rhg.com/wp-content/uploads/2017/04/RHG_New-Neighbors_2017-Update_Reduced.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)。

美國商界刻意忽略“全球經(jīng)濟(jì)再平衡”的趨勢，把中國投資的激增看做個例，引起“中國購買世界”的恐慌，作為投資接受國，對中國資金流入逐漸產(chǎn)生“不舒服感”，*Derek Scissors，“China’s Outward Investment Explodes, and Peaks?” http://www.aei.org/publication/chinas-outward-investment-explodes-and-peaks.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)進(jìn)而抨擊中國市場準(zhǔn)入不對稱，無法實現(xiàn)互惠，指責(zé)中國限制美企業(yè)投資，而中國海外投資卻迅速增長。事實上，中國在美國投資量仍小的驚人。美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)分析局最新數(shù)據(jù)顯示，2016年美國外國直接投資總額為3.7萬億美元，其中68.6%來自七個國家，分別是英國、盧森堡、、加拿大、荷蘭、瑞士、德國和法國(分別為5557億美元、4174億美元、3715億美元、3552億美元、3108億美元、2917億美元、2529億美元)*U.S. Bureau of Economic Analysis，“ForeignDirect Investment in the United States”， https://www.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=2&step=1#reqid=2&step=10&isuri=1&202=1&203=22&204=10&205=1,2&200=2&201=1&207=55&208=2&209=1.(上網(wǎng)時間：2017年8月14日)。這七個國家中，每個國家的投資均達(dá)數(shù)千億美元，而中國在美國的投資僅上百億美元，僅與新加坡大體相當(dāng)。

隨著中國企業(yè)海外并購行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。中國投資的熱點行業(yè)由原來產(chǎn)能過剩的能源、礦產(chǎn)、化工等領(lǐng)域轉(zhuǎn)為互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等新興領(lǐng)域，以及金融業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)。美國商會的強(qiáng)硬言辭與美國國內(nèi)“異質(zhì)性”思潮相結(jié)合，讓美國高層政商精英開始高度關(guān)注中國在全球范圍內(nèi)的商業(yè)活動，逐步加強(qiáng)對華投資審查。中國作為“異質(zhì)”的“他者”，被稱為是“國家控制市場、以內(nèi)部壟斷和外部擴(kuò)張為特征、牟取國內(nèi)外政治利益的發(fā)展模式”，“使美國在雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中深受其害?！?Ian Bremmer，The End of the Free Market：Who Wins the War between States and Corporations？New York：Portfolio，2011，pp. 4-6.

第三，美國經(jīng)濟(jì)平庸增長需外部刺激，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級內(nèi)生動力加強(qiáng)，擠壓美國商會成員在華生存空間。一方面，金融危機(jī)后，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了低增長、低通脹現(xiàn)象，深陷平庸增長模式，為了增強(qiáng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的活力，美國需要通過依賴對外部市場的出口重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，緩解失業(yè)壓力。奧巴馬任內(nèi)曾提出“出口倍增計劃”、推動“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)；為實現(xiàn)“讓美國再度偉大”，特朗普將削減美國貿(mào)易赤字作為其主要經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。亞太國家作為世界上最大進(jìn)出口基地，成為美國擴(kuò)展外國市場的首選。鑒于中國在亞太的經(jīng)濟(jì)影響力，美國為刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，必須建立有美國優(yōu)勢和主導(dǎo)的經(jīng)貿(mào)模式來拓展中國市場，削弱擁有大量國有經(jīng)濟(jì)的中國的國際競爭力。這正契合美國商會對華利益訴求，即要求削除中國給予國有企業(yè)的不公平競爭優(yōu)勢，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

另一方面，中國改革開放以來，綜合國力迅速提高，開始轉(zhuǎn)變以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式，對外資的需求減少，政府開始鼓勵產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)新并提倡支持“民族品牌”。改革開放初期，中國給予外商投資者諸多便利和優(yōu)惠措施，如減免稅收、無償提供土地、優(yōu)先國內(nèi)銷售等，目的是為了用投資來提升技術(shù)、拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對外資優(yōu)惠逐步取消，并在某些領(lǐng)域?qū)ν赓Y也實行了技術(shù)淘汰和梯度升級。隨著中國產(chǎn)業(yè)升級，中國產(chǎn)業(yè)與美國趨同，兩國經(jīng)濟(jì)從互補(bǔ)性向競爭性轉(zhuǎn)化，產(chǎn)業(yè)競爭加劇，構(gòu)成引發(fā)中美經(jīng)貿(mào)摩擦的客觀基礎(chǔ)。

三、美國商會的作用凸顯

美國商會與本屆美國政府密切聯(lián)系程度顯著加強(qiáng)，其對華強(qiáng)硬態(tài)度與政治氛圍相契合，對華施壓的訴求也易得到重視，將集團(tuán)目標(biāo)和利益轉(zhuǎn)化為國家目標(biāo)和利益的能力愈加強(qiáng)大。

具體看，美國商會一是利用當(dāng)前美國政治氛圍實現(xiàn)其利益訴求。自金融危機(jī)以來，美國國內(nèi)的反貿(mào)易和反全球化氛圍愈加濃厚，得到民眾強(qiáng)烈響應(yīng)。中國對美貿(mào)易順差最大，將貿(mào)易政策的矛頭指向中國，更容易吸引媒體關(guān)注并贏得選票。許多政客借反華撈取政治資本，對華批評越猛烈，就越容易博得民眾支持。特朗普在競選時就以極端“反自貿(mào)”牢牢吸引其鐵桿選民，上臺后仍以“嚴(yán)厲打擊損害美國貿(mào)易利益的外國競爭者”作為轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線，凝聚共識的支點。從國會看，對華經(jīng)貿(mào)強(qiáng)硬是共和黨與民主黨為數(shù)不多的共識。行政部門對華強(qiáng)硬的經(jīng)貿(mào)政策也因此最易獲得國會廣泛支持。當(dāng)前的政治氛圍讓美國商會看到另一種可能和選擇，即施壓中國全面開放市場的訴求可迅速納入國會和政府的議事日程。美國商會通過發(fā)布報告、會員企業(yè)領(lǐng)袖參與白宮圓桌會議等方式，建立與政府的直接溝通渠道。眾多美國在華行業(yè)領(lǐng)袖表示，他們歡迎特朗普政府在打開中國市場方面采取更加強(qiáng)硬的立場。*“焦點：美國在華企業(yè)態(tài)度轉(zhuǎn)變 支持特朗普政府采取更強(qiáng)硬立場”， http://cn.reuters.com/article/us-business-china-open-policy-idCNKBS15U0D7. (上網(wǎng)時間：2017年7月31日)

二是通過金錢政治獲得話語權(quán)。美國商會會員多是美國優(yōu)勢行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，有充足資金可通過多種途徑有效游說國會議員、政府官員。2016年美國商會游說支出共計1.03億美元；2017年至今，其游說支出已高達(dá)3996萬美元，其數(shù)額遠(yuǎn)高于美國國內(nèi)眾多其他游說者，高居游說支出榜首。*“Top Spenders”，http://www.opensecrets.org/lobby/top.php?showYear=2017&indexType=s.(上網(wǎng)時間：2017年7月31日)美國商會內(nèi)部很多大型跨國公司，如總部在紐約州的美國國際商用機(jī)器公司、在華盛頓州的微軟公司和在加利福尼亞州的英特爾公司與思科公司、在得克薩斯州的戴爾公司等，它們地理位置分散、在多個州和選區(qū)均是主要產(chǎn)業(yè)，還可通過供應(yīng)鏈將其影響力輻射到其他州和選區(qū)，對美參眾兩院的活動有較強(qiáng)影響。從超級政治行動委員會(Super PAC)歷年政治捐款數(shù)據(jù)來看，美國商會歷來是共和黨背后的重要支持力量。2016年美國大選中，美國商會將96%的政治現(xiàn)金捐給共和黨，數(shù)額達(dá)19.6萬美元。*“2016 PAC Summary Data”，https://www.opensecrets.org/pacs/lookup2.php?strID=C00082040.(上網(wǎng)時間2017年7月6日)當(dāng)前共和黨控制參眾兩院，其經(jīng)貿(mào)傾向已開始反映美國商會的態(tài)度。皮尤研究中心2016年3月的數(shù)據(jù)顯示，共和黨對自由貿(mào)易的積極態(tài)度正不斷減弱，有高達(dá)53%的共和黨人認(rèn)為與他國貿(mào)易協(xié)定將損害本國利益，僅23%的人認(rèn)為自由貿(mào)易將帶來機(jī)遇。*Bruce Stokes，“Republicans, especially Trump supporters, see free trade deals as bad for U.S”， http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/03/31/republicans-especially-trump-supporters-see-free-trade-deals-as-bad-for-u-s/.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)以往美國國會中大多數(shù)共和黨議員支持自由貿(mào)易的情形已不復(fù)存在。

三是憑借“旋轉(zhuǎn)門”提出其利益訴求。特朗普上臺后，美國商會中多個商業(yè)集團(tuán)的精英通過“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制進(jìn)入政府，美國大型石油企業(yè)艾克森美孚首席執(zhí)行官雷克斯·蒂勒森出任國務(wù)卿，高盛高管、沙丘資本管理公司首席執(zhí)行官史蒂文·努欽被任命為財政部長，高盛集團(tuán)首席運營官加里·科恩出任白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任?！度A爾街日報》認(rèn)為，特朗普的內(nèi)閣人選發(fā)出了對其股東極其友好的信號。*Justin Lahart，“What Trump’s Cabinet Picks Mean for Markets”， https://www.wsj.com/articles/what-trumps-cabinet-picks-mean-for-markets-1482422691.(上網(wǎng)時間2017年5月9日)美國有媒體統(tǒng)計分析，特朗普政府的119個高級職位中有38%都被其金主占據(jù)。這些商界高級管理人員進(jìn)入聯(lián)邦政府并擔(dān)任要職，在政策的制定和實施過程中自然具有偏袒特定商業(yè)利益集團(tuán)的傾向。特朗普政府中“高盛幫”不斷擴(kuò)員，這種“華盛頓—華爾街復(fù)合體”成為商界利益集團(tuán)和政府密切關(guān)系的寫照。這些身居要職者不僅能傾聽商業(yè)私人部門的利益呼聲，也將切實推進(jìn)商業(yè)集團(tuán)的利益，這為美國商會游說提供了有利途徑。

從某種程度上說，美國商會和政府互為表里，特朗普政府和共和黨控制的國會將更重視傾聽美國商會的利益訴求，并認(rèn)可其思維方式。在此影響下，未來四年美國對華經(jīng)貿(mào)的方向和重點，將是施壓中國打開市場并進(jìn)行內(nèi)部體制改革。

目前，美國商會已經(jīng)將其利益圖謀注入特朗普“公平貿(mào)易觀”中。美國商會聚焦于改變中國國企不公平競爭和兩國不平等投資關(guān)系，并在特朗普“美國優(yōu)先”和“公平貿(mào)易”的經(jīng)濟(jì)理念中找到契合點，即讓美國企業(yè)繼續(xù)保持絕對的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢。從最近美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)發(fā)布報告中可以看出，特朗普貿(mào)易政策目標(biāo)體現(xiàn)了美國商會所代表的商界的整體利益圖謀。該報告全面闡述特朗普貿(mào)易政策，認(rèn)為美國出口行業(yè)正面臨他國高關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘，他國限制數(shù)據(jù)流動、竊取商業(yè)秘密、貨幣操縱、技術(shù)壁壘等問題，讓美國企業(yè)無法獲得公平競爭機(jī)會。(見表1)。

表1：美國商界對華利益訴求與特朗普政府貿(mào)易政策目標(biāo)

資料來源：根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室《2017貿(mào)易政策議程及2016年度報告：美國總統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定規(guī)劃》內(nèi)容整理。參見United States Trade Representative，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report”， https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport/AnnualReport2017.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年5月10日)

從特朗普政府的作為看，美國商會的利益訴求將獲得政府的貿(mào)易執(zhí)法保護(hù)。特朗普在經(jīng)貿(mào)議題上傾向于使用“以牙還牙”式的單邊手段，讓美國繼續(xù)保持絕對的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢。曾在小布什政府擔(dān)任美國貿(mào)易副代表約翰·韋羅諾(John Veroneau)稱，若說特朗普政府有什么非同尋常之處，那就是其愿意考慮采取單邊行動。*Max Ehrenfreund，“What those papers Trump left on his desk reveal about his trade policy”，https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2017/04/03/the-big-question-ahead-of-trumps-first-china-meeting/?utm_term=.a30892e94e9d.(上網(wǎng)時間：2017年5月9日)而這符合美國商會的需求。一方面，特朗普貿(mào)易政策強(qiáng)調(diào)政府更多介入，加強(qiáng)貿(mào)易執(zhí)法。2017年3月31日，特朗普頒布《加強(qiáng)對違反貿(mào)易關(guān)稅法案的“雙反”執(zhí)法》行政令。要求嚴(yán)格征收“雙反”關(guān)稅，強(qiáng)調(diào)對違反美國貿(mào)易和關(guān)稅法的打擊力度，加大對侵權(quán)商品的懲處力度。*The White House，“Presidential Executive Order on Establishing Enhanced Collection and Enforcement of Antidumping and Countervailing Duties and Violations of Trade and Customs Laws”，https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/31/presidential-executive-order-establishing-enhanced-collection-and.(上網(wǎng)時間：2017年5月10日)在運用反傾銷、反補(bǔ)貼工具、運用201、301條款方面，不僅美國相關(guān)生產(chǎn)者有權(quán)發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼的調(diào)查請求，美國商務(wù)部和美國貿(mào)易代表辦公室也可以自行發(fā)起相關(guān)調(diào)查。*United States Trade Representative，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report”.特朗普政府加強(qiáng)貿(mào)易執(zhí)法，實際上增強(qiáng)政府的能動性和主動性，將力量轉(zhuǎn)化為企業(yè)申訴的保障和后盾。另一方面，貿(mào)易執(zhí)法以結(jié)果為導(dǎo)向，力求在核心問題上有所斬獲，施壓別國進(jìn)一步開放市場，調(diào)整核心產(chǎn)業(yè)政策，確保美國投資者獲得“公平”投資機(jī)會。USTR報告指出，將加強(qiáng)USTR和CFIUS協(xié)作，對所有重要外國赴美并購?fù)顿Y交易加大審查力度，以此向外國政府施壓，為美國投資者在海外爭取同等投資機(jī)會。針對他國采取“不公平、不合理、歧視性”的政策、損害美國利益情況，特朗普政府將根據(jù)《1974年貿(mào)易法》301條款，向他國施壓并要求其采取“市場友好型”的政策。*United States Trade Representative，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report”.

具體到對華經(jīng)貿(mào)政策上，特朗普政府也已經(jīng)采取了多種手段滿足美國商界的需求。包括簽署頒布多項行政命令，由財政部發(fā)布任內(nèi)首份《美國主要貿(mào)易伙伴匯率政策報告》，都直接或間接地針對中國，主要目的在于扭轉(zhuǎn)中美雙邊貿(mào)易的態(tài)勢，解決巨額貿(mào)易逆差的問題。首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對話結(jié)束后，美方單方面發(fā)表聲明稱中美達(dá)成削減貿(mào)易逆差的“共識”，呼吁與中國建立更加公平、平衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，顯示中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域仍存在深刻分歧。8月12日，白宮發(fā)布消息，稱特朗普將要求美國代表辦公室依據(jù)301條款，對中國知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題進(jìn)行調(diào)查。

歷史上，美國對華經(jīng)貿(mào)政策一直在對華強(qiáng)硬派和對華務(wù)實理性派間平衡。當(dāng)前，一向主張對華接觸的美國商會對維持中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定的熱情下降，促使美國對華經(jīng)貿(mào)政策朝更為消極的方向轉(zhuǎn)變。隨著中美經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國商會在華企業(yè)構(gòu)成也會發(fā)生變化，其利益訴求和游說政府的行為也會隨之改變。在中美關(guān)系中的合作性下降、競爭性加強(qiáng)的背景下，美國商會和整個美國工商界的對華態(tài)度也會更加復(fù)雜而不斷調(diào)整變化。跟蹤美國商界對華態(tài)度演變，了解其背后的深刻原因，進(jìn)而掌握美國對華經(jīng)貿(mào)政策的調(diào)整變化，對中國政府準(zhǔn)確制定對美經(jīng)貿(mào)政策、維護(hù)中美關(guān)系大局具有重要意義。○

作者介紹馬雪，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員、博士，主要研究美國經(jīng)濟(jì)。

(責(zé)任編輯：王文峰)