定性處罰為何漫長—對一起銷售未標注生產日期保質期肉產品案的思考及建議

文 / 胡寧鄂 童健青

案情

2015年4月13日，泰州市某縣食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員對其轄區(qū)內A食品廠開展執(zhí)法檢查，發(fā)現該廠冷庫內一批“兩扒肉（豬后腿肉）”未標注生產日期、保質期、貯存條件等內容，共有1000袋，每袋25千克，計25000千克，貨值金額425000元。2015年4月15日，該局依法對A食品廠立案調查。

經查，上述豬肉產品是A食品廠豬肉脯的生產原料，由B公司生產并于2015年4月5日銷售給A食品廠。產品采用塑料編織袋包裝，上面印有產品名稱、凈含量（25千克）、廠名廠址、電話號碼等內容，貼有“動物產品檢疫合格”標志，但包裝袋內未附產品標簽和合格證，未標注生產日期、保質期、貯存條件等事項。B公司提交了鮮凍產品調撥單、動物檢疫合格證明、檢驗報告（檢驗依據為食品檢驗標準）。對于包裝袋內未附產品標簽和合格證，未標注生產日期、保質期、貯存條件等事項，B公司解釋說是生產工人忘記將產品合格證放入包裝袋內，并提供了合格證樣本（載明：產品符合國家規(guī)定的食品質量衛(wèi)生標準，產品執(zhí)行標準：GB9959.2-2001）。

該縣食藥監(jiān)局認為，B公司銷售的“兩扒肉”是由生豬經過屠宰、分割、檢驗檢疫、挑選豬后腿肉定量包裝、冷凍而成的工業(yè)產品，預先定量包裝后作為食品生產原料銷售給食品生產企業(yè)，屬于預包裝食品。其銷售未標注生產日期、保質期、貯存條件的“兩扒肉”的行為違反了2009年實施的《食品安全法》第四十二條關于預包裝食品標簽應當標明生產日期、保質期、貯存條件的有關規(guī)定。依據《食品安全法》第八十六條第（二）項“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額二倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停產停業(yè)，直至吊銷許可證：……（二）生產經營無標簽的預包裝食品、食品添加劑或者標簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑”的規(guī)定，鑒于涉案的“兩扒肉”已實際交付給A食品廠，但未取得對等貨款，該局決定處以貨值金額兩倍的罰款，不沒收違法所得和上述“兩扒肉”，即給予當事人B公司罰款850000元的行政處罰。對A食品廠與本案相關的違法行為另案查處。

在送達行政處罰決定書后，B公司不服，強調銷售的“兩扒肉”屬于食用農產品，不應適用《食品安全法》，而應適用《農產品質量安全法》，遂按期提出行政復議，當地政府法制部門復議維持行政處罰決定。后B公司又提起行政訴訟，要求撤銷該縣食藥監(jiān)局作出的行政處罰決定及政府法制部門作出的復議決定。2016年3月17日，法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請求。B公司不服判決，又按期上訴至中級法院。2016年8月31日，中級法院二審判決駁回上訴，維持原判決。

供圖 / 趙乃育

爭議

本案從發(fā)現問題、立案調查、行政處罰到二審法院判決，歷時16個月，其間主要有兩個爭議焦點：

一是食品藥品監(jiān)管部門對涉案的“兩扒肉”是否有監(jiān)管職責。B公司強調企業(yè)是生豬屠宰加工企業(yè)，涉案“兩扒肉”是從農業(yè)活動中直接獲得的動物產品經過切割、冷凍加工所形成的，且生產該產品不需領取食品生產許可證，同時提交《食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關于冷凍速凍畜禽肉生產許可證問題的復函》（食藥監(jiān)辦食監(jiān)一函[2014]309號）加以佐證。因此，作為食用農產品，其市場銷售和質量安全應由農業(yè)部門監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門無權處罰。而該縣食藥監(jiān)局認為，按照《食品安全法》對食品的定義，“兩扒肉”是食品生產原料，應適用《食品安全法》來監(jiān)管。2013年國務院對國家食藥監(jiān)管總局三定方案中規(guī)定“食用農產品進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理?！?014年10月31日，《農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局關于加強食用農產品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》中第一條明確規(guī)定：食用農產品質量安全監(jiān)管體制調整后，《農產品質量安全法》規(guī)定的食用農產品進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)后的質量安全監(jiān)管職責由食品藥品監(jiān)管部門依法履行，農業(yè)行政主管部門不再履行食用農產品進入市場后的相應質量安全監(jiān)管職責。綜上，進入市場的食用農產品按照食品管理，食品藥品監(jiān)管部門對作為食品生產原料的“兩扒肉”具有監(jiān)管職責。

二是涉案的“兩扒肉”是否應按預包裝食品適用《食品安全法》。B公司堅持涉案的“兩扒肉”應按食用農產品來認定，即使處罰也應適用《農產品質量安全法》。該縣食藥監(jiān)局認為，“兩扒肉”不僅經過分割、冷凍等簡單加工，而且經過了精細化的類型區(qū)分以及定量的包裝等復雜加工，從產品加工過程、標示內容、檢驗報告、適用標準（GB9959.2-2001，已被GB9959.2-2008代替）及案發(fā)后B公司提供的合格證樣本等，都反映出“兩扒肉”實質上是按食品進行加工銷售的，不屬于供食用的初級農產品，不是總局復函中所述的僅經過簡單加工的畜禽肉，根據其包裝、產品形態(tài)應按“預包裝食品”認定，應該在產品標簽標識中標明生產日期、保質期等內容，這是《食品安全法》的強制性規(guī)定。B公司沒有按照食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的要求執(zhí)行，理應受到相應的懲罰。

評析

目前，我國對豬肉的冷凍保質期限沒有明確規(guī)定，2009年版《食品安全法》對食用農產品進入市場后的監(jiān)管規(guī)定不全，導致少數豬肉產品加工經營者鉆法律空子。就本案來講，“兩扒肉”作為食品生產企業(yè)的原料，從加工過程、包裝、產品形態(tài)等方面判定，完全符合《食品安全法》對食品的定義，也符合對預包裝食品的定義。預包裝食品是指預先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預先定量包裝以及預先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內具有統(tǒng)一的質量或體積標識的食品?！皟砂侨狻辈捎盟芰暇幙棿b，而且每個包裝袋上印有產品名稱、凈含量（25千克），認定為預包裝食品毋庸置疑。

B公司未按規(guī)定標明生產日期、保質期等信息，導致“兩扒肉”可能長期在冷庫中保存，食品生產企業(yè)用此原料加工成食品進入市場，給消費者帶來極大的質量安全隱患。如果按食用農產品認定“兩扒肉”，處罰依據是《農產品質量安全法》第四十八條，處罰結果是“責令限期改正；逾期不改正的，可以處二千元以下罰款”，如此輕的處罰讓B公司很容易規(guī)避違法風險。本案的查處符合《食品安全法》保障食品安全的立法目的，體現了食品安全監(jiān)管的“四個最嚴”精神要求，有力維護了食品安全。在辦理此案過程中，食藥監(jiān)部門能吃透《食品安全法》《農產品質量安全法》等實體法律精神，多次向主管部門、法制部門匯報案情，請求對案件定性進行指導，同時認真對待當事人提出的申辯、復議、訴訟等合法訴求，按時作出合法、合理的回應，從而奠定勝訴基礎。

啟示建議

（一）修訂完善法律

食用農產品與食品的范疇具有一定的交叉，《食品安全法》與《農產品質量安全法》對此沒有完全劃清界線。雖然2015年版《食品安全法》第二條第二款對食用農產品的監(jiān)管作了原則規(guī)定，強調了食用農產品的食品屬性，但執(zhí)法實踐中可操作性不強，建議進一步明確食用農產品與食品的界線、范圍、聯系及轉變的情形，為此類案件提供明確的法律支持。

（二）加強法律宣貫

不管是食品還是食用農產品，其標簽標識都要有生產日期、保質期等產品信息，這是法律規(guī)定。對于加工經營者來講，如果具有法律意識、安全意識，認真履行查驗義務，就不會出現像“兩扒肉”這樣無生產日期、保質期等產品信息的情形；出現這種情況更多的是主觀上的故意或放縱，便于自己根據生產經營情況隨時處理，避免出現產品過期。因此，要加強法律法規(guī)宣貫，讓市場主體、社會公眾都能充分理解法律精神，共同參與到保障食品安全的實踐中來，形成良好的社會共治格局，更好地促進食品市場規(guī)范與發(fā)展。