長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤供求指標預測研究

李晴宇，李月芬，龔河陽，王冬艷

(1.吉林大學地球科學學院，吉林 長春 130061； 2.長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，吉林 長春 130033)

長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤供求指標預測研究

李晴宇1，李月芬1，龔河陽2，王冬艷1

(1.吉林大學地球科學學院，吉林 長春 130061； 2.長春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，吉林 長春 130033)

為保障人地掛鉤政策在長吉地區(qū)有針對性的實施，以城鎮(zhèn)化水平較高的長春、吉林兩市范圍內的縣市為例，通過人口預測模型預測了2020年長吉兩市各地區(qū)的常住人口，然后根據人均建設用地標準法測算出建設用地的供需情況，并進行了人地掛鉤分區(qū)研究.結果表明：預計在2020年，長吉兩市城市建設用地需求量為29 944.63 hm2，農村居民點整治潛力為53 279.57 hm2.將各地區(qū)的需求量和潛力進行對比，并進行分區(qū)，得出南關區(qū)、寬城區(qū)、朝陽區(qū)、二道區(qū)、綠園區(qū)、昌邑區(qū)為人地掛鉤需求區(qū)；龍?zhí)秴^(qū)、船營區(qū)、豐滿區(qū)為人地掛鉤自給區(qū)；雙陽區(qū)、農安縣、九臺市、榆樹市、德惠市、永吉縣、蛟河市、樺甸市、舒蘭市、磐石市為人地掛鉤供給區(qū).

城鄉(xiāng)建設用地；人地掛鉤；潛力估算；分區(qū)；長吉地區(qū)

“人地掛鉤”政策是繼城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策后提出的一項新的思路，是“增減掛鉤”的繼承和發(fā)展.[1-2]它是指城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模與吸納農村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤，從而實現城鎮(zhèn)化率增長指標與人口增長和土地利用規(guī)劃相協調、地隨人走的目標，找到城鎮(zhèn)發(fā)展、農村變革與耕地保護之間的平衡點.[3]

現階段，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了以城鄉(xiāng)一體、和諧發(fā)展為基本特征的新型發(fā)展階段，也是克服過去城鎮(zhèn)化過程中“人”與“地”不同步、城鄉(xiāng)發(fā)展不協調、土地指標分配不合理等問題的關鍵階段.在這一階段存在著兩個重要矛盾，一是城鄉(xiāng)用地的供需矛盾，二是土地城市化速度滯后于人口城市化速度的矛盾，而“人地掛鉤”政策的提出為解決這兩個矛盾提供了新的思路.2011年9月，國務院批準了城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤政策在河南省的先試先行，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了新的實踐經驗和方法，同時也是建設用地增減掛鉤政策的重要補充和完善.河南率先作為人地掛鉤新政策的率先試點，為城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的實施提供了新的動力.[4]鑒于此，本文借鑒河南省首先試點的“人地掛鉤”政策，基于對吉林省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究，以吉林省省會城市和第二大城市(長、吉兩市)為例率先進行了“人地掛鉤”政策的嘗試研究.

長吉兩市位于吉林省的中部，集中了全省近24.5%的人口和48%的地區(qū)生產總值，是整個吉林省的精華所在.2011年吉林省《政府工作報告》中指出，長吉一體化是吉林省統籌推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務，是打造吉林省中部城市群和長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設的核心，對整個吉林省的發(fā)展有著重要意義.[5]城鄉(xiāng)一體化是長吉一體化的基礎，而人地掛鉤政策有利于促進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協同推進，能夠有效破解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化協調發(fā)展產生的用地矛盾.然而由于人地掛鉤政策提出的時間較短，目前學術界對其的研究很少.僅有的一些文獻也只是關于“人地掛鉤”政策內涵的解讀，[6-7]以及對人地掛鉤政策短期內可能的運行模式或保障制度的討論[8-11].學術界對“人地掛鉤”政策的研究還處于初步探討階段.因此，本文對長吉地區(qū)的人地掛鉤政策的研究不僅是對人地掛鉤政策的進一步探索，更是為吉林省城鎮(zhèn)化的發(fā)展開辟一條新的途徑.

1 長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤研究方法

1.1 研究區(qū)域

吉林省作為農業(yè)大省和綠色食品大省，具有十分優(yōu)質的耕地資源.長春市是吉林省的省會，地域遼闊，土地資源較豐富.土質主要是黑土、草甸土、黑鈣土等，土質肥沃.全市有林地26.5萬hm2，森林組成以東亞闊葉林成分為主.野生植物資源群落中，有森林植物、草甸植物、草原植物等，具有經濟價值的野生植物300余種.吉林市是吉林省下轄地級市、吉林省第二大城市，資源豐富，物產豐饒.土地、水利、礦產、森林、野生動植物資源均高于全國平均水平.

盡管長吉兩市的土地資源總量很大，但是能為城市化發(fā)展所用的后備資源并不充裕，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快，城市發(fā)展和耕地保護之間的矛盾也進一步加深，潛在的問題也更為嚴峻.近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快，耕地資源不斷減少，為了保持耕地動態(tài)平衡，開展吉林省人地掛鉤研究探索工作十分必要.[12]

1.2 數據來源

本研究中的人口數據來源于吉林省第六次人口普查數據中的常住人口數據；規(guī)劃期的城鎮(zhèn)化率、農村人口、農村居民點面積等數據來自于《吉林市統計年鑒(2006—2011年)》和《長春市統計年鑒(2006—2011年)》；規(guī)劃期人均建設用地標準參照《吉林省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》與《吉林省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》中所確定的標準.

1.3 預測模型

按照用地標準法的原理，采用人口預測模型估算長吉兩市各縣區(qū)規(guī)劃期末2020年的人口數.人地掛鉤要保證城鎮(zhèn)建設用地增加的規(guī)模與吸納農村和外來人口相協調，城鎮(zhèn)建設用地新增的規(guī)模取決于向城鎮(zhèn)轉移定居的農村人口數量和用地標準.因此確定農村人口到城市定居的規(guī)模是人地掛鉤測算和實施的基礎和關鍵.由于在城市的發(fā)展過程中，隨著城市規(guī)模的擴大，建設用地的真實需求量不僅僅建立在戶籍人口的需求之上，城市的常住人口比戶籍人口更能準確地反映城市的發(fā)展，因此本文選取常住人口數作為人口預測模型的基礎數據.預測模型為

P=N(1+γ)n.

式中：P為規(guī)劃目標年的總人口數；N為規(guī)劃基礎年的總人口數；γ為規(guī)劃期人口平均增長率；n為規(guī)劃年限.

人均建設用地標準根據《吉林省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中所規(guī)定的115 m2/人和《吉林省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》中所規(guī)定的127 m2/人，綜合考慮長吉兩市在吉林省城市發(fā)展中的地位和帶動作用，確定長吉兩市人均建設用地標準為115 m2/人，在人口預測模型的基礎上進行城市建設用地增加規(guī)模的預測.計算公式為

S=A×(P-Pa).

式中:S為目標年城鎮(zhèn)建設用地面積；P為規(guī)劃目標年的總人口數；Pa為規(guī)劃基期常住人口中居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道且戶口在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的人口數量；A為目標年人均城鎮(zhèn)建設用地標準.

測算目標年農村建設用地理論可騰退規(guī)模，即農村居民點整理潛力預測.根據人均建設用地標準和地方規(guī)定的人均建設用地標準測算目標年農村建設用地理論可騰退潛力.測算公式為

ΔS=S-B×Po.

式中:ΔS為待整治農村居民點整治潛力；S為待整治現狀農村居民點用地面積；B為人均用地國家標準；Po為目標年待整治農村居民點農村人口數.

2 長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤指標預測

2.1 城鎮(zhèn)人口規(guī)模預測

根據第六次人口普查資料的統計結果，城市建設用地人地掛鉤預測所用的吸納人口規(guī)模數據為常住人口中除居住在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，并已在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦理常住戶口登記外的其他外來常住人口.根據吉林省第六次和第五次人口普查資料，吉林省常住人口的年平均增長率在0.07%左右，長春市和吉林市屬中心城市，常住人口年平均增長率保持在0.1%左右.對長吉兩市2020年各縣區(qū)的人口規(guī)模進行預測，預計2020年長吉兩市的城鎮(zhèn)人口將達到1 220.90萬人，其中包括居住在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，并已在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦理常住戶口登記的人口960.52萬人；居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，離開戶口登記地半年以上的人口251.28萬人；居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口待定的人口3.97萬人；原住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，現在國外工作學習的人口5.18萬人(見表1).

表1 長吉兩市各市縣區(qū)2020年常住人口預測 萬人

(a)居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道；(b)居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，離開戶口登記地半年以上；(c)居住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶口待定；(d)原住本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，現在國外工作學習.

2.2 建設用地規(guī)模需求預測

根據預測，2020年末長吉兩市各市縣區(qū)的人地掛鉤城鎮(zhèn)建設用地需求合計為29 944.67 hm2.其中：在長春市中，南關區(qū)的人地掛鉤需求量最大，為4 388.96 hm2，其次是綠園區(qū)，為4 123.13 hm2，朝陽區(qū)為3 176.25 hm2，寬城區(qū)為 2 575.94 hm2；在吉林市中，昌邑區(qū)的人地掛鉤需求最大，為1 978.43 hm2，其次是龍?zhí)秴^(qū)和船營區(qū)，分別為1 234.12 hm2和1 206.10 hm2；人地掛鉤需求最少的是農安縣，為481.45 hm2(見表2).

表2 長吉兩市各市縣區(qū)2020年城鎮(zhèn)建設用地需求量

2.3 農村建設用地整治潛力預測

農村建設用地整治對象主要是農村居民點用地，其潛力主要來源于降低農村人均建設用地指標、提高建筑容積率、閑置宅基地復墾及中心村建設，并以整理后增加有效耕地作為衡量整治潛力的標準.[13-15]農村居民點整治潛力估算常用人均和戶均建設用地標準法[16]、宅基地閑置率法[17]、提高建筑容積率法[18]、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法[19]和綜合評價法[20-21]等方法，這些方法多從單一的角度估算不同地區(qū)農村居民點整治潛力.由于本研究具有詳細的農村人口數據和農村居民點歷年變化數據，因此選取人均建設用地標準法作為測算農村建設用地潛力的方法.

人均建設用地標準法是依據農村居民點用地的現狀和確定的人均居民點建設用地整治標準，測算出農村居民點的整治潛力，但以此標準測算的農村居民點整治潛力只是理論潛力.[22]人地掛鉤建設用地現實潛力的測算是在人均建設用地標準法的基礎上進行自然、經濟、社會等方面的修正綜合后確定的.根據《吉林省土地整治規(guī)劃(2011—2020年)》的測算，吉林省農村居民點整治的綜合修正系數為0.38，最終將理論潛力轉化為現實潛力.經測算，得到長吉兩市各地區(qū)農村居民點整治的理論潛力(其中出現的負值代表已無潛力，用0代替)，結果見表3.長吉兩市各縣市區(qū)農村居民點整治的現實潛力約有53 279.57 hm2，除寬城區(qū)外，其他縣市區(qū)的農村居民點均有整治潛力，其中農安縣面積最大，整治潛力為11 171.76 hm2.長春市的市轄區(qū)(除雙陽區(qū)外)農村居民點整理潛力較小，均小于1 000 hm2，而農安縣、九臺市、榆樹市與德惠市的農村居民點整治潛力均大于5 000 hm2.吉林市的市轄區(qū)農村居民點整治潛力面積分布均勻，均在1 000～1 500 hm2，而所轄其他縣市(除樺甸市外)農村居民點整治潛力均在2 000 hm2以上.較吉林市而言，長春市農村居民點整治潛力在各縣市區(qū)差異較大.

表3 長吉兩市各縣市區(qū)農村居民點整治潛力

3 城鄉(xiāng)建設用地需求與潛力掛鉤對比和分區(qū)

由于各個地區(qū)發(fā)展存在差異，縣域范圍內的城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤無法滿足一些地區(qū)指標要求.本文在縣域范圍內進行建設用地需求和農村居民點整治潛力平衡分析，測算出地區(qū)指標能否滿足當地內部調整的需求，將指標有盈余的地區(qū)和指標欠缺的地區(qū)重新進行“人地掛鉤”.

將長吉兩市各縣級單位農村居民點整理的現實潛力與人地掛鉤城鎮(zhèn)建設用地的需求量相減，得出各縣級單位建設用地人地掛鉤能力指數，結果見表4.由表4可以看出，不同地區(qū)之間掛鉤能力存在較大差異.長春市范圍內的南關區(qū)、寬城區(qū)、朝陽區(qū)、二道區(qū)、綠園區(qū)以及吉林市范圍內的昌邑區(qū)，農村居民點整理潛力均不能滿足城市建設用地的需求；而其他縣市區(qū)，農村居民點的整理潛力可以通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，通過拆舊區(qū)和建新區(qū)來滿足自身城市建設用地的需求.

表4 2020年各市縣區(qū)城鄉(xiāng)建設用地潛力對比

注：括號內為負值，代表建設用地潛力.

為了有效調節(jié)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間掛鉤能力的不均衡性，根據測算結果，將長吉兩市各縣市區(qū)按其掛鉤能力分為三類區(qū)域：

(1) 人地掛鉤需求區(qū).該區(qū)域的建設用地人地掛鉤能力指數均小于0，農村建設用地整治的現實潛力不能完全滿足城鎮(zhèn)發(fā)展中人口增長對城鎮(zhèn)建設用地的需求，需要向其他縣級單位購買用地指標.這些地區(qū)包括長春市的南關區(qū)、寬城區(qū)、朝陽區(qū)、二道區(qū)、綠園區(qū)，以及吉林市的昌邑區(qū)(見圖1).其中南關區(qū)、寬城區(qū)、朝陽區(qū)、二道區(qū)、綠園區(qū)均是長春市科技、文化與商貿的中心城區(qū)，昌邑區(qū)是吉林市中心城區(qū)和經濟中心，這些地區(qū)農村建設用地數量較少、土地利用集約度較高、人口較為集中，在未來發(fā)展中對城鎮(zhèn)建設用地需求量相對更大，人地掛鉤更為急迫，因此該類地區(qū)在立足自身潛力挖掘、加快農村居民點用地整理的同時，也要為異地指標交易做準備；同時，政府在宏觀調控時也應當優(yōu)先保障這些地區(qū)的建設用地需求.

(2) 人地掛鉤自給區(qū).該區(qū)域的建設用地人地掛鉤能力指數在0～50 hm2之間，農村建設用地可以通過本縣市區(qū)農村土地整治滿足自身城市建設用地需求且無剩余潛力，這些地區(qū)包括吉林市的龍?zhí)秴^(qū)、船營區(qū)和豐滿區(qū)，這類地區(qū)在預測目標年之前，能夠通過在本縣市區(qū)建立城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)，獲取城市發(fā)展所需的建設用地指標；并且這三個地區(qū)均屬于吉林市的行政區(qū)，是吉林市的經濟、文化及商貿中心，同時又有豐富的景觀資源.因此在未來發(fā)展中對這部分地區(qū)要注重合理的規(guī)劃，針對各區(qū)的實際情況采取適宜的掛鉤模式，合理利用土地資源，保障人地掛鉤政策的順利實施.

(3) 人地掛鉤供給區(qū).該區(qū)域的建設用地人地掛鉤能力指數均大于50 hm2，是通過本縣市區(qū)農村土地整治滿足自身城市建設用地需求且有剩余潛力的地區(qū).這類地區(qū)不但可以為自身提供充足的建設用地指標，而且通過土地整治活動可以提供大量的剩余建設用地指標供其他縣市區(qū)使用.這些地區(qū)包括雙陽區(qū)、農安縣、九臺市、榆樹市、德惠市、永吉縣、蛟河市、樺甸市、舒蘭市和磐石市.由于這些地區(qū)農村居民點用地整治潛力較大，因此對解決長吉兩市人地掛鉤中掛鉤能力不足的問題起著關鍵性的作用.所以這些地區(qū)應當作為異地掛鉤的重點區(qū)域，加大農村居民點用地整治力度，儲備更多的掛鉤指標，以解決其他地區(qū)指標不足的問題.

圖1 長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤需求分區(qū)

4 結論與討論

4.1 長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤能力整體較高

根據人地掛鉤政策在河南省的試點經驗，對長吉兩市各地區(qū)未來的常住人口和所需的城鎮(zhèn)建設用地進行了預測，然后根據土地利用現狀和土地整理估算了各縣級單位農村居民點用地整理的現實潛力，通過與城鎮(zhèn)建設用地需求量進行對比，得到長吉兩市各縣市區(qū)人地掛鉤的能力指數.預計到2020年長吉兩市城市常住人口將增加至1 220.9萬人，城市建設用地需求量為29 944.63 hm2，農村居民點整治潛力為53 279.57 hm2.從整體來看，長吉兩市的農村居民點整治潛力大于城市建設用地需求，這說明在兩市范圍內，通過農村居民點用地整治能夠滿足長吉兩市整體上的城鎮(zhèn)建設用地需求.

4.2 長吉兩市城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤能力區(qū)域差異較大

從長吉兩市的各縣級單位來看，各地區(qū)的人地掛鉤能力有著較大差異，因此在規(guī)劃人地掛鉤政策的實施方案時，應當根據各縣級單位的土地資源以及空間位置采取不同的措施來進行調節(jié).

對各地區(qū)的人地掛鉤能力進行分區(qū)的結果顯示：南關區(qū)、寬城區(qū)、朝陽區(qū)、二道區(qū)、綠園區(qū)、昌邑區(qū)為人地掛鉤需求區(qū)；龍?zhí)秴^(qū)、船營區(qū)、豐滿區(qū)為人地掛鉤自給區(qū)；雙陽區(qū)、農安縣、九臺市、榆樹市、德惠市、永吉縣、蛟河市、樺甸市、舒蘭市和磐石市為人地掛鉤供給區(qū).其中，人地掛鉤需求區(qū)和人地掛鉤自給區(qū)所占比例較小，呈兩點分布.人地掛鉤需求區(qū)除吉林市的昌邑區(qū)外，均屬于長春市的中心城區(qū)，是長春市經濟增長和區(qū)域發(fā)展的核心區(qū)域，該區(qū)域人口密度大，城鎮(zhèn)建設用地供不應求，而周邊的農安縣、德惠市、九臺區(qū)、雙陽區(qū)農村居民點用地整理潛力較大，因此對該類地區(qū)應當著重考慮異地掛鉤；人地掛鉤自給區(qū)均位于吉林市的中心，該區(qū)域供需平衡，能夠通過自身挖潛來滿足城鎮(zhèn)建設用地的需求，因此對該類地區(qū)應當予以保護，在保障生態(tài)安全的基礎上加快農村居民點用地的整理；長吉兩市的人地掛鉤供給區(qū)在三種分區(qū)中所占比例最大，分布最廣，該區(qū)域農村居民點用地整治潛力大于城鎮(zhèn)建設用地需求，供大于求，因此應當在保障自身穩(wěn)定發(fā)展的同時，盡快與人地掛鉤需求區(qū)建立異地掛鉤的聯動關系，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展.

4.3 人地掛鉤政策的順利實施在于實現指標的跨縣域周轉

通過對各縣區(qū)人地掛鉤能力指數的測算對比可以看出，僅僅局限在縣域范圍內的增減掛鉤無法破解人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化不協調的問題，而人地掛鉤可以通過對農村居民點的整理來獲取建設用地發(fā)展所需指標，并實現指標的跨縣域周轉，能夠有效地解決這一問題.本文對人地掛鉤能力指數的測算，為長吉兩市人地掛鉤政策的實施提供了借鑒，對人地掛鉤工作的開展具有一定的指導意義.在將來的研究中，人地掛鉤的指標交易將是研究的熱點.

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Predictionofurbanandruralconstructionland’ssupplyanddemandindicatorsunderhuman-landlinkinginChangchunandJilin

LI Qing-yu1，LI Yue-fen1，GONG He-yang2，WANG Dong-yan1

(1.College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun 130061，China； 2.Changchun Institute of Urban Planning&Design，Changchun 130033，China)

In order to guarantee the human-land linking policy’s implementation pertinently，taking the cities and counties in Changchun City and Jilin City which have high level of urbanization for example，the paper predicts the resident population of the Jilin and Changchun regions in 2020 by the population forecast model.Based on the construction land per capita standard methods，the paper estimates the supply and demand of land for construction and carries out the relevant research about human-land linking partitions.The following conclusions can be drawn：the demand for construction land in Changchun and Jilin City will reach 29 944.63 hm2and rural residential renovation potential will reach 53 279.57 hm2in 2020.Through comparing the demand and potential in all regions，the article concludes that Nanguan district，Kuancheng district，Chaoyang district，Erdao district，Lvyuan district and Changyi district are the demand area on people linked to land planning.Longtan district，Chuanying district，Fengman district are self-sufficient area on people linked to land planning.Shuangyang district，Nongan，Jiutai，Yushu，Dehui，Yongji，Jiaohe，Huadian，Shulan and Panshi are the supply area on people linked to land planning.

human-land linking；urban and rural construction land；potential estimation；zoning；Chang-Ji area

1000-1832(2017)04-0120-08

10.16163/j.cnki.22-1123/n.2017.04.023

2016-03-21

吉林省自然科學基金資助項目(201215017).

李晴宇(1991—)，女，碩士研究生；通訊作者：李月芬(1974—)，女，博士，副教授，主要從事為土地資源評價、土地利用研究.

F 293.3學科代碼790·4720

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(責任編輯：方林)