科學(xué)規(guī)劃 開放設(shè)計(jì) 分類建設(shè)—食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯體系建設(shè)的思考

文 / 林勝甫 李雄偉

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕95號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確將食用農(nóng)產(chǎn)品作為重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的首要任務(wù)，并提出了“到2020年，食用農(nóng)產(chǎn)品等重要產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)追溯意識(shí)顯著增強(qiáng)，采用信息技術(shù)建設(shè)追溯體系的企業(yè)比例大幅提高”等目標(biāo)。如何科學(xué)有效建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯體系，是擺在食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門面前的一個(gè)重要課題。作為食品藥品監(jiān)管部門，如何在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)上尋求突破，有所作為？近兩年，臺(tái)州市食品藥品監(jiān)管局邊探索邊實(shí)踐，建立了以市場(chǎng)為核心的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全分類追溯體系，構(gòu)建了一種行之有效的、適合基層的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯模式。

電子化追溯體系建設(shè)遇難題

當(dāng)前農(nóng)業(yè)、海洋漁業(yè)部門在種養(yǎng)殖基地和合作社開展了農(nóng)（水）產(chǎn)品質(zhì)量追溯，但不能實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息隨貨進(jìn)入市場(chǎng)、消費(fèi)環(huán)節(jié)。商務(wù)部門開展了肉菜追溯體系建設(shè)，這種模式在一二線城市推行比較簡(jiǎn)單，但不適宜三四線城市。因?yàn)槿木€城市的農(nóng)批、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)主體類型復(fù)雜，且產(chǎn)品渠道來源多樣化，商務(wù)部門的肉菜追溯系統(tǒng)很難實(shí)施。此外，各地食品藥品監(jiān)管部門也在農(nóng)批、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)探索開展了電子化追溯體系建設(shè)，主要依托二維碼、條形碼等載體，采用銀行卡、支付寶、微信等支付手段。就目前來看，大部分停留在經(jīng)營(yíng)戶到消費(fèi)者這一環(huán)節(jié)，大部分無法實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)（種養(yǎng)植）—流通—消費(fèi)環(huán)節(jié)的追溯信息的有機(jī)集成，關(guān)鍵是缺少一個(gè)開放式的管理系統(tǒng)。

就目前來說，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯體系建設(shè)面臨著諸多難題。

法律層面 現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯建設(shè)作出規(guī)定。雖然《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第四條明確要求推進(jìn)產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接，保證市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品可追溯，但對(duì)電子化追溯沒有強(qiáng)制要求?！妒称钒踩ā穼?duì)電子化追溯也只是作了鼓勵(lì)性的要求。因此，在電子化追溯體系建設(shè)方面缺少必要的法律支撐。

執(zhí)行層面 雖然國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局與農(nóng)業(yè)部就追溯體系建設(shè)達(dá)成了框架協(xié)議，并在《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》中明確了指導(dǎo)性原則，但就基層實(shí)際操作層面來看存在很大困難。一方面，目前食用農(nóng)產(chǎn)品安全主要風(fēng)險(xiǎn)是種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)濫用農(nóng)藥、獸藥，非法添加抗生素和非食用物質(zhì)，以及因環(huán)境污染導(dǎo)致的源頭帶入性安全風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)前食品安全問責(zé)機(jī)制重點(diǎn)針對(duì)問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，客觀上導(dǎo)致基層農(nóng)業(yè)部門不愿與食藥監(jiān)管部門建立全程追溯體系。另一方面，雖然《加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管合作協(xié)議》明確規(guī)定農(nóng)業(yè)部門分品種、分類別逐步建立食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度，食藥監(jiān)管部門建立與之銜接的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，但農(nóng)業(yè)部門在準(zhǔn)出環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，客觀上給源頭準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)接帶來了困難。

保障層面 食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯體系建設(shè)涉及源頭種養(yǎng)殖、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、終端消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及政府多個(gè)部門，事關(guān)人民群眾飲食健康安全，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，要做好這項(xiàng)民生實(shí)事，少不了各方面的要素保障。但就目前來看，存在以下幾方面問題：一是地方黨委、政府重視不夠。電子化追溯體系建設(shè)作為食品全程監(jiān)管和解決基層監(jiān)管力量不足的有效手端，如果沒有地方黨委、政府的主導(dǎo)，部門之間往往會(huì)缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)，造成電子化溯源體系重復(fù)建設(shè)甚至相互掣肘等現(xiàn)象。二是機(jī)制不順。國(guó)務(wù)院《意見》明確建立食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯協(xié)作機(jī)制，其首要任務(wù)是建立準(zhǔn)出追溯管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入相銜接機(jī)制，其核心是要先建立準(zhǔn)出溯源管理。但就目前基層實(shí)際情況來看，如果農(nóng)業(yè)部門不建立源頭管理溯源體系，不積極將其與市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)接，光靠食品藥品監(jiān)管部門是很難做好電子化追溯體系建設(shè)的。三是資金不足?！兑庖姟访鞔_中央財(cái)政資金支持開展肉類、蔬菜、中藥材等產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，但就目前來看，農(nóng)業(yè)部門和商務(wù)部門在電子化追溯體系建設(shè)方面是有中央財(cái)政資金支持的，而食品藥品監(jiān)管部門追溯體系建設(shè)主要靠企業(yè)自籌和地方財(cái)政支持，缺少上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金支持，使得基層在電子化追溯體系建設(shè)中缺少主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。

以頂層設(shè)計(jì)主導(dǎo)分類建設(shè)

如何做好食用農(nóng)產(chǎn)品電子化追溯體系建設(shè)？以下提出建議和對(duì)策。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化要素保障。一是制定一個(gè)規(guī)劃。建議將食用農(nóng)產(chǎn)品電子化追溯體系建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，使之成為地方政府今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，并加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品電子化追溯體系各環(huán)節(jié)的建設(shè)、協(xié)調(diào)、管理、運(yùn)行和日常工作，強(qiáng)化部門監(jiān)管，落實(shí)各方職責(zé)，充分利用各項(xiàng)建設(shè)資源和部門監(jiān)管資源，合力推進(jìn)電子化追溯體系建設(shè)。二是借力一個(gè)平臺(tái)。利用食品安全城市和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范城市創(chuàng)建（“雙安雙創(chuàng)”）平臺(tái)，將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化追溯作為創(chuàng)建必要條件，明確地方政府和各有關(guān)部門責(zé)任，以平臺(tái)建設(shè)彌補(bǔ)法律空白，在“雙安”城市先行推進(jìn)電子化追溯體系建設(shè)。三是制定一項(xiàng)政策。積極向中央財(cái)政爭(zhēng)取政策和資金支持，開展以獎(jiǎng)代補(bǔ)、轉(zhuǎn)移支付和省、市、縣配套等形式解決創(chuàng)建資金問題。四是完善一項(xiàng)機(jī)制。完善食品安全考評(píng)機(jī)制，將食品（食用農(nóng)產(chǎn)品）質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)作為衡量地方黨委、政府食品安全管理績(jī)效的重要指標(biāo)，落實(shí)黨政同責(zé)，為推進(jìn)電子化追溯體系建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

建設(shè)開放系統(tǒng)，集成各環(huán)信息。一是統(tǒng)一一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。建議以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)質(zhì)量準(zhǔn)出追溯為基礎(chǔ)，由農(nóng)業(yè)部門逐步公布產(chǎn)品準(zhǔn)出種類，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。二是建立一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)。各地建設(shè)電子化追溯體系時(shí)，必須要考慮農(nóng)業(yè)、商務(wù)部門前期在追溯體系建設(shè)中投入了大量資金，并取得了一定成效。為避免重復(fù)建設(shè)，當(dāng)下要建的電子化追溯平臺(tái)必須是開放性的、安全性高的管理平臺(tái)，有較強(qiáng)的兼容功能，能夠與各管理系統(tǒng)有效對(duì)接、有機(jī)融合。三是實(shí)現(xiàn)信息集成。以開放式二維碼為依托，建立食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)為核心的電子化追溯體系，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商、供應(yīng)商、批發(fā)商、零售商、消費(fèi)者以及承運(yùn)商借助計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、屠宰、批發(fā)零售、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)組成的供需網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溯源管理，實(shí)現(xiàn)物流和信息流同步，暢通農(nóng)產(chǎn)品追溯通道。

科學(xué)規(guī)劃設(shè)置，實(shí)行分類建設(shè)。建立電子化追溯體系必須因地制宜，分類建設(shè)。臺(tái)州仙居在食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全電子化分類追溯體系建設(shè)方面做出了有益探索。一是針對(duì)地產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品，強(qiáng)化源頭控制，建立產(chǎn)銷全程溯源體系。從種養(yǎng)殖基地、合作社抓起，結(jié)合農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)地準(zhǔn)出標(biāo)準(zhǔn)逐步規(guī)范，依托二維碼技術(shù)，建立開放式的信息采集系統(tǒng)，將農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、銷售環(huán)節(jié)和監(jiān)管部門信息進(jìn)行集成，打造“源頭可溯、質(zhì)量可控、風(fēng)險(xiǎn)可防、責(zé)任可究、公眾可查”的食用農(nóng)產(chǎn)品全程追溯體系。有條件的地方可以建立中央倉儲(chǔ)加工為核心的追溯模式，上溯源頭、下連消費(fèi)終端的全程追溯模式。二是針對(duì)輸入型批發(fā)市場(chǎng)，強(qiáng)化輸入控制，建立批發(fā)源頭管控溯源體系。針對(duì)以輸入型食用農(nóng)產(chǎn)品為主的批發(fā)市場(chǎng)，以批發(fā)市場(chǎng)為核心，建立批發(fā)市場(chǎng)電子化溯源管理系統(tǒng)。具體操作上，可以先上溯一級(jí)，下游視情況采用電子化追溯或者票據(jù)追溯，逐步延伸追溯鏈條。具體管理上，強(qiáng)化產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接，對(duì)有三證（食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明、購貨憑證、合格證明）的可以建立綠色通道，其余的進(jìn)行批批檢，確保入市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是針對(duì)零售農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，強(qiáng)化終端控制，建立零售市場(chǎng)溯源體系。對(duì)于有條件的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)（農(nóng)產(chǎn)品商超），可以開展電子化追溯體系建設(shè)，上溯源頭、下連消費(fèi)端，直接打通從種養(yǎng)殖源頭到消費(fèi)者的全鏈條。這種模式在以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域尤為重要，其優(yōu)勢(shì)是以農(nóng)貿(mào)、農(nóng)批市場(chǎng)或者農(nóng)產(chǎn)品商超為核心，建立全程電子化追溯體系，依托全程追溯體系打造放心食用農(nóng)產(chǎn)品品牌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)于條件不成熟的村鎮(zhèn)市場(chǎng)，可以采用傳統(tǒng)的“一票通”管理模式，解決食用農(nóng)產(chǎn)品來源去向問題，不必一味強(qiáng)調(diào)電子化追溯體系建設(shè)。