精準(zhǔn)扶貧中的公眾參與研究

摘要：要確保我國(guó)到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。怎樣確保做到“六個(gè)精準(zhǔn)”？筆者認(rèn)為，公眾參與是一項(xiàng)重要的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 公眾參與 制度安排

“消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富?！笔巧鐣?huì)主義的本質(zhì)要求，1是我國(guó)長(zhǎng)期以來的主要工作目標(biāo)?；谖覈?guó)貧困人口相對(duì)集中在自然條件惡劣、交通不便的中西部地區(qū)，我國(guó)政府長(zhǎng)期以來主要采用以區(qū)域開發(fā)為重點(diǎn)的扶貧模式。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧和扶貧開發(fā)的雙重推動(dòng)作用下，我國(guó)貧困人口數(shù)量大幅度降低。但近年來，隨著收入差距不斷拉大，扶貧項(xiàng)目無法滿足貧困群體的個(gè)性化需求的情況越發(fā)明顯。扶貧資源的使用效率不高和使用質(zhì)量低下，改革創(chuàng)新既有的扶貧機(jī)制刻不容緩。

一、傳統(tǒng)扶貧過程中存在的主要問題

1.貧困戶識(shí)別中的徇私舞弊。由于原有的貧困戶識(shí)別程序不規(guī)范、過程不透明、貧困衡量指標(biāo)模糊，為個(gè)別干部提供了徇私的空間。過去，人為抬高或壓低人均村收入的現(xiàn)象普遍。很多貧困鄉(xiāng)、貧困村卻是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)背后指定的。個(gè)別基層工作人員為了私利優(yōu)親厚友，不嚴(yán)格執(zhí)行政策精神，隨意將貧困指標(biāo)分配到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶。對(duì)此，部分村民意見很大。

2.貧困戶識(shí)別中的懶政惰政。由于主體責(zé)任沒有落到實(shí)處，識(shí)別程序細(xì)則缺失，不少基層工作人員在扶貧過程中出現(xiàn)懶政、惰政現(xiàn)象，貧困識(shí)別遠(yuǎn)離目標(biāo)。實(shí)際工作中，扶貧政策宣傳不到位，扶貧干部沒有親自入戶調(diào)查，不少貧困戶因長(zhǎng)期外出打工沒能及時(shí)獲得相關(guān)信息提出申請(qǐng)而不能進(jìn)入貧困數(shù)據(jù)庫(kù)。此外，評(píng)選結(jié)果缺乏公示和民主監(jiān)督評(píng)議。

3.項(xiàng)目扶貧中存在形式主義。很多基層工作人員在幫扶濟(jì)困工作中，很少甚至根本沒有考慮貧困的貧困根源和減貧需求，而是熱衷搞形象工程、面子項(xiàng)目、走過場(chǎng)。扶貧濟(jì)困變成了下鄉(xiāng)送溫暖，做宣傳，包裝政績(jī)。又例如，一些工作人員盲目招商引項(xiàng)目或建立專業(yè)合作社，并不考慮貧困戶是否真的能受益，從而造成財(cái)政資金流失，產(chǎn)品滯銷，貧困戶利益受損。

4.扶貧資金使用中仍存在瀆職現(xiàn)象。扶貧資金總量大，項(xiàng)目分散且運(yùn)行環(huán)節(jié)多，加上使用監(jiān)管規(guī)定不夠細(xì)化，管理機(jī)制不健全，給有些扶貧人員提供了違規(guī)操作、甚至違法腐敗的空間。一些扶貧項(xiàng)目資金經(jīng)由縣鄉(xiāng)村各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之手時(shí)，被擅自挪用、截留，甚至變成“小金庫(kù)”，用于辦公支出及招待費(fèi)、差旅費(fèi)等。

二、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的演進(jìn)回顧

地方工作經(jīng)驗(yàn)豐富的習(xí)近平總書記高度重視扶貧創(chuàng)新工作。習(xí)總書記2012年底到河北阜平革命老區(qū)考察扶貧工作時(shí)，指出不要用“手榴彈炸跳蚤”。2013年11月，習(xí)總書記到湖南湘西考察時(shí)，首次明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念。他強(qiáng)調(diào)，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！?國(guó)務(wù)院公報(bào)2014年第4號(hào)：中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出深化改革、創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。習(xí)總書記2015年1月在云南考察時(shí)再一次指出“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠”32015年6月，習(xí)總書記在貴州召開的部分省區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議上提出，扶貧工作要做到“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織”，并將精準(zhǔn)扶貧思想概括為“扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”，并就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出“四個(gè)切實(shí)”的具體要求。至此，精準(zhǔn)扶貧形成了一個(gè)非常完整的工作體系。

習(xí)總書記在2017年全國(guó)兩會(huì)上指出，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，我們已形成了不少有益經(jīng)驗(yàn)，概括起來主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)。有不少數(shù)地方為了“政績(jī)”好看，一味冒進(jìn)跟風(fēng)搞突擊，“率先”喊口號(hào)，“提前”立目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧“瞄不準(zhǔn)”、數(shù)字懸浮、引發(fā)基層社會(huì)矛盾等問題，是目前學(xué)術(shù)界和政策界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，研究者們從不同角度進(jìn)行了描述和解釋。就已有的研究來看，往往就精準(zhǔn)扶貧談精準(zhǔn)扶貧，從政策缺陷、政府行為、村莊結(jié)構(gòu)等方面找原因，但考察其背后的政策執(zhí)行和政府治理過程中的公眾參與機(jī)制問題的較少。

三、公眾參與機(jī)制有利于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作

所謂主體就是從事實(shí)踐活動(dòng)和認(rèn)識(shí)活動(dòng)的人，經(jīng)濟(jì)則是人以勞動(dòng)在交往中有意識(shí)的滿足需要的社會(huì)活動(dòng)。從人的本質(zhì)要素及其相互關(guān)系出發(fā)而規(guī)定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其主體是勞動(dòng)者，即人民大眾。唯物史觀認(rèn)為，人民大眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造主體。精準(zhǔn)扶貧工作中最根本的主體是貧困民眾。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，作為能動(dòng)的生產(chǎn)力要素的貧困民眾，其主體地位應(yīng)該越來越被尊重和承認(rèn)，也應(yīng)該更多地參與社會(huì)公共事務(wù)的決策過程。

公眾參與是指在現(xiàn)代民主政治和民主行政的背景下，社會(huì)普通公眾基于公共理性，通過一定的途徑和渠道向國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其所實(shí)施的公共行政活動(dòng)施加影響力，力求干預(yù)公共政策的制定和執(zhí)行，使之更加符合公共利益的要求的一切活動(dòng)，討論、辯論、溝通等話語交往方式共同制定公共政策，解決公共問題的行為模式。4

公眾參與在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，制約公共權(quán)力，促進(jìn)決策科學(xué)化，培育公共精神以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面日漸發(fā)揮出一定優(yōu)勢(shì)。5精準(zhǔn)扶貧必須提升公眾的話語權(quán)，精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中公眾的參與度越高，此項(xiàng)國(guó)家政策和社會(huì)行為的目標(biāo)就越能實(shí)現(xiàn)。要讓扶貧資源主導(dǎo)權(quán)下沉，讓貧困地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)自我造血。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識(shí)。6目前的扶貧模式，過于突出政府的主導(dǎo)，而不太重視蘊(yùn)含在民間的智慧和創(chuàng)新動(dòng)力。endprint

四、公眾參與在精準(zhǔn)扶貧工作中的實(shí)踐探索

在基層實(shí)踐探索中，通過增強(qiáng)公眾參與，針對(duì)以往扶貧工作中的種種不足和出現(xiàn)的各種腐敗現(xiàn)象，有針對(duì)性的進(jìn)行制度安排，取得良好的后果，極大的遏制腐敗的蔓延，扶貧工作的效果也上了一個(gè)新臺(tái)階。通過對(duì)恩施市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，目前，公眾參與在精準(zhǔn)扶貧工作中的主要實(shí)踐探索形式有如下幾種：

1.屋場(chǎng)院子會(huì)

對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。如何精準(zhǔn)識(shí)別出“誰窮、誰不窮、誰真窮、誰最窮”？老百姓心中自有桿秤，朝夕相處的鄰里鄉(xiāng)親最有發(fā)言權(quán)。屋場(chǎng)院子會(huì)提高了群眾的知曉率與參與率，既能體現(xiàn)合心謀劃、合作開會(huì)的效應(yīng)，又能讓老百姓真正聽懂政策、體現(xiàn)公平，體會(huì)責(zé)任。

2.村務(wù)公開

村務(wù)公開要堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則。有的在村社區(qū)黨員群眾服務(wù)中心或者群眾比較集中、便于觀看的地方設(shè)置村務(wù)公開欄；有的在村民大會(huì)或村民代表大會(huì)上，更有條件好的村通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電子觸摸屏、村報(bào)、發(fā)放明白卡、公開信和現(xiàn)場(chǎng)解答等入戶公開等形式進(jìn)行村務(wù)公開，公開的時(shí)間有擇定期公開、即時(shí)公開。通過村務(wù)公開，更好地體現(xiàn)了公眾參與的普及性。

3.大數(shù)據(jù)核查

在對(duì)特殊困難對(duì)象識(shí)別認(rèn)定工作開展過程中，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)錄入、縣級(jí)審核、州級(jí)匯總”的步驟建立特殊困難對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)對(duì)建成的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。采取兩種方式對(duì)現(xiàn)有建檔立卡系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查：一是自上而下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)比對(duì)。根據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別工作的需要，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將建檔立卡數(shù)據(jù)與公安、人社、房管、工商、稅務(wù)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，對(duì)機(jī)動(dòng)車、公職、住房、企業(yè)、個(gè)體工商戶、納稅等方面的信息進(jìn)行比對(duì)核實(shí)，逐步建立長(zhǎng)期合作、不定期比對(duì)的機(jī)制，堅(jiān)決杜絕將不符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶定為扶貧對(duì)象。二是自下而上、村級(jí)核查。以村為單位，組織鄉(xiāng)村干部、第一書記和駐村工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人入戶逐戶進(jìn)行摸底排查，核實(shí)基本信息，找出“失準(zhǔn)”對(duì)象和“漏網(wǎng)”對(duì)象并及時(shí)開展評(píng)議、登記造冊(cè)、公開公示，為確?？陀^真實(shí)性，通過縣、鄉(xiāng)兩級(jí)逐級(jí)審核審查，并公布核查結(jié)果，無異議后方可最終認(rèn)定。

實(shí)踐證明，在公眾參與的作用下，傳統(tǒng)扶貧脫貧工作中的徇私舞弊、懶政惰政、形式主義和瀆職現(xiàn)象一定程度上得到了規(guī)制，扶貧脫貧工作的績(jī)效也越來越好。為了支持公眾對(duì)社會(huì)治理的參與，更好地發(fā)揮公眾參與在精準(zhǔn)扶貧工作中的作用，政府要做到透明性、開放性、回應(yīng)性、服務(wù)性和有限性，這五中特性缺一不可，否則都無法實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與。

參考文獻(xiàn)：

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[2]習(xí)近平赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)，新華網(wǎng)，2013年11月03日.

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[5]習(xí)近平主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí).中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng).2017年2月22日.

個(gè)人簡(jiǎn)介：田鴻燕（422828198211090023），1982年11月出生，女，湖北鶴峰人，碩士研究生，中共恩施市委黨校講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)文化。聯(lián)系電話：15707279791，電子郵箱：85497371@163.com，通信地址：湖北省恩施州恩施市六角亭解放路152號(hào)（中共恩施市委黨校），郵編445000。

1中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2014年1月25日.

2習(xí)近平赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)，新華網(wǎng)，2013年11月03日.

3習(xí)近平在云南考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，中國(guó)政府網(wǎng)，2015 年1月21日.

4馬瓊麗.當(dāng)代中國(guó)行政中的公共參與研究[D].云南大學(xué)，2013.

5馬瓊麗.當(dāng)代中國(guó)行政中的公共參與研究[D].云南大學(xué)，2013.

6習(xí)近平主持中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí).中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng).endprint