頂層設計需要頂層思維

夏 光

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

目前，環(huán)境保護部部署了“監(jiān)管排放、信息公開、許可證、責任賠償、區(qū)域聯(lián)動、考核評價、生態(tài)紅線、主體功能區(qū)、環(huán)境核算、環(huán)保市場”等十項改革工作任務，這是非常重要和及時的。但也要看到，這個部署基本上是把中央關于全面深化改革的《決定》中提到的任務分解落實到有關司局，還看不到關于環(huán)保改革總體布局的研究和制定，這就會產(chǎn)生環(huán)保改革“只見樹木不見森林”的局限。

總體布局就是我們常說的“頂層設計”，即從宏觀綜合的層面上分析環(huán)保改革面臨的形勢和任務，對環(huán)保改革進程做出全面部署安排。李克強同志曾在第七次全國環(huán)保大會上專門對環(huán)保系統(tǒng)提出了宏觀綜合的要求：“環(huán)境保護部門要增強宏觀意識，用全局視野和戰(zhàn)略思維考慮環(huán)保工作。”就是要求環(huán)保系統(tǒng)要進行戰(zhàn)略思維，搞好頂層設計。

做好頂層設計先要進行頂層思維。頂層思維是抽象思維，是對事物發(fā)展規(guī)律的把握，因此頂層思維的表現(xiàn)形式是理論研究。沒有理論上的突破，改革行動就容易原地打轉(zhuǎn)。當前，關于環(huán)保改革的頂層思維(理論研究)主要應做以下工作：

1. 對環(huán)保改革進行理論闡釋。環(huán)保改革是環(huán)保領域的制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新有比較系統(tǒng)的理論體系，主要有馬克思主義的利益分析理論和西方新制度經(jīng)濟學的制度成本理論。把這些理論應用于環(huán)保制度創(chuàng)新，可以使我們更深入地理解制度建設背后的動力機制和實現(xiàn)途徑，從而為環(huán)保制度改革提供基本原則。例如，環(huán)保改革同樣面臨著強烈的利益博弈，利用利益分析理論，可以說明環(huán)保改革的實質(zhì)是節(jié)制權力和資本。同樣，每項環(huán)保制度都有其制度執(zhí)行成本，利用制度成本理論可以明確環(huán)保制度創(chuàng)新應盡量減輕公共財政成本負擔。

2. 對“向污染宣戰(zhàn)”進行系統(tǒng)研究?！跋蛭廴拘麘?zhàn)”既是一種形象姿態(tài)，也是一種實際操作。向污染宣戰(zhàn)本質(zhì)上是向污染者宣戰(zhàn)，一旦宣戰(zhàn)就意味著對方成為敵方，沒有共同利益，這將改變目前環(huán)境管理者與被管理者一定程度上是伙伴關系的局面。宣戰(zhàn)需要有強于對方的實力，這就需要建立環(huán)境保護統(tǒng)一戰(zhàn)線。在這個意義上，向污染宣戰(zhàn)是一項嚴肅的重大工作，并非只是吸引眼球的形象說法，需要進行一系列政策法規(guī)的調(diào)整和重大措施的實施。向污染宣戰(zhàn)的系統(tǒng)研究可以把宣戰(zhàn)的條件、時機、路徑等論述清楚，從而為國家啟動宣戰(zhàn)提供可行的方案。

3. 對環(huán)保道路進行反思和創(chuàng)新。頂層思維是從基本原理和基本規(guī)律這樣宏觀抽象的層面上觀察和分析事物，因此往往能產(chǎn)生重大的影響，例如社會主義市場經(jīng)濟的基本原則決定了經(jīng)濟體制的具體設計。“積極探索環(huán)保新路”必須進行理論思考，理清環(huán)保新路的內(nèi)在價值取向和外在現(xiàn)實基礎，在此基礎上構筑通向未來的環(huán)保成功之路，這實際上要重新思考環(huán)境宏觀戰(zhàn)略。