特朗普“美國能源主導權”戰(zhàn)略的重大沖擊

崔成　劉建國　蔣欽云

6月29日特朗普在美國能源部發(fā)表主題為“美國能源主導權”的講演時強調(diào)，在依賴外國能源供應數(shù)十年后，美國即將成為油氣凈出口國。8月17日在白宮發(fā)布的2019年度科技與研發(fā)經(jīng)費計劃中，又將美國主導能源供給作為主要支持的五大領域之一。特朗普正在重新定位美國的能源政策，并開始尋求美國的能源主導地位，此舉必將對全球能源格局、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)與投資、經(jīng)濟、金融等產(chǎn)生重大沖擊。

一、“美國能源主導權”戰(zhàn)略目標日趨清晰

（一）追求“美國能源獨立”是歷屆美國政府的重要戰(zhàn)略目標

上世紀70年代第一次石油危機后，尼克松政府首次提出了“美國能源獨立”的概念，卡特政府則制訂了美國最早的能源獨立計劃，之后，“美國能源獨立”一直是共和、民主兩黨政府長期追求的重要戰(zhàn)略目標。保證穩(wěn)定、低價的油氣供給，以及擺脫中東產(chǎn)油國的政策牽制也一直是美國歷屆政府的全球戰(zhàn)略重點。

中東亂局及超過60%的原油對外依存度，迫使小布什政府進一步加大了對生物乙醇、頁巖油氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)力度，2007—2016年十年間，美國原油和天然氣產(chǎn)量分別增長了74%和32%，其中頁巖油氣產(chǎn)量分別增長320%和198%，美國原油對外依存度也降至2016年的24%，小布什政府不僅為奧巴馬時期初步實現(xiàn)美國能源獨立打下了堅實的基礎，更為奧巴馬推動清潔電力計劃（CPP），簽署巴黎氣候協(xié)定提供了必要條件。

（二）“美國能源主導權”是特朗普政府“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略的基石

與民主黨政府能源獨立和環(huán)境保護并重不同，美國共和黨政府則歷來都以實現(xiàn)能源獨立為優(yōu)先選擇。特別是特朗普執(zhí)政以來，為促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、夯實稅基，助力降低聯(lián)邦預算赤字、大幅減稅、大規(guī)?；ㄓ媱潯⑴まD貿(mào)易不平衡等“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，美國新一屆政府確定了大力發(fā)展化石能源，降低能源成本，謀求“美國能源主導權”這一主線。

為進一步強化“美國能源主導權” 的戰(zhàn)略基礎，特朗普政府不僅重啟了美加拱心石、達科他原油管道建設，還啟動了通向墨西哥的成品油管道項目，試圖以整個北美地區(qū)的油氣資源為基礎，加快“美國能源主導權”進程。2016年美國成品油進出口量分別為1.05億噸和2.03億噸，未來在向油氣出口大國轉變過程中，其成品油出口將進一步增加，對提振國內(nèi)石化等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以及依托能源等領域的比較優(yōu)勢，促進傳統(tǒng)制造業(yè)的回歸具有重要意義。

（三）實現(xiàn)“美國能源獨立”進而謀求能源主導權只存在戰(zhàn)術上的差異

美國能源獨立或能源主導權戰(zhàn)略并非與應對氣候變化存在必然矛盾，小布什政府出于能源安全需要，大力推進節(jié)能、可再生能源發(fā)展，特別是大力支持生物乙醇產(chǎn)業(yè)，對于降低溫室氣體排放具有明顯的正面影響。特朗普政府支持發(fā)展核電、繼續(xù)加大生物乙醇應用等也同樣有利于減緩溫室氣體排放，而且注重發(fā)展的頁巖氣也屬清潔能源范疇。與小布什政府認為簽署《京都議定書》將進一步加大美國油氣對外依存度一樣，特朗普則認為《巴黎氣候協(xié)定》明顯不利于其降低國內(nèi)能源成本，會阻礙“美國優(yōu)先戰(zhàn)略”的實施，因此，宣布退出該協(xié)定只是其“美國優(yōu)先戰(zhàn)略”的外在表象之一。

美國民主、共和兩黨在謀求美國能源獨立方面并不存在本質(zhì)差異，不同的只是手段與路徑而已。奧巴馬推出清潔電力法案（CPP）和實施可再生能源配額制（RPS）等，均具有實現(xiàn)能源獨立和溫室氣體排放控制雙重效果。特朗普試圖廢除對油氣行業(yè)甲烷排放限制也因1票之差未在參議院獲得通過，大幅調(diào)整傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)能源預算支持的2018財年預算案，也只是在路徑上對奧巴馬能源獨立政策進行了調(diào)整。其重啟原油管道建設、放松油氣和煤炭開采過程中的一系列環(huán)境限制、加大LNG出口基礎設施建設和對外談判等諸多政策，則是以傳統(tǒng)能源實現(xiàn)能源獨立的具體體現(xiàn)。

盡管加州、紐約州等仍將繼續(xù)實施可再生能源配額制；特朗普計劃取消電動汽車補貼和可再生能源投資優(yōu)惠等政策尚未落地；美國實質(zhì)性退出巴黎氣候協(xié)定仍存在一定變數(shù)，但特朗普政府加快能源獨立，進而取得“美國能源主導權”的整體戰(zhàn)略走向已非常清晰。

二、特朗普“美國能源主導權”戰(zhàn)略對全球及我國影響利大于弊

（一）重塑全球油氣貿(mào)易格局，使我國油氣進口成本降低，外部成本上升

美國由油氣進口與消費大國向出口大國的轉變，將明顯改寫全球油氣供需格局，北美將成為未來的主要油氣供應地。美國能源信息署預測，到2020年美國原油凈出口量將達到300萬桶/日，LNG出口量占全球天然氣跨區(qū)域貿(mào)易比重也將達到8%，成為非OPEC主要供應方之一。美國的加入將加劇全球油氣市場供大于求的格局，使全球油氣價格保持低位，并有利于消除亞洲市場LNG溢價，促進全球統(tǒng)一天然氣市場的形成。對我國降低油氣進口成本，實現(xiàn)油氣進口多元化，增加進口談判籌碼等均有明顯的正面作用。但是，美國徹底擺脫對中東的油氣依賴，也將使該地區(qū)資源風險和安全保障成本增加，其振興傳統(tǒng)制造業(yè)政策也會進一步加大亞洲地區(qū)煉化業(yè)產(chǎn)能過剩風險。

（二）將遲滯全球氣候治理進程，使我國在氣候變化領域承受更大的國際期望和壓力

特朗普的“美國優(yōu)先戰(zhàn)略”及宣布退出“巴黎氣候協(xié)定”，將加大全球氣候治理難度，影響全球低碳發(fā)展進程及2度目標的實現(xiàn)。傘形集團國家，則對美國退出后是否將承擔更多的資金義務和更大的減排責任存在明顯的擔憂。美國的退出無疑將加大自身的溫室氣體排放量，但如果特朗普的“美國能源主導權”戰(zhàn)略能夠使全球油氣價格長期保持低位，則非常有利于中國、印度、印尼等發(fā)展中大國由煤炭向天然氣等清潔能源轉變，或將明顯減輕對全球溫室氣體排放控制的中期影響。同時，可再生能源技術進步在此壓力下能否出現(xiàn)一定程度的突破，或將決定未來全球應對氣候變化行動的成敗。美國的退出將使我國在控制溫室氣體排放和提供資金支持等方面，承受更大的期望和壓力，會給我國在低碳發(fā)展路徑和國內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量改善等方面帶來一定程度的困擾，而我國在全球氣候治理上的立場和態(tài)度將對未來全球氣候治理進程及走向產(chǎn)生至關重要的影響。endprint

（三）或將延緩全球可再生能源等技術發(fā)展進程，為我國盡早實現(xiàn)技術趕超提供機遇

特朗普政府大幅削減節(jié)能、可再生能源、電動汽車領域的技術研發(fā)預算和相關補貼，加上其讓各種能源技術在市場上充分競爭的理念，不僅美國國內(nèi)的可再生能源和新能源汽車市場會出現(xiàn)萎縮，也將延緩全球相關領域的技術進步。特朗普的低能源成本策略，還會給全球可再生能源發(fā)展帶來更大的競爭壓力，增大技術創(chuàng)新的不確定性。相反，美國進一步加大頁巖油氣和核電的開發(fā)力度，將加快這些領域的技術進步，帶動全球市場發(fā)展。特朗普的能源政策調(diào)整，不僅為我國在可再生能源、電動汽車等領域加快實現(xiàn)技術趕超提供了重要的歷史機遇，也為我國利用市場優(yōu)勢在這些領域加強與美國合作帶來了更為有利的契機，總體上有利于我國實現(xiàn)能源結構的優(yōu)化與調(diào)整。

（四）影響全球能源金融格局，推動我國能源金融市場發(fā)展

2016年，全球油氣貿(mào)易額在全球商品貿(mào)易的占比已超過8%。美國由油氣進口大國向出口大國的轉變，將逐步弱化傳統(tǒng)油氣出口國在國際原油定價機制中的作用，改變國際資本市場中石油美元的數(shù)量和結構，在大幅縮小美國貿(mào)易逆差的同時，改變?nèi)蛸Y本市場資金構成和流向。油氣消費、生產(chǎn)及出口大國的身份，再加上其在國際原油期貨市場上的主導地位，都決定了美國在本國市場與國際市場接軌、國際油氣價格合理水平及波動預期、以及WTI國際原油期貨市場定位和對沖基金管理等相關政策取向上，均存在明顯的兩面性和不確定性。雖然特朗普“美國優(yōu)先”和振興傳統(tǒng)制造業(yè)政策明顯傾向于維持穩(wěn)定低價的能源成本，但美國國內(nèi)博弈尚在，未來政策走向仍存在變數(shù)。目前我國原油對外依存度已超過65%，且未來仍將繼續(xù)攀升。美國完全擺脫對中東的依賴，并成為國際油氣市場重要供應方，對我國加快發(fā)展能源金融提出更高要求，相關影響又與人民幣國際化進程、美元進入加息通道，以及美聯(lián)儲開始縮減資產(chǎn)負債表相疊加，對我國既是重大挑戰(zhàn)，又是重要機遇。

（五）加快全球能源治理多元化，有利于我國提升話語權，但協(xié)調(diào)難度進一步加大

特朗普“美國優(yōu)先”政策不僅使美國在G20有關貿(mào)易和氣候變化議題上與其他國家出現(xiàn)明顯分歧，在全球能源治理機制上也難以達成一致。美國由油氣進口大國向出口大國轉變，必將逐步減少戰(zhàn)略石油儲備，在IEA的作用也會明顯弱化，全球能源治理格局將面臨重大改變。同時，未來將成為OPEC和俄羅斯之外的主要油氣出口國的美國，再加上其自身油氣消費大國的不同利益取向，在“美國能源主導權”戰(zhàn)略下，與OPEC和俄羅斯等的博弈也將更為復雜和激烈，在油氣產(chǎn)量、價格等方面更難以達成一致。美國能源政策的轉變無疑更加有利我國提升在全球能源治理上的話語權，特別是中東地區(qū)主要產(chǎn)油國對我國倚重將進一步加大，除美國之外的發(fā)達經(jīng)濟體也會進一步加強與我國在油氣供給安全等方面的合作。美國淡化在國際能源署（IEA）中的角色，也有助于我國逐步加強自身在全球能源安全保障方面的影響力。但美國在全球油氣領域角色的轉換，也將明顯增大未來在這一領域達成共識的難度，使得全球能源治理面臨更大的不確定性與風險。

三、政策建議

針對特朗普政府能源政策調(diào)整，我們應按照習近平總書記提出的能源四個革命、一個合作戰(zhàn)略思想，冷靜思考、妥善應對，在加快傳統(tǒng)能源行業(yè)轉型升級的同時，大力發(fā)展新能源、綠色能源，積極推進我國能源生產(chǎn)和消費的革命性變革，以合作、創(chuàng)新、法制、共贏為準則，努力構建能源領域的人類命運共同體，以最大限度地保障我國未來能源安全。

（一）認清美國取得能源主導權的戰(zhàn)略實質(zhì)，及時做好應對工作

美國能源政策的轉變不僅會催生出一種全新的能源安全觀，更會使全球能源格局發(fā)生巨變，促進形成統(tǒng)一的天然氣市場。我國不僅要對此有清晰的戰(zhàn)略判斷，更需立即著手做好相關應對工作。一是努力加強與北美地區(qū)的能源貿(mào)易和投資合作，通過加大對北美油氣產(chǎn)業(yè)及相關基礎設施投資力度，推進中美投資協(xié)定談判及與加、墨等國的自貿(mào)談判等措施，稀釋美國掌控力，同時逐步增加北美油氣資源占比，強化油氣進口來源多元化；二是以上合組織等為依托，加快油氣管道等能源基礎設施建設，以能源領域稅收優(yōu)惠為突破口，努力推動形成上合自貿(mào)區(qū)，打造區(qū)域能源共同體，切實降低我國陸上管道油氣進口成本與風險。

（二）充分評估美國能源政策調(diào)整帶來的地區(qū)性潛在風險，提前展開相應布局

美國油氣領域“脫中東、控北美”的能源戰(zhàn)略調(diào)整，將使其中東政策從保障穩(wěn)定的油氣供給，向打擊IS、伊朗棄核棄導彈的重大轉變，中東地區(qū)的地緣政治風險將會大增，為此，我國須提前做好相應布局。一是在吉布提海軍補給基地建設的基礎上，加快推進我國在印度洋、南海等油氣戰(zhàn)略通道上的基地建設，努力提升對油氣戰(zhàn)略通道的掌控力；二是排除部門利益干擾，在加強與中東各國經(jīng)貿(mào)、金融合作的同時，力爭盡快簽署中國—海合會自貿(mào)協(xié)議；三是將中東地區(qū)軍事影響力作為我國與該地區(qū)國家合作中長期戰(zhàn)略目標，努力強化與沙特、伊朗等國家的軍事合作，逐步加大對中東問題的介入力度，努力提升我國對中東地區(qū)局勢的綜合把控能力。

（三）密切關注美國相關經(jīng)貿(mào)、金融政策動向，努力化解風險并主動作為

不僅要密切關注特朗普政府減稅、基建等政策動向，以及美聯(lián)儲加息和縮減資產(chǎn)負債表進程等對美國自身的影響及對原油等全球大宗商品市場的波及效果，更應密切關注與充分評估美國能源獨立進程中的能源金融戰(zhàn)略走向及影響，爭取準確把握其相關政策取向。

同時，應充分利用全球油氣市場供大于求的局面可能長期持續(xù)的有利時機，以引領全球天然氣統(tǒng)一市場的形成為中期戰(zhàn)略目標，與人民幣國際化進程相呼應，主動作為，年內(nèi)啟動上海油氣期貨交易市場，力爭2020年前實現(xiàn)天然氣的期貨交易，切實提高我在全球油氣市場的話語權和主動權。

（四）堅持我國應對氣候變化既定路線，慎重對待國際過高期望

一要與歐盟國家一道，堅決維護巴黎氣候協(xié)定已取得的成果，對傘形國家集團施加更大的壓力，防止除美國之外的其他國家出現(xiàn)松動。二要堅持發(fā)展中國家的定位，基于我國發(fā)展階段特點和能力，確定在全球氣候治理體系中應該承擔的責任，切不能盲目提出填補美國退出協(xié)定所帶來的領導空缺，慎重對待國際社會對我國過高要求，保持我國應對氣候變化政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三要以“美國能源主導權”戰(zhàn)略的逐步推進為契機，加大國內(nèi)控煤及向天然氣等清潔能源的轉變力度，使能源結構調(diào)整成為我國近中期緩解區(qū)域大氣污染壓力、實現(xiàn)控制溫室氣體排放的重要手段。endprint

（五）加大能源科技創(chuàng)新力度，加快清潔化轉型發(fā)展進程

一是落實節(jié)能優(yōu)先和可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，面向未來超前部署能源基礎科學研究，加強能源科技前沿攻關，推進先進適用技術研發(fā)應用，力爭盡早實現(xiàn)技術趕超。二是實施重大能源科技示范工程，提高能源裝備自主化水平，構建以天然氣、可再生能源和核能為主體的清潔能源供應體系，逐步減少對煤炭和石油的依賴。三是依托物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術，加快發(fā)展儲能和電動汽車應用、智慧能源等新興產(chǎn)業(yè)。四是建立新型能源市場交易體系和商業(yè)平臺，綠色能源靈活交易、能源大數(shù)據(jù)服務應用等新模式和新業(yè)態(tài)，以全新的模式推動能源科技創(chuàng)新和技術應用，構建清潔、低碳的現(xiàn)代能源技術體系。

（六）抓住全球能源治理變革機遇，提升我國多邊治理話語權

在現(xiàn)有國際組織加強合作的同時，充分利用G20、APEC、IEA、IEF、OPEC等重要平臺，推行政策主張，盡可能在大范圍內(nèi)形成共識，繼續(xù)推動全方位治理；同時，抓住機遇，短期內(nèi)爭取加入IEA，在為我國提供分享全球最新的能源研究與開發(fā)技術的機遇的同時，進一步提升能源數(shù)據(jù)透明度，進一步融入現(xiàn)存國際體系；

并借機逐步深化能源治理領域的國際合作，特別是與全球主要發(fā)達經(jīng)濟體在能源消費和生產(chǎn)領域的合作，以共同維護美國可能逐步退出的石油戰(zhàn)略儲備機制、保證石油的穩(wěn)定供給。

（七）深化中美雙邊合作，力爭形成能源領域利益共同體

加強中美油氣領域合作，不僅對縮小中美經(jīng)貿(mào)逆差有較大幫助，還有望成為氣候變化領域合作機制被弱化后的新的替代機制，為此我國應努力采取各種措施，逐步將能源領域合作打造成為中美合作的基石，并力爭在中長期與美在形成能源領域利益共同體，逐步將能源領域合作打造成為中美合作的基石。同時，應強化與美國在頁巖油氣等領域合作，幫助我國突破相關技術障礙和投融資等瓶頸，盡早在非常規(guī)天然氣的大規(guī)模開發(fā)利用上取得突破。

充分借鑒美國在節(jié)能和清潔能源領域的技術優(yōu)勢，強化加州、紐約州等沿襲應對氣候變化、支持可再生能源發(fā)展的州政府間的合作，將中美可再生能源領域合作的重點轉向企業(yè)和地方政府；以自身市場為依托，加強與特斯拉、GE等知名企業(yè)在風電、太陽能、電動汽車及儲能等領域的技術合作。主動出擊，力爭短期內(nèi)與美地方政府和相關企業(yè)建立起更加廣泛的雙邊合作網(wǎng)絡?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）endprint