完善撤縣設市的政策建議

王旭陽　黃征學

撤縣設市是完善城鎮(zhèn)體系，推進新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，當前我國撤縣設市存在很多問題，本文在分析這些問題的基礎上提出了完善城鎮(zhèn)體系、促進產城融合、制定差異化標準、完善法律規(guī)制四項政策建議。

一、我國撤縣設市的背景

我國撤縣設市最早可追溯到1983年，為扭轉城鄉(xiāng)長期分割的局面，充分發(fā)揮城市對經濟社會發(fā)展的引領作用，中央提出了改革地區(qū)體制的要求，實行地、市合并，由市領導縣，同時，把新興工礦區(qū)或鎮(zhèn)改為市（即切塊設市），管轄一部分農村。當年，全國有31個縣改為市，并新設了7個縣級市。1986年，民政部向國務院提交的《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》，對設市標準和市領導縣條件進行了調整，并進一步提出為適應我國目前的城鄉(xiāng)狀況，不僅應該把達到標準的鎮(zhèn)改為市，而且還應該把符合條件的縣撤縣改市（即整縣改市）。自此，縣改市工作在全國范圍內迅速展開，統(tǒng)計顯示，從1986年至1997年十余年間，平均每年撤縣設市數量達30多個，截至1998年，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市?？h改市一度引起盲目跟風，一些縣的經濟結構還主要以農業(yè)為主，但為了改市，不惜弄虛作假，編造數據，造成了市區(qū)農村人口比重過大，城郊比例嚴重失調，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”。有數據顯示，通過撤縣設市一些地方的城鎮(zhèn)化率從25%一下提高到了41%，嚴重扭曲了城鎮(zhèn)化的方向和目的。鑒于此，國務院1997年暫停實施撤縣改市政策，此后近20年間，只有少數縣成功改市。

為推進新型城鎮(zhèn)化建設，2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，加快發(fā)展中小城市，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。這意味著將重啟暫停20年的“撤縣設市”政策，撤縣設市、撤鎮(zhèn)設市將迎來一股新浪潮，目前已有百余縣申請撤縣設市，2017年4月，連續(xù)4天國務院同意批復了6個縣撤縣設市（表1）。

二、撤縣設市“熱度不減”的原因

改革開放以來，撤縣設市之所以“熱度不減”，主要是因為不論是地方層面、區(qū)域層面，還是國家層面，都有內在的需求。

（一）地方層面：撤縣設市是提高城市發(fā)展等級的重要舉措

縣與市只有一字之差，且撤縣設市后行政級別、管轄面積和人口大都保持不變，為何地方政府對撤縣設市有如此大的熱情？究其原因，市比縣在城鎮(zhèn)層級、發(fā)展待遇和優(yōu)惠政策等方面要高出許多。

一是在城市發(fā)展定位上，縣一般以農業(yè)為主，市則以工商服務業(yè)等非農產業(yè)為主。二是在稅收來源和財稅分成上，城市更有利于發(fā)展房地產市場，地方政府可以獲得更多的“土地財政”收入。城市有更多的稅收來源，比縣可保留更多的財稅資金和上級政府的轉移支付，而且可以征收一筆可觀的城市建設費。對這些資金的安排使用，城市也擁有更大的靈活處置權。如，專項資金，市可以用于城市相關領域，縣一般只能用于農業(yè)相關領域。三是在政府部門設置和編制安排上，市比縣可以多設置一些城市管理部門機構和職務人員。四是在城鎮(zhèn)等級上，縣由地級市直接管轄，縣級市則由省直管，地級市只是代管，隸屬層次不一樣，行政管理權限要大一點。五是在城市建設方面，城市建設的相關標準會提高，城市建設用地一般會有一定的增加，撤縣設市后，一些大型基礎設施、市政設施、服務設施的投資都會相應增加，城市規(guī)劃和建設水平都會得到顯著提高。六是在城市發(fā)展方面，撤縣設市能夠提高城市形象，對開展招商引資有促進作用，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。七是撤縣設市能夠有效解決中心城市發(fā)展動力不足，“市刮縣”等市管縣體制帶來的弊端。

（二）區(qū)域層面：撤縣設市是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑

長期以來，由于制度、政策的“二元化”，導致城鄉(xiāng)發(fā)展“二元化”現(xiàn)象嚴重，不僅存在結構“二元化”，發(fā)展的空間狀態(tài)也呈現(xiàn)“二元化”，農村建設遠遠落后于城市建設，農業(yè)現(xiàn)代化遠遠落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，“三農”問題十分突出。黨的十八大將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決城鄉(xiāng)發(fā)展“二元化”和“三農”問題的根本途徑，而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關鍵在于必須擴大城市對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射和帶動，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。這客觀上要求建成一批經濟基礎好、要素集聚效率高、輻射帶動力強的中小城市或縣級市，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化發(fā)展，推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障制度的銜接統(tǒng)一，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。

（三）國家層面：撤縣設市是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的客觀要求

2014年3月，國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，根據國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，到2020年要努力解決1億左右已進城農業(yè)轉移人口和其他常住人口的落戶問題，使常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右。2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口7.93億人，城鎮(zhèn)化率為57.35%。按照我國2000年以來平均人口自然增長率5.4‰計算，年均人口增長約720萬人，到2020年末我國總人口將達到14.2億人（表2），按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標，屆時城鎮(zhèn)常住人口將達到8.52億人，即再增加約6000萬人，需要新建以100萬人口為聚集規(guī)模的大、中城市60座，或我國334個地級市平均新增人口20萬人（2016年數據）。如果按照2030年城鎮(zhèn)化率70%計算，城鎮(zhèn)常住人口需達到10.5億左右，即需再增加2.6億人左右，以目前地級市數量計算，平均每個地級市要新增人口80多萬人，且尚未計算已經進城居住但尚未真正實現(xiàn)市民化待遇的2億左右農民工，大量人口涌向一二線大城市，對城市建設和公共服務的供給提出了很大挑戰(zhàn)，會導致一二線城市房價上漲、交通擁堵、環(huán)境污染等，“大城市病”將逐漸凸顯。“撤縣設市”是社會發(fā)展到一定階段的必然產物，如今一二線城市人口承載壓力越來越大，尤其是對于一線城市而言已經趨于飽和，而此時，一些中小城市還沒發(fā)展起來，這是城鎮(zhèn)體系發(fā)展的不平衡。要真正實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就必須堅持中、小城鎮(zhèn)化的方向，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，把城市群作為主體形態(tài)，有序、合理推進撤縣設市，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。endprint

三、撤縣設市熱的冷思考

撤縣設市盡管在推進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)一體化、提高小城市承載力等方面都具有重要作用，但在具體操作過程中，有些不良的傾向需要引起足夠的警惕。

（一）警惕撤縣設市過程中“假城市化”問題

目前我國多采取整縣改市的方式進行撤并，很多撤改的縣原本市區(qū)面積不大，農村人口偏多，撤縣設市后，原屬于縣城的大量農村地區(qū)也成為城市的一部分，造成了市區(qū)農村人口比重偏大，城郊比例失調的現(xiàn)象，只是形式上擴大了城市的人口和規(guī)模，偏離了城鎮(zhèn)化的本質目的，造成虛假城市化。比如20世紀90年代初，東部省份某縣通過撤縣設市，使本地區(qū)城鎮(zhèn)化率在2年內從32%戲劇化上升為45%，嚴重違背了城鎮(zhèn)化規(guī)律。

（二）警惕撤縣設市過程中的“土地財政”問題

地方政府之所以熱衷于撤縣設市，其中一個很重要的原因在于撤縣設市后有利于本地房地產市場的發(fā)展，政府可以獲得更多的“土地財政”收入。一些縣撤縣設市之后，開展大規(guī)模的造城運動，“空城”、“鬼城”、“死城”現(xiàn)象嚴重，產業(yè)發(fā)展遠遠落后于城市開發(fā)建設，一些新設立的市甚至連基本的公共服務體系也沒有建立起來，嚴重違背了撤縣設市的初衷。

（三）警惕撤縣設市標準滯后的問題

我國撤縣設市標準出臺過三次，最初是1983年提出、內部掌握執(zhí)行的設市標準，后兩次是1986年國務院批復的民政部關于調整設市標準和市領導縣條件的報告和1993年國務院批復民政部《關于調整設市標準報告》，無論哪一個標準，均只包含了人口、GDP、財政收入等幾個經濟指標，對科技創(chuàng)新實力、資源環(huán)境承載能力、公共產品供給能力、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指標等社會可持續(xù)發(fā)展指標沒有涉及，嚴重滯后于新時期我國經濟社會的發(fā)展目標和發(fā)展理念。

（四）警惕撤縣設市審批程序不規(guī)范的問題

我國關于撤縣設市審批程序的主要法律依據是《民政部關于行政區(qū)劃調整變更審批程序和紀律的規(guī)定》，該法規(guī)只規(guī)定了撤縣設市的程序步驟，對審核標準并沒有詳細規(guī)定，沒有對提案、論證、過程審批做出專門規(guī)范。且該規(guī)定僅為部門性規(guī)范文件，撤縣設市的審批審查程序基本上處于一個“無法可依”的狀態(tài)，撤縣設市的法治程度大打折扣。撤縣設市實質上成為行政內部程序，行政裁量隨意性過大，現(xiàn)實中逾越法律操作的現(xiàn)象時有發(fā)生。且以往撤縣設市缺乏公開的聽證過程和專業(yè)的論證過程，使得撤縣設市的科學性和合理性得不到保障。

四、政策建議

撤縣設市是城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段對行政管理體制改革提出的新要求，是推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的新舉措。把好事辦好，把實事做實，是完善撤縣設市的基本要求。針對撤縣設市需要關注的問題，需要從以下幾方面予以完善：

（一）與新型城鎮(zhèn)化相結合，不斷完善城鎮(zhèn)體系

充分發(fā)揮撤縣設市對完善城鎮(zhèn)體系、優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)格局的作用，按照新型城鎮(zhèn)化的要求，加快推進一些經濟社會發(fā)展程度高、集聚人口多、要素配置能力強的經濟強縣撤縣設市，引導公共資源向縣城和小城鎮(zhèn)轉移，培育一批中小城市，不斷完善城鎮(zhèn)體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，推動大、中、小城市協(xié)調發(fā)展，解決日益突出的“大城市病”和中小城市缺失的問題。按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉化在周邊區(qū)域”的分工思路，充分發(fā)揮小城市空間資源優(yōu)勢，加強和鄰近大城市的對接，提升自身發(fā)展能力。新設立的縣級市要依據國家和省、自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等空間性規(guī)劃相銜接，積極開展“多規(guī)合一”試點，堅持“先布棋盤、后落棋子”的原則，優(yōu)化空間布局，劃定“三區(qū)三線”，強化空間用途管制，保障生態(tài)安全，提高政府空間治理能力和治理水平，促進中小城市健康發(fā)展。

（二）堅持以人為本，注重產城融合

竭力避免“土地財政”帶來的造城運動和房地產業(yè)的無序發(fā)展，避免盲目城市化導致城市空心化，前瞻性做好城市規(guī)劃和產業(yè)定位，發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化化與產業(yè)發(fā)展之間的互動。把吸納就業(yè)作為城鎮(zhèn)發(fā)展的著力點，搭建產業(yè)發(fā)展平臺，營造“親”、“清”的營商環(huán)境，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)。立足本地優(yōu)勢資源，科學定位特色產業(yè)，推動特色產業(yè)集群發(fā)展。積極開展農業(yè)轉移人口的培訓和再培訓，提高農業(yè)轉移人口勞動技能，提升農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)謀生的能力，引導農業(yè)人口有序轉移。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極推動產城融合發(fā)展，將向常住人口提供住房保障、就業(yè)服務、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等基本公共服務的能力納入考核范圍，引導擬設市地方實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋，實現(xiàn)城鎮(zhèn)、產業(yè)、人口協(xié)調發(fā)展。

（三）注重因地制宜，科學建立指標標準

撤縣設市的標準不能一成不變，也不能過于簡單唯GDP是從，撤縣設市標準要隨著經濟社會發(fā)展水平的變化不斷完善，需要與時俱進地設定新的門檻和標準，進一步細化、多元化標準，嚴格按照標準執(zhí)行，將已經具備條件的縣或鎮(zhèn)撤并改市，對尚未達標的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴控在設市行列之外，防止地方政府在撤縣設市上的弄虛作假行為。一方面要多元化撤縣設市標準。一般而言，撤縣設市的標準應該包括以下幾個指標：一是經濟發(fā)展程度，主要衡量指標是GDP和財政收入；二是產業(yè)結構以二、三產業(yè)為主，農業(yè)生產效率較高，與二、三產業(yè)形成協(xié)調發(fā)展和相互促進的關系；三是人口集聚程度，人口結構以城市（鎮(zhèn)）居民人口為主，即居住在城鎮(zhèn)、從事非農產業(yè)的人口占有較大的比例；四是科技創(chuàng)新能力，主要指城鎮(zhèn)科技創(chuàng)新企業(yè)和科技創(chuàng)新人員存在一定程度的集聚；五是資源配置能力，主要指勞動力、資本、技術、信息等要素的集聚和流動能力；六是資源承載能力，即城市資源稟賦、發(fā)展空間和潛力等可持續(xù)發(fā)展能力；七是外部發(fā)展環(huán)境，主要指區(qū)域經濟關系、對外開放能力等指標。另一方面，要充分考慮“四大板塊”區(qū)域差異，制定區(qū)域差異化標準。比如，我國東西部差異較大，如果按照城市經濟發(fā)展水平制定統(tǒng)一指標，西部地區(qū)能夠達到撤縣設市標準的恐怕鳳毛麟角，從而不利于西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的開展和區(qū)域平衡發(fā)展。因此，在制定撤縣設市標準時，可根據區(qū)域發(fā)展水平實施差異化政策，如西部地區(qū)城市在GDP方面可以適當降低要求，東部地區(qū)城市在資源環(huán)境承載能力方面可以適當放寬標準。

（四）完善法律規(guī)制，確保撤縣設市法治化、規(guī)范化

針對撤縣設市中法律規(guī)范缺失的問題，要嚴格審批程序，制定縣級市申報審核程序，對撤縣設市的提案、論證、請示報批、決定與公布做出專門性規(guī)定，并對撤縣設市后的效果進行跟蹤評價，建立監(jiān)督與問責機制。加快對撤縣設市的法治化改造，推動撤縣設市基礎立法，制定包含程序性規(guī)則和標準的法律法規(guī)，讓撤縣設市有法可依，行政自由量裁權在法律的框架內行使。強化論證評估，建立撤縣設市專家論證會制度、第三方評估制度和公開聽證會制度，完善撤縣設市方案論證和風險評估機制，提高撤縣設市決策的科學性、合理性。積極探索撤縣設市民主化渠道，提高公眾參與度，提高撤縣設市的民主參與度。統(tǒng)籌安排撤縣設市的申報時間和順序，把握好撤縣設市的申報審批節(jié)奏，確保撤縣設市規(guī)范有序、積極穩(wěn)妥，防止一哄而上、盲目設市。◆

（王旭陽，中國社科院研究生院博士研究生。黃征學，國家發(fā)展改革委國地所研究員）endprint