國家食品安全示范城市創(chuàng)建的新時(shí)代意義

文 / 胡穎廉

食品安全是健康中國的重要內(nèi)容，是“五大公共安全”之首，還是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的切入點(diǎn)。如何構(gòu)建食品安全治理體系，有力保障13多億人“舌尖上的安全”，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。食品安全示范城市創(chuàng)建工作，正是落實(shí)食品安全戰(zhàn)略的重要舉措，兼具理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

過去五年我國食品安全工作成就

黨的十八大以來，我國食品安全形勢總體穩(wěn)定向好，人民群眾飲食安全得到切實(shí)保障。

評(píng)價(jià)一個(gè)國家或地區(qū)食品安全總體狀況的指標(biāo)不少，抽檢合格率是較為常用的指標(biāo)。2016年，有關(guān)部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)，在統(tǒng)計(jì)意義上有顯著進(jìn)步?！笆濉睍r(shí)期，全國共查處食品安全違法案件95.8萬起，偵破食品安全犯罪案件8萬余起，“四個(gè)最嚴(yán)”的力度有目共睹。

國際社會(huì)的評(píng)價(jià)也印證了這一點(diǎn)，如英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報(bào)告》（GFSI）顯示，近年來中國在“食品質(zhì)量與安全”方面排名全球40位以內(nèi)，其中2016年排名38位，遠(yuǎn)高于人均GDP和人均收入的國際排名（70位開外）。尤其值得肯定的是，近年來我國守住了不發(fā)生系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的底線。同時(shí)出口食品合格率長期保持在99.9%以上，為全球食品安全治理做出了貢獻(xiàn)。

過去五年，我們還解決了“九龍治水”等許多過去長期想解決而沒有解決的基礎(chǔ)性難題。2013年監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)。一些數(shù)據(jù)可以說明問題，全國專門從事“三品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10萬人，增長到目前約18萬人。實(shí)施食品安全檢（監(jiān)）測能力建設(shè)項(xiàng)目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)哨點(diǎn)醫(yī)院達(dá)3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測點(diǎn)達(dá)2656個(gè)。

在監(jiān)管能力提升的同時(shí)，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入接近12萬億，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

新時(shí)代面臨的新挑戰(zhàn)

十九大報(bào)告將食品安全戰(zhàn)略落腳到“讓人民吃得放心”，可見新時(shí)代食品安全治理工作必須針對(duì)人民日益增長的安全要求，提升全社會(huì)食品安全滿意度。從客觀指標(biāo)到主觀感受的轉(zhuǎn)變，絕不是簡單的線性關(guān)系，而是更高要求下的治理水平提升。然而要實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，我們依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是監(jiān)管體制改革的不確定性。體制是職權(quán)和能力的載體，體制改革的本質(zhì)是對(duì)機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、職責(zé)等組織要素的優(yōu)化重組，目的是提高政府效能。過去五年食品安全監(jiān)管體制改革總體分為兩個(gè)步驟：一為2013年啟動(dòng)的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，各地整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，實(shí)行相對(duì)集中監(jiān)管；二為2014年開始的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級(jí)推行監(jiān)管部門“多合一”。上述改革原本是并行的，由于種種原因“兩步并一步走”，截至2017年2月，全國有約1/3的副省級(jí)市、1/4的地級(jí)市、2/3的縣實(shí)行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的較為普遍，占一半以上，還有的是“四合一”“五合一”的模式。

客觀而言，改革都有利于解決職能交叉難題，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，只是綜合執(zhí)法對(duì)食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。無論如何，我們都不能否認(rèn)監(jiān)管職能和力量得到了前所未有的加強(qiáng)。與此同時(shí)，我們也不能忽視食品生產(chǎn)經(jīng)營者占全部登記市場主體數(shù)量1/8且安全風(fēng)險(xiǎn)更加聚集的事實(shí)，決不能簡單地以監(jiān)管資源增加替代專業(yè)監(jiān)管能力提升，地方政府尤其要認(rèn)識(shí)到這一問題的緊迫性。

二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱。盡管我國許多農(nóng)產(chǎn)品和食品產(chǎn)量已位居世界首位，但產(chǎn)業(yè)整體“大而不強(qiáng)”，不平衡、不充分發(fā)展的特性表現(xiàn)得尤為明顯。全國1250多萬獲得許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者中，絕大部分為10人以下小企業(yè)，規(guī)模以上食品生產(chǎn)企業(yè)更是僅有3萬余家，通過危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）認(rèn)證的企業(yè)僅占規(guī)模以上企業(yè)的10.44%，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱。與此同時(shí)，食品安全的社會(huì)基礎(chǔ)同樣薄弱。研究表明，食品安全問題與所在國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程態(tài)勢密不可分，在農(nóng)業(yè)人口數(shù)量下降到總?cè)丝?0%以下時(shí)集中爆發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)鏈變長加大了問題發(fā)生概率。類似的，代表消費(fèi)結(jié)構(gòu)的恩格爾系數(shù)（食品支出占消費(fèi)支出總額比例）與食品安全狀況存在相關(guān)性，恩格爾系數(shù)處于30%～50%時(shí)，對(duì)應(yīng)的食品安全狀況波動(dòng)較大。

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率接近60%，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)在30%左右，貧困地區(qū)、低收入群體的恩格爾系數(shù)則更高，低端市場廣泛存在導(dǎo)致低水平供給，甚至誘發(fā)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，決定了我國食品安全總體處于風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期和高發(fā)期的基本狀況，這個(gè)階段短期內(nèi)很難逾越。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的根本性制約。我國現(xiàn)有2億多農(nóng)民散戶從事種植養(yǎng)殖，監(jiān)管難度極大，農(nóng)戶違法成本低，市場機(jī)制失靈。當(dāng)前我國每年消耗約占全球總量1/5的農(nóng)藥、1/4的農(nóng)業(yè)塑料薄膜和1/3的化肥，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速轉(zhuǎn)型決定了不同類型食品安全問題被壓縮在狹窄的時(shí)空范圍內(nèi)，病原微生物防控、農(nóng)藥獸藥濫用、重金屬污染、非法添加和摻雜使假等問題并存。

目前，我國水果蔬菜農(nóng)藥檢出率較高，全國耕地土壤重金屬或有機(jī)污染超標(biāo)較為嚴(yán)重，地下水水質(zhì)較差，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。 食品產(chǎn)業(yè)是“從農(nóng)田到餐桌”的鏈條，食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)。然而根據(jù)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，上述工作分別由農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保、食藥監(jiān)管（市場監(jiān)管）部門負(fù)責(zé)，其往往以自身職能為出發(fā)點(diǎn)設(shè)置政策議程，政策缺乏互補(bǔ)性和一致性。

四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生市場新需求和新風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)健康、保健、營養(yǎng)的消費(fèi)需求空前提升，比如說2017年“雙11”期間，僅天貓平臺(tái)就在1小時(shí)內(nèi)熱銷枸杞179噸。與此同時(shí)，消費(fèi)人群越來越細(xì)分，食品新原料、新品種、新業(yè)態(tài)層出不窮。比如說輕食品適合于運(yùn)動(dòng)人群，以藜麥為代表的全營養(yǎng)食品在高端人群中廣受歡迎。這些食品不屬于大眾消費(fèi)品，通常也不通過商超銷售，而是通過個(gè)別重要的人群節(jié)點(diǎn)，采用網(wǎng)上訂購或者微商的方式點(diǎn)對(duì)點(diǎn)推銷。從發(fā)展的角度看，將來每個(gè)群體都有細(xì)分標(biāo)簽，這樣就在全社會(huì)形成一個(gè)龐大的且分化的消費(fèi)群體格局，帶來產(chǎn)業(yè)差異加大，監(jiān)管難度加大，潛在風(fēng)險(xiǎn)加大。另外，人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)因素帶來的產(chǎn)業(yè)新改變也不容忽視，尤其是互聯(lián)網(wǎng)食品銷售、網(wǎng)絡(luò)訂餐等新業(yè)態(tài)迅猛增長也帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，需要用前瞻性思維加以回應(yīng)。

國家食品安全示范城市創(chuàng)建的價(jià)值

食品安全不是單純的技術(shù)命題，也不僅僅關(guān)乎監(jiān)管。我國在食品領(lǐng)域面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場秩序、質(zhì)量安全等多重任務(wù)，需要各級(jí)地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持。然而與地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等中心任務(wù)相比，食品安全工作具有階段性、附屬性?！妒称钒踩ā返谝话偎氖l、一百四十三條規(guī)定了6種對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人的問責(zé)情形，主要涉及食品安全事故處置和區(qū)域性食品安全問題應(yīng)對(duì)。最嚴(yán)肅的問責(zé)壓力在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了積極作用，但其更多引導(dǎo)地方政府守住“不出事”底線，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理長效機(jī)制則缺乏“做出彩”的激勵(lì)。許多省份食品安全工作考核為倒扣分制——只要不發(fā)生集體食物中毒、食品污染等突發(fā)事件便可得分。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致食品安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局不兼容，是一件單純花錢的事，難以激發(fā)地方政府提升食品安全保障水平的內(nèi)生動(dòng)力。

國家食品安全示范城市創(chuàng)建的根本作用，是轉(zhuǎn)變地方政府對(duì)食品安全工作的理念和認(rèn)知。一方面，地方政府對(duì)本行政區(qū)域食品安全負(fù)總責(zé)，促使其堅(jiān)守不發(fā)生食品安全系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線，最終承擔(dān)兜底責(zé)任，保障“舌尖上的安全”。另一方面，不僅僅是單純的監(jiān)管，還應(yīng)該將食品安全與本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，從而激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。

從更為基礎(chǔ)的視角來看，國家食品安全示范城市創(chuàng)建還有更深遠(yuǎn)的意義。

第一，將食品安全作為基本公共服務(wù)向全民提供。政策目標(biāo)內(nèi)生沖突削弱監(jiān)管統(tǒng)一性，產(chǎn)生塊狀監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)洼地困局。如上所述，食品安全是公共安全體系和健康中國建設(shè)的基本內(nèi)容，必須建立戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長效性的財(cái)政投入保障機(jī)制，確保屬地責(zé)任落到實(shí)處。一些地方已經(jīng)依據(jù)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，借鑒公共衛(wèi)生領(lǐng)域做法，根據(jù)每千人口抽檢批次、職業(yè)化檢查員數(shù)量、監(jiān)管隊(duì)伍裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化率等指標(biāo)，科學(xué)測算常住人口人均監(jiān)管經(jīng)費(fèi)和所需監(jiān)管資源，避免區(qū)域不均衡?；诒O(jiān)管人員和監(jiān)管對(duì)象數(shù)量，結(jié)合常住人口、地理區(qū)域、產(chǎn)業(yè)類型等因素，區(qū)分城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村（山區(qū)）等監(jiān)管功能區(qū)，提出相應(yīng)的監(jiān)管財(cái)力保障和增長量化指標(biāo)體系。

第二，科學(xué)劃分各層級(jí)監(jiān)管事權(quán)，監(jiān)管資源和事權(quán)的結(jié)構(gòu)必須匹配。可以預(yù)見，將來的監(jiān)管事權(quán)劃分將根據(jù)動(dòng)態(tài)生產(chǎn)經(jīng)營行為和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行，特殊食品注冊(cè)、高風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)企業(yè)審批、重大案件辦理等專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)，由國家和省級(jí)監(jiān)管部門承擔(dān)，市縣負(fù)責(zé)普通食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)日常監(jiān)督檢查。同時(shí)，縣區(qū)監(jiān)管部門試行大審批、大監(jiān)管、大執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，改變“上下一般粗”的權(quán)責(zé)同構(gòu)格局。

第三，將食品安全融入其他政策。通過制度設(shè)計(jì)讓食品安全融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，有機(jī)兼容安全與發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)地方政府從“守底線”向“爭上限”轉(zhuǎn)變，全面構(gòu)建食品安全現(xiàn)代化治理體系。從長遠(yuǎn)看，國家食品安全示范城市創(chuàng)建工作值得在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣，但必須建立科學(xué)嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，倒逼地方政府保持食品安全工作機(jī)制化、常態(tài)化。