食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)路在何方

文 / 江西省食品藥品監(jiān)督管理局局長 上官新晨

為構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制，國務(wù)院于2016年首次提出“探索建立職業(yè)化檢查員隊伍”。目前，全國僅有云南、黑龍江、內(nèi)蒙古、廣西等省份相繼出臺管理辦法，在食品生產(chǎn)、乳制品生產(chǎn)監(jiān)管方面探索職業(yè)化檢查員隊伍制度。隨著食品藥品監(jiān)管體制改革向縱深發(fā)展，食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)亟待研究實施。

構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管體制的必然選擇

隨著食品藥品監(jiān)管體制改革的不斷完善和食品安全監(jiān)管實踐的不斷豐富，食品安全監(jiān)管過程中深層次問題逐步暴露。其中突出的問題是，目前監(jiān)管人員素質(zhì)與執(zhí)法監(jiān)管能力水平難以適應(yīng)食品安全形勢日益復(fù)雜多變需要，難以適應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制需要。歸納起來主要存在以下幾個問題。

江西省局局長上官新晨在《江西省小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》全省宣傳月啟動儀式上。

監(jiān)管人員素質(zhì)難以適應(yīng)食品安全專業(yè)化監(jiān)管工作。食品監(jiān)管涉及大量復(fù)雜的技術(shù)規(guī)則，需要豐富的專業(yè)知識背景和專業(yè)工作經(jīng)驗，未經(jīng)專業(yè)的系統(tǒng)訓(xùn)練則難以勝任。隨著省以下垂直管理體制的取消和新一輪監(jiān)管機構(gòu)改革的完成，大量非專業(yè)人員進(jìn)入地方各級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。以江西省為例，2015年年底，縣級和鄉(xiāng)級非專業(yè)監(jiān)管人數(shù)比例占32.54%。專業(yè)人員缺乏導(dǎo)致地方食品監(jiān)管工作的專業(yè)性要求無法實現(xiàn)，食品安全相關(guān)法規(guī)制度難以落實，對食品安全監(jiān)管工作造成了一定程度的削弱。

監(jiān)管任務(wù)重、問責(zé)壓力大導(dǎo)致監(jiān)管隊伍不穩(wěn)定?！白顕?yán)肅的問責(zé)”力度之大前所未有，這在倒逼監(jiān)管人員切實履職方面產(chǎn)生了積極作用。但是，發(fā)生食品安全事件后，有些地方在未全面劃清責(zé)任的情況下，為追責(zé)而追責(zé)—追究行政問責(zé)甚至刑事問責(zé)，更多時候一線人員直接成為問責(zé)對象。這導(dǎo)致許多一線執(zhí)法人員想調(diào)離單位或食品監(jiān)管崗位，有的基層局領(lǐng)導(dǎo)分工輪流負(fù)責(zé)食品安全，目的都是想避開這一風(fēng)險。對于問責(zé)的顧慮，勢必影響監(jiān)管隊伍的穩(wěn)定，增加了監(jiān)管風(fēng)險。

工作思路和方法還亟待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。改革前，食品安全實行分段監(jiān)管，原工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管獨立運作。改革后，食品安全統(tǒng)一整合到食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管，有的省份還采取整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個部門組建市場監(jiān)管局模式，但部分監(jiān)管機構(gòu)和人員仍然沒有完全跳出傳統(tǒng)和固有模式，在日常監(jiān)管中存在思維慣性，“不敢管、不愿管、不會管”的現(xiàn)象比較突出，對構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體系新形勢、新要求和新規(guī)范難以適應(yīng)，客觀上造成了新制度和新體制的推進(jìn)整合難度。特別是“三合一”機構(gòu)整合雖已完成，但系統(tǒng)內(nèi)價值觀念、管理制度、執(zhí)法程序、行政能力和平臺資源等深度融合還未到位，有機融合還需要時間。

由此可見，我國現(xiàn)有的食品監(jiān)管隊伍的素質(zhì)和能力還遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢和任務(wù)需要，因此盡快培養(yǎng)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的食品安全職業(yè)化檢查員隊伍已迫在眉睫。目前，美國、加拿大、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家均已建立了較為系統(tǒng)的職業(yè)化食品檢查員制度。歐美發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管經(jīng)驗表明，建立職業(yè)化食品安全監(jiān)管隊伍是食品監(jiān)管工作的內(nèi)在需求和必由之路徑。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃在“健康中國行動計劃”專欄中提出“要建立食品藥品職業(yè)化檢查員隊伍”，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》也指出，“到2020年，職業(yè)化檢查員隊伍基本建成”，因此，監(jiān)管隊伍的職業(yè)化建設(shè)已成為當(dāng)前食品藥品體系建設(shè)的重中之重，成為構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制的必然選擇。

試點模式及現(xiàn)實困境分析

自國務(wù)院提出建立職業(yè)化檢查員隊伍要求以來，云南、黑龍江、廣西等地相繼探索職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)，主要有兩種模式。（1）社會統(tǒng)一招聘。廣西壯族自治區(qū)采用向社會統(tǒng)一招聘方式，公開招錄12名省級食品生產(chǎn)企業(yè)專職檢查員。由廣西區(qū)食品藥品審評查驗中心聘用、廣西區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局食品生產(chǎn)監(jiān)管處管理和使用的方式，實行勞務(wù)派遣合同管理，按規(guī)定程序簽訂勞動合同。目前已完成首批6名檢查員的聘用工作，正在按程序招收第二批6名檢查員，逐步有序推進(jìn)試點工作。（2）系統(tǒng)內(nèi)遴選。內(nèi)蒙古、云南、黑龍江等省份在行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)管人員中采取預(yù)選、培訓(xùn)考核、遴選方式，確定食品檢查員，然后統(tǒng)一采取“雙隨機”方式進(jìn)行調(diào)配使用。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)已遴選50人、云南省已遴選460人，為加強事中、事后監(jiān)管提供人員保障。

《江西省小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》全省宣傳月啟動儀式。

盡管當(dāng)前國家層面明確要求建立職業(yè)化檢查員隊伍，但從理論到實踐、從試點走向推廣、從監(jiān)管專業(yè)化走向職業(yè)化需要一個發(fā)展過程。從目前試點開展工作情況以及現(xiàn)有體制、機制、法律制度和人員現(xiàn)狀等來看，我國食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)仍面臨諸多問題和困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

職業(yè)檢查員法律地位不明確。美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家將食品安全檢查員制度納入了法律規(guī)定，如美國新修訂的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》規(guī)定，“美國食品加工的各個環(huán)節(jié)都要接受檢查員的監(jiān)督和檢查”。歐盟《食品安全基本》（EC）第178/2002號條例規(guī)定，明確提出建立食品檢查員制度，制定了882/2004、854/2004 等系列法規(guī)，對企業(yè)檢查以及檢查員管理進(jìn)行了規(guī)定，歐盟各成員國根據(jù)國內(nèi)實際情況對歐盟法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a充，為檢查員進(jìn)行現(xiàn)場檢查提供了檢查依據(jù)。依法行政應(yīng)當(dāng)是食品安全監(jiān)管檢查的基點和前提，也是食品監(jiān)管隊伍職業(yè)化原則的基礎(chǔ)，而我國新修訂《食品安全法》以及行政法有關(guān)法律法規(guī)，均未賦予職業(yè)檢查員法律地位。

檢查員職責(zé)不明確。美國及加拿大均明確食品安全檢查員具體負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查、受理消費者投訴舉報、參與食品違法案件調(diào)查和食品安全應(yīng)急處置（如食品查封、扣留、召回等）。歐盟也規(guī)定了檢查員職責(zé)主要負(fù)責(zé)核查企業(yè)在食品生產(chǎn)經(jīng)營中是否遵循食品安全相關(guān)政策法規(guī)要求，以合理方式執(zhí)行各種檢查。檢查員不僅擁有食品企業(yè)現(xiàn)場檢查的權(quán)力，而且可以對不符合法規(guī)要求的產(chǎn)品、設(shè)施、操作方法采取相應(yīng)的處罰措施，甚至追究法律責(zé)任等。而在我國，對食品檢查員具體職責(zé)沒有明確，廣西在試點文件中明確“檢查員只對企業(yè)進(jìn)行檢查并記錄檢查結(jié)果，檢查記錄不作為行政執(zhí)法的依據(jù)而只作為信息線索提供給當(dāng)?shù)鼗閳?zhí)法部門”。這只是賦予了職業(yè)檢查員記錄檢查結(jié)果的權(quán)力，而沒有處罰權(quán)力。由于法律無授權(quán)，容易出現(xiàn)由于職責(zé)不明確導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實到位的現(xiàn)象。

人員編制、待遇、繼續(xù)教育等保障制度不明確。美國和加拿大分別有專職檢查員5000多名和3500多名。專職檢查員已成為發(fā)達(dá)國家食品監(jiān)管隊伍的主要組成部分。專職人員薪酬待遇好、職業(yè)道德約束嚴(yán)格，有力地保障了監(jiān)管隊伍的穩(wěn)定和專業(yè)素質(zhì)的持續(xù)提升，為歐美發(fā)達(dá)國家食品監(jiān)管的專業(yè)化、科學(xué)化提供了充足的人力資源保障。而我國食品監(jiān)管隊伍職業(yè)化建設(shè)還剛開始試點，專業(yè)教育、人才選拔、薪酬保障、職業(yè)道德約束等制度都尚未建立。2013年 11月1日，國務(wù)院召開地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議，要求地方政府機構(gòu)改革要嚴(yán)控編制總量，做到只減不增。編制問題是職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)最大的難題與困境。

完善食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)的對策

盡管建立食品安全職業(yè)化檢查員隊伍在我國還面臨諸多困難和問題，但職業(yè)化檢查員隊伍是開展食品安全監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)和人力保障，是破解食品安全監(jiān)管專業(yè)性、技術(shù)性、科學(xué)性不足的重要手段。為了積極有效地推動食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家做法以及試點地區(qū)經(jīng)驗，建立符合我國國情的食品安全職業(yè)化檢查員制度，從而完成國務(wù)院《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》中“到2020年，職業(yè)化檢查員隊伍基本建成”的目標(biāo)。

進(jìn)一步明確食品安全職業(yè)化檢查員在法律上的職責(zé)定位。《食品安全法實施條例》修訂草案征求意見稿中第一百三十五條規(guī)定“國家建立食品安全檢查員制度。省級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門建立專職食品安全檢查員隊伍，對規(guī)模以上食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的良好操作規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點體系實施情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查”，雖增加了食品安全檢查員制度，但職業(yè)化檢查員職責(zé)、檢查程序以及與監(jiān)管部門職責(zé)分工沒有明確。為此，建議將食品安全檢查員職責(zé)定位以及相關(guān)制度納入《食品安全法實施條例》，并參考國外做法，賦予食品安全檢查員隊伍現(xiàn)場檢查的權(quán)力和檢查結(jié)果可以作為行政處罰依據(jù)的法律地位。同時，結(jié)合目前我國國情，考慮到各地編制都非常緊張，建議在《食品安全法實施條例》中規(guī)定各級政府應(yīng)結(jié)合實際工作要求，按一定的人口比例設(shè)置專職檢查員崗位，所需編制由當(dāng)?shù)卣诓辉黾泳幹魄闆r下向?qū)Ｂ殭z查員傾斜解決，以逐步實現(xiàn)達(dá)到專業(yè)化和職業(yè)化目標(biāo)。

進(jìn)一步嚴(yán)格食品安全職業(yè)化檢查員資格準(zhǔn)入條件。美國對食品安全監(jiān)督檢查員資質(zhì)要求十分嚴(yán)格，規(guī)定必須具有官方獸醫(yī)身份，并經(jīng)過6個月的強化培訓(xùn)，修完從事食品安全監(jiān)管的各項法律法規(guī)、采樣、化驗、證照管理等20門課程后方可上崗。近年來，我國對注冊會計師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)藥師、律師等職業(yè)均采取了執(zhí)業(yè)考試注冊制度并逐漸被全社會認(rèn)可，且實踐證明均達(dá)到了職業(yè)化的資質(zhì)要求。目前，從各地試點情況來看，對資格準(zhǔn)入沒有條件限制，只是對檢查員報名有條件限制。為保證職業(yè)化隊伍達(dá)到素質(zhì)高、專業(yè)化、能力強的要求，建議國家參考執(zhí)業(yè)醫(yī)師等準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格食品安全職業(yè)化檢查員的基本條件，并建立完備的考試、注冊、聘用、解聘等規(guī)范的制度，確保食品安全職業(yè)化檢查員在源頭上符合食品綜合執(zhí)法的要求。

建立統(tǒng)一的食品安全職業(yè)化檢查員分級管理、薪酬待遇、人員培訓(xùn)與考核制度。目前，國家對事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)崗位分為13個等級，包括高級崗位、中級崗位、初級崗位，并每年實行相應(yīng)技術(shù)資格考試。為此，參考事業(yè)單位衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員職級管理，建議由人力與社會資源保障部牽頭，會同國家食品藥品監(jiān)督管理總局制訂食品安全專業(yè)崗位等級管理辦法，對食品檢查員實行分等級管理，分為高級崗位、中級崗位、初級崗位，并明確不同崗位級別檢查員的檢查權(quán)限。按照食品檢查員的專業(yè)知識、檢查技能和實際操作分年度考核，考核合格以上者繼續(xù)聘用，以督促食品檢查員加強自身修養(yǎng)，不斷學(xué)習(xí)專業(yè)知識，逐步提高檢查員的自身檢查能力和水平。針對檢查員知識背景與監(jiān)管工作經(jīng)驗的不同，制訂不同的培訓(xùn)計劃，強化檢查員業(yè)務(wù)能力，確保檢查人員在執(zhí)行工作之前，確實符合所有必須的專業(yè)條件。加強檢查員專業(yè)培訓(xùn)和教材建設(shè)，依托現(xiàn)有資源設(shè)立檢查員實訓(xùn)基地，采取多種合理有效措施，鼓勵人才向監(jiān)管一線流動。研究與職業(yè)檢查員等級相對應(yīng)的薪酬待遇，建立完善績效考核辦法，津貼標(biāo)準(zhǔn)與檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營單位數(shù)量、質(zhì)量和任務(wù)性質(zhì)掛鉤，合理確定職業(yè)檢查員的收入水平。

統(tǒng)一制定食品安全職業(yè)檢查員工作規(guī)范。目前，云南、黑龍江、廣西等試點地區(qū)出臺了《食品生產(chǎn)職業(yè)檢查員日常管理辦法》和《食品生產(chǎn)職業(yè)檢查員工作規(guī)范》等有關(guān)工作規(guī)范，從制度上保障職業(yè)檢查員制度的實施。為此，建議參考發(fā)達(dá)國家做法和結(jié)合試點地區(qū)經(jīng)驗，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局針對不同食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，制定食品安全職業(yè)檢查員工作規(guī)范，明確統(tǒng)一的檢查程序，以指導(dǎo)檢查員開展所有基本活動。要督促檢查員嚴(yán)格按照檢查程序、檢查方案和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)場檢查任務(wù)，從而保證現(xiàn)場檢查的質(zhì)量、一致性和效率性?，F(xiàn)場檢查管理制度可為檢查人員提供有力的現(xiàn)場檢查指導(dǎo)，給現(xiàn)場檢查工作提供依據(jù)和制度的制約。

強化食品安全職業(yè)檢查員思想道德建設(shè)。所謂職業(yè)化，是指通過一定的制度安排，為食品安全監(jiān)管人員的職業(yè)行為提供有效保障，并明確相應(yīng)的法律和道德方面的約束規(guī)范。食品安全監(jiān)管，既不是一般的行政工作，也不是單純的技術(shù)工作，更不是簡單的法律工作。這項工作是捍衛(wèi)公眾健康的需要，要求具有特殊性、專業(yè)性、法律性和相對獨立的職業(yè)化人員，把實現(xiàn)法律價值、維護(hù)法律權(quán)威作為自己的人生取向和崇高職業(yè)，進(jìn)而形成無比崇高的職業(yè)榮譽感。只有當(dāng)法律被執(zhí)行者提升到一種價值的高度，法律才能更具權(quán)威，執(zhí)法者的行為也就更具合理性，執(zhí)法者也就更加珍視自己的職業(yè)。為此，要大力培養(yǎng)食品安全職業(yè)檢查員隊伍的職業(yè)自豪感，強化思想道德建設(shè)，建立職業(yè)道德行為規(guī)范，推進(jìn)誠信建設(shè)，加強對職業(yè)道德的考核評價和監(jiān)督問責(zé)，建立一支專業(yè)、公平、公正、文明的食品安全職業(yè)檢查員隊伍。

當(dāng)前，我國統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制正在構(gòu)建，食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)已迫在眉睫。食品安全職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)，需要良好的法律基礎(chǔ)，需要建立完善的資格準(zhǔn)入、分級管理、薪酬待遇、人員培訓(xùn)與考核等一系列配套制度。只有科學(xué)謀劃，構(gòu)建起有效的制度保障機制，才能盡快培養(yǎng)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的食品安全職業(yè)化檢查隊伍，從而全面完成《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》中“到2020年，職業(yè)化檢查員隊伍基本建成”的目標(biāo)。